Santiago, veinte de octubre de dos mil cuatro.
VISTOS: Don Mauricio Von Teuber Lizana, en representación de la Sociedad Mauricio Von Teuber S.A. y don León Domeyko Pérez, por sí, dedujeron en lo principal del escrito de fs.171, recurso de casación en el fondo en contra de la sentencia de la I. Corte de Apelaciones de Santiago de 12 de diciembre de 2003, escrita a fs. 165 y siguientes, que desestimó el reclamo de ilegalidad que habían planteado en contra de la Resolución Sec. 2 Nº123 de 3 de septiembre de 2002, por medio de la cual el Alcalde de la I. Municipalidad de Santiago, don Joaquín Lavín Infante, a su vez, rechazó el reclamo de ilegalidad interpuesto ante él para impugnar las resoluciones Nºs. I-747 y I-790 de 1 y 8 de julio, respectivamente, adoptadas por el Administrador de dicho Municipio, don Patricio Cordero Barrera a las que atribuyen diversas infracciones normativas-, en las cuales se clausuran playas de estacionamiento que ellos administran, como dueño o arrendatario. En su reclamación ante la Corte de Apelaciones habían solicitado que se anularan las mencionadas resoluciones, se dispusiera el alzamiento de las clausuras ordenadas en ellas y se declarara que les asiste el derecho de impetrar los perjuicios producidos, ante la justicia ordinaria. El aludido Patricio Cordero Barrera, como Alcalde subrogante de Santiago, solicitó, al expedir el informe de rigor, que se desestimara el reclamo, porque la medida de clausura es consecuencia de lo dispuesto en un recurso de protección anterior, que reconoció validez a una decisión administrativa, en la cual se había establecido que, a contar del primer semestre de 2002, no se renovarían las patentes que amparaban a las referidas playas de estacionamiento y que éstas debían cerrar, a partir del 31 de diciembre de 2001; sin perjuicio de que en la decisión reclamada se respetó a cabalidad la legislación pertinente. El Ministerio Público Judicial dictaminó en el sentido de que se declarara sin lugar el reclamo, por cuanto la resolución cuestionada se emitió con apego a la normativa vigente.
En el fallo pronunciado por una de las Salas de la Corte de Apelaciones de Santiago, se desestiman las argumentaciones de los reclamantes, aduciéndose que la autoridad de que emanan las resoluciones cuestionadas tenía competencia para dictarlas; que éstas no carecen de fundamentos, como aquéllos aseguran, sino que sólo contienen una interpretación distinta; que la clausura constituye la expresión de una realidad evidente, que surge por la existencia de un recurso de protección ejecutoriado que rechazó una reclamación de las mismas personas en contra de la medida administrativa que dispuso el cierre de los locales, a contar del 31 de diciembre de 2001; y que el presente reclamo no es la vía adecuada para discutir cuestiones vinculadas con vicios de nulidad de derecho público o infracciones al principio de legalidad que afecten a nuestro ordenamiento jurídico; de modo que se concluye- mientras no exista una decisión contraria, necesariamente debe estimarse legalmente válida y vigente la normativa correspondiente y, como sobre cuya base resolvió el Alcalde recurrido, su actuar lo ha sido sin infracción legal ni reglamentaria; razones por las que se rechaza el reclamo.
Los recurrentes fundan el recurso de casación en siete grupos de infracciones, cuyo enunciado se extracta a continuación. 1.- El primer capítulo o grupo de contravenciones afecta, según los recurrentes, al artículo 140 letra h) de la Ley Nº18.695, Orgánica Const itucional de Municipalidades, en relación con el artículo 19 inciso 1º del Código Civil y se produce al sostener la sentencia impugnada que el reclamo de autos no permite debatir asuntos vinculados con trasgresiones al principio de legalidad que rige las actividades de los órganos administrativos dentro de nuestro ordenamiento jurídico, con lo que contraviene el texto expreso del primero de los preceptos mencionados, cuyas disposiciones transcribe, desconociendo, al mismo tiempo, la norma de hermenéutica consagrada en el segundo de ellos. 2.- En el segundo apartado se atribuyen al fallo infracciones a los artículos 30 inciso 1º y 2º; 56 inciso 1º y 63, letras g), i) y j) de la señalada Ley Nº18.695 en relación con los artículos números 1º.I.1; IV.13.4 y 2 del Reglamento Municipal Nº156 de abril de 2001 de la I. Municipalidad de Santiