22.01.04 - Rol Nº 5038-03

Santiago, veintidós de enero del año dos mil cuatro. Vistos: Se reproduce la sentencia en alzada, con excepción de sus considerandos séptimo a décimo cuarto, ambos inclusives, que se suprimen. Y se tiene en su lugar y, además, presente: 1º) Que para analizar el asunto planteado por la presente vía, se hace necesario consignar que el Recurso de Protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio; 2º) Que, como se desprende de lo expuesto, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal esto es, contrario a la ley, - o arbitrario producto del mero capricho de quién incurre en él- y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías protegidas; consideración que resulta básica para el análi y la decisión de cualquier recurso como el que se ha planteado; 3º) Que, en la especie, acudió de protección don Bernardo Ojeda Ojeda, en representación de un grupo de 18 funcionarios de la Municipalidad de Colina, cuyos nombres se encuentran consignados a fs. 2 y 3, contra doña Lilian Jijena Oddo, ex Jefe de la Dirección de Municipalidades de la Contraloría General de la República y respecto de don Mario Olavarría Rodríguez, alcalde de la Municipalidad de Colina, explicando que el referido edil, supuestamente acatando los oficios 5040 y 5686, de 1999 y 44.563, del año 2002 -suscritos por la funcionaria referida del Organo Contralor-, dejó sin efecto los decretos que los nombraban en la Planta Permanente, desde los años 1999 y 2002, dejándolos en calidad de contratados hasta el 31 de diciembre del año dos mil tres. Sostiene el recurrente que el Alcalde nombrado, al dejar sin efecto los decretos de nombramientos en la planta permanente, dispuestos por su antecesor en el cargo, crea un pésimo antecedente, desconociendo el derecho de propiedad que las dieciocho personas individualizadas en el libelo de fs.1 tienen sobre sus empleos. Además afirma- se les causó un grave perjuicio moral y patrimonial, pues dejaron de estar en la planta y pasaron a ser designados con la modalidad a contrata, mientras sean necesarios sus servicios, quedando en una situación precaria. Expresa que, al actuar de tal modo, el edil recurrido procedió como si todos estos funcionarios fueran de su confianza, lo que no es así, incurriendo en actos ilegales y arbitrarios; 4º) Que la pretensión del recurso consiste en que se dejen sin efecto los oficios 5040, 5686 y 44.563, de la Contraloría General de la República, por ser ilegales. Además, solicita dejar sin efecto los decretos de la Municipalidad de Colina, números R 031, 032, 033, 034 y 035 del año dos mil tres, firmados por el alcalde recurrido, así como cualquier otro que se refiera a esta materia, y los decretos dictados para ocupar las vacantes producidas por la privación de los cargos en propiedad, sufrida por los recurrentes, declarando que continúan siendo propietarios de los cargos y grados que tenían antes de la dictación de tales decretos; 5º) Que, a fs. 31, informó la Contralor da General de la República, señalando que los dictámenes recurridos fueron emitidos con ocasión del trámite de registro de los diversos decretos que enumera, los que adolecían de los defectos que consigna y añade que, por ello, se concluyó que la Municipalidad debía adoptar las medidas pertinentes para restablecer el orden jurídico conculcado; 6º) Que, al informar, a fs.64, la autoridad edilicia recurrida, explica que, por decretos R-31, R-32, R-33, R-34 y R-35, fueron dejados sin efecto, a partir del mes de junio, aquéllos mediante los cuales se nombró a los recurrentes; debido a que la Contraloría General de la República los observó por razones relacionadas, en general, con la legalidad de los mismos. Las observaciones contenidas en el oficio 38.690 de 4 de diciembre de 1996 nunca fueron subsanadas, por lo que aun cuando el órgano contralor haya registrado los decretos de nombramientos y ascensos, ello no puede interpretarse como que están ajustados a derecho. Concluye que se dictaron diversos decretos para regularizar y subsanar las observaciones que, desde 1995 a la fecha, ha efectuado la Contraloría, rechazando lo relacionado con los concursos, nombramientos, ascensos y retiros relativos al personal municipal. Expresa que, en cumplimiento de lo dispuesto en la ley 19.280, mediante el D.F.L. Nº336 del Ministerio del Interior de 4 de octubre de 1994, se adecuó, modificó y estableció la planta del personal de la Municipalidad de Colina, de conformidad a los artículos 7º de la Ley Nº18.883 y 2º de la Ley Nº19.280, procediendo a efectuar su propio encasillamiento, de lo cual resultó el decreto NºR-014 de 30 de marzo de 1995, que reemplazó a otros decretos anteriores, de manera que todos los nombramientos y ascensos efectuados, desde esa fecha, se entendieran comprendidos en este encasillamiento, para todos los efectos legales; 7º) Que -agrega el edil informante- este decreto fue enviado a la Contraloría General de la República para su registro, de acuerdo con lo establecido en el artículo 46 de la Ley Nº18.695 y, no obstante haberse dejado constancia de su dictación, este organismo de control, haciendo uso de las facultades que le confieren los artículos 1º y 6º de la Ley Nº10.336, hizo presente que el encasillamiento que se disponía en el decreto enviado para registro, no se a justaba a derecho, por una serie de razones, entre otras, falta de nombramiento de ciertas personas encasilladas, falta de aceptación, no acreditación de requisitos de estudio exigidos para el cargo en el cual se encasilla, etc. La Contraloría ordenó en el Oficio 16.919 de 1995, que se pronunciaba sobre la legalidad del mencionado decreto, que se adoptaran las medidas pertinentes para restablecer el imperio del derecho quebrantado con las irregularidades observadas. El municipio nada hizo, hasta la dictación del decreto cuestionado; 8º) Que, sentados los antecedentes generales del problema, se puede comenzar a analizar la materia propuesta, mediante la presente acción de cautela de derechos constitucionales. Cabe precisar, en primer lugar, que en relación con la Contraloría General de la República, la protección fue rechazada por extemporánea, en la letra a) de la parte resolutiva de la sentencia en alzada; decisión que se encuentra a firme, por lo que no forma parte de aquello sobre lo que esta Corte Suprema debe pronunciarse; y, en lo tocante al municipio, dicho arbitrio se acogió respecto de todas las personas en cuyo favor se recurrió. Enseguida, hay que dejar establecido que la Contraloría General de la República conoció del asunto porque la Municipalidad de Colina remitió los Decretos, en cuya virtud los recurrentes desempeñaban los cargos que han indicado, para su registro, habiéndolos observado este organismo de control, por falta de legalidad; 9º) Que, como se advierte, la Contraloría General de la República emitió pronunciamiento sobre la presente cuestión, en razón del trámite de registro que debe llevar a cabo, señalado en el artículo 53 de la Ley Orgánica Municipal, Nº18.695. Dicha disposición establece que Las resoluciones que dicten las municipalidades estarán exentas del trámite de toma de razón, pero deberán registrarse en la Contraloría General de la República cuando afecten a funcionarios municipales. Para tal objeto la Contraloría deberá llevar un registro del personal municipal en la forma y condiciones en que lo hace para el resto del sector público, debiendo las municipalidades remitir los antecedentes que aquélla solicite.; 10º) Que, cabe añadir, porque in teresa para efectos de decidir sobre la presente cuestión, que el artículo 51 del mismo texto legal dispone que Las municipalidades serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República, de acuerdo con su ley orgánica constitucional, sin perjuicio de las facultades generales de fiscalización interna que correspondan al alcalde, al concejo y a las unidades municipales dentro del ámbito de su competencia; y el artículo 52 advierte que En el ejercicio de sus funciones de control de la legalidad, la Contraloría General de la República podrá emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control. Lo anterior hay que concordarlo, ya que también interesa para resolver adecuadamente este asunto, con el artículo 63 del mismo cuerpo legal, que en su letra c) otorga a los alcaldes la facultad de Nombrar y remover a los funcionarios de su dependencia, de acuerdo con las normas estatutarias que los rijan; 11º) Que, por otro lado, resulta pertinente destacar que el artículo 87 de la Carta Fundamental prescribe que Un organismo autónomo, con el nombre de Contraloría General de la República ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración. Y el artículo 88 señala que en el ejercicio de la función de control de legalidad, el Contralor General tomará razón de los decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley, deban tramitarse por la Contraloría o representará la ilegalidad de que puedan adolecer;.... Además, hay que mencionar que dicho control de legalidad de los actos de la administración municipal aun cuando no estén afectos al trámite de toma de razón sino de registro, como ocurre en el presente caso-, deriva de lo dispuesto en los artículos 1º, 6º, 9º y 19 de la Ley N6, Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República; 12º) Que el artículo 1º de dicha Ley Orgánica de la Contraloría le señala a ésta el deber de fiscalizar el cumplimiento del Estatuto Administrativo, denominación que ha de entenderse, como doctrinariamente y en la jurisprudencia administrativa se ha determinado, en un sentido amplio, esto es, comprensivo de toda dispos ición que regula la relación jurídica entre un órgano de la Administración y sus funcionarios. En forma más específica, y como ya se adelantó, la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº18.695, en su artículo 51, establece que serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República, de acuerdo con su ley orgánica constitucional y en el artículo 52 dispone que en el ejercicio de sus funciones de control de legalidad, la Contraloría General de la República podrá emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control; 13º) Que el control estatutario que se ha mencionado no es, como el de toma de razón, previo a la vigencia y eficacia del acto sobre el que recae sino posterior y, por lo tanto, se ejerce sobre un acto que se encuentra produciendo efectos, como también lo ha dejado establecido, precisamente al referirse al trámite del registro, la Contraloría General; efectos que no pueden extinguirse sino por acto de contrario imperio, que en este caso debe ser un decreto alcaldicio que invalide el o los objetados; 14º) Que, en el presente caso, entonces, según todo lo que se ha venido señalando, el municipio recurrido dictó los decretos impugnados, en cumplimiento de las precisas instrucciones que recibió de la Contraloría General de la República, que objetó la legalidad de aquéllos que habían efectuado nombramientos o ascensos, instrucciones que le son vinculantes y obligatorias y que no pueden extinguirse o dejar de cumplir sus efectos, por el hecho de no haberse dado cumplimiento oportuno a lo requerido por dicho organismo contralor, puesto que se trata de actuaciones administrativas viciadas en su origen, no susceptibles de ser saneadas por el transcurso del tiempo o por el hecho de haberse ejercido durante determinado período el cargo de que se trate. La tardanza en remediar la situación anómala señalada carece, por cierto, de trascendencia jurídica en orden a producir la consolidación de actos administrativos viciados y, ciertamente que no puede tener la virtud de producir una suerte de prescripción adquisitiva respecto del ejercicio de los cargos a que se ha accedido mediante tales actos, puesto que, como es sabido, los empleos de la administración pública sólo pueden crearse por ley. Pr opugnar un criterio distinto llevaría a una situación jurídicamente inaceptable, en orden a que cualquier nombramiento anómalo, dentro de dicha administración, se sanearía por el simple hecho de haberse servido durante determinado período; 15Que resulta carente de fundamentación jurídica seria el argumento sostenido por quienes recurren en orden a que el decreto que cuestionan por vía del presente mecanismo cautelar, hubiera transgredido lo dispuesto en el artículo 19 N24 de la Carta Política, al privarlas del derecho de propiedad que ostentaban sobre sus empleos, a los que dicho acto administrativo puso término. En efecto, los cargos de que se trata, pertenecientes a la planta de una Municipalidad, corresponden a empleos públicos; característica que les viene dada tanto por la naturaleza como por las finalidades propias del ente empleador, definidas en el artículo 1de la Ley Nsegún el cual, las municipalidades son corporaciones de derecho público, cuyo cometido institucional se orienta a satisfacer las necesidades colectivas de la comunidad local. El enunciado precedente conduce a descartar que la función de tales servidores públicos pueda ser objeto de una apropiación patrimonial como aquélla que proporciona el dominio, según la definición que de este derecho real se formula en el artículo 582 del Código Civil, puesto que las facultades que dicha disposición reconoce a sus titulares no se avienen con la naturaleza de la función pública y de los cargos destinados a servirla, para cuya protección y resguardo el ordenamiento consagra otros derechos, como enseguida se verá, mas no el derecho de propiedad; 16Que, en efecto, la situación de los recurrentes, como empleados de la planta de la Ilustre Municipalidad de Colina, se encuentra normada, en cuanto a sus relaciones con ésta, por la Ley Nde 1989, que constituye el Estatuto Administrativo de dichos agentes públicos, según se indica en el artículo 1de este cuerpo legal, el que, en su Título IV, consagra en su favor, un conjunto de derechos, algunos de los cuales corresponden a beneficios de contenido económico y otros conciernen a su relación estatutaria propiamente tal, mereciendo citarse, entre estos últimos, los derechos a la estabilidad en el empleo, al ascenso y a la defensa por sus actuaciones funcionarias (artículo 57 y 88); 17Que, en lo tocante a la acción cautelar que se estudia, interesa el derecho a estabilidad en el empleo a que alude el artículo 87 de dicho cuerpo normativo, pues, en torno a su contenido y alcances, ha girado en buena medida la controversia producida entre las partes. El derecho enunciado, también conocido por la doctrina como derecho a la permanencia en el cargo o derecho al empleo, viene a constituir la facultad de los servidores públicos en la especie, los funcionarios municipales- de conservar su cargo en el servicio administrativo, al que se han incorporado legalmente, mientras no concurra alguna causal idónea, -acreditada de manera debida- para la expiración de funciones; 18 Que de la premisa enunciada se colige que el derecho a la estabilidad en la función pública no tiene el carácter absoluto que le atribuyen los recurrentes y ello es así porque, a causa de la naturaleza e importancia social del servicio al que se encuentra adscrita tal actividad, orientada -según expresó anteriormente- a satisfacer necesidades colectivas, el legislador ha asumido la tarea de normar, además de los requisitos de ingreso y ascensos, aquéllos relativos a la permanencia y remoción de dichos empleados en sus cargos; y, por consiguiente, al concurrir ciertos presupuestos que la ley determina, ellos deben cesar en las funciones y ser apartados de sus puestos de trabajo; 19 Que, en el caso de los funcionarios municipales, la precitada Ley N18.883 contempla en el artículo 144 diversas causales de cesación en el cargo, entre las que figura la de destitución, que constituye, según su artículo 120, una medida disciplinaria la de máxima gravedad, pues se traduce en expulsión del servicio-; sanción que se aplica, previa instrucción de un proceso de índole administrativa, que el mismo ordenamiento estatutario regula detalladamente en su Título V (artículos 118 a 143); 20 Que las reflexiones precedentes se han formulado con el propósito de poner de relieve el carácter relativo de la estabilidad funcionaria de los servidores públicos calidad que, como se dijo, tienen los recurrentes-; pues, en el caso a que se refieren estos autos, su exoneración no obedeció a razones origina das durante el desempeño de los cargos sino que aparecen vinculadas a causas concomitantes con el ingreso mismo de dichos funcionarios al servicio municipal; 21 Que, en efecto, el derecho a la estabilidad o permanencia en el cargo, según el concepto que de este atributo o facultad, se esbozó en el considerado décimo quinto del presente fallo, favorece a aquellos funcionarios que hubieran accedido legalmente al servicio, esto es, cumpliendo con todos los requisitos de ingreso previstos por la ley; requisitos que, en el caso de los funcionarios municipales, se contemplan en el párrafo 1Título II, de su Estatuto Administrativo, antes señalado; 22 Que la Contraloría General de la República, mediante sendos informes, que rolan a fs. 59 y 62 reparó, a causa de diversas irregularidades que ahí se señalan, el decreto Nde 30 de marzo de 1995, por el cual el Municipio de Colina dispuso el encasillamiento de su personal y los Decretos a través de los cuales, se nombró a recurrentes en cargos del escalafón administrativo municipal. Luego de mencionar las anomalías detectadas, advierte el órgano contralor: Esa municipalidad deberá adoptar de inmediato las medidas pertinentes para restablecer el imperio del derecho quebrantado por las irregularidades observadasdebiendo comunicar a este organismo que la infracción ha sido subsanada remitiendo el mismo decreto depurado de sus vicios. En caso de no procederse del modo indicado precedentemente, esta Contraloría adoptará las medidas que el ordenamiento jurídico contempla para hacer efectivas las responsabilidades que se deriven de tales infracciones; y se agrega: se hace presente que la circunstancia que se haya registrado el decreto del epígrafe, en ningún caso debe interpretarse por ese municipio como que esté ajustado a derecho (fs.61); 23 Que, en esta línea de razonamientos, es preciso recordar que la sujeción con que los órganos públicos deben obrar respecto del principio de juridicidad, que imprime carácter al Estado de derecho, se expresa, según se infiere de las disposiciones normativas en que encuentra consagración -artículo 6y 7de la Constitución Política de la República y 2de la ley NOrgánica Constitucional d e Bases Generales de la Administración del Estado- en la obligación que afecta a dichos órganos en orden a someter su acción a la Constitución y a las leyes, limitando sus actuaciones al marco de su competencia, la que no pueden exceder, asumiendo más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico; 24 Que, velando por la aplicación del principio que se viene de enunciar, pueden y deben los órganos de la administración pública- calidad que invisten los alcaldes municipales-, en ejercicio de la potestad de autocontrol de que están dotados para supervisar la adecuación de su propia actividad al ordenamiento que la regula, mediante un acto administrativo de contrario imperio, anular un acto anterior de la misma índole, privándolo de la eficacia jurídica que, hasta entonces, había venido produciendo, cuando se detecte que ha sido emitido o generado con transgresión a la ley, afectándole, entonces, en su origen un vicio que le impedía nacer de manera válida a la vida del derecho; 25 Que las reflexiones precedentes conducen a desestimar, por falta de fundamentación jurídica seria, las críticas de ilegalidad y arbitrariedad que en su libelo dirigen las recurrentes a la actuación del alcalde de la Municipalidad de Colina; la cual, por el contrario, aparece ajustada a derecho, en cuanto, obrando dicha autoridad en ejercicio de atribuciones que le son propias, puso término a nombramientos en la planta del personal, cursados en su oportunidad, sin respetarse la normativa específica a que se hizo mención en el considerado vigésimo primero de este fallo; irregularidad que, a mayor abundamiento, había sido representada por la entidad encargada de controlar la regularidad jurídica de sus resoluciones, la cual la había conminado para que procediera a subsanarla; 26 Que los razonamientos desarrollados en los fundamentos anteriores demuestran, sin lugar a dudas, que en la situación traída al análisis y discusión de este Tribunal, por vía del presente mecanismo de protección de garantías fundamentales, no concurren los presupuestos que para configurarlo se exigen en el artículo 20 de la Carta Fundamental, razón por la cual, ésta acción de cautela habrá de desestimarse. De conformidad, asimismo, con lo que se dispone en e l precepto constitucional recién citado y en el Auto Acordado de esta Corte Suprema sobre tramitación del Recuso de Protección, se revoca la sentencia apelada, de treinta y uno de octubre último, escrita a fs. 97 y se declara que se rechaza el recurso de protección deducido en lo principal de la presentación de fs.1. Regístrese y devuélvase. Redacción a cargo del Ministro Sr. Oyarzún. Rol Nº5.038-2003.- Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez, Sr. Domingo Yurac, Srta. María Antonia Morales y Sr. Adalis Oyarzún, y el Abogado Integrante Sr. Daniel. No firma el Abogado Integrante Sr. Daniel no obstante haber estado en la vista de la causa y acuerdo del fallo el por encontrarse ausente. Autorizado por la Secretaria Subrogante Sra. Marcela Paz Urrutia Cornejo.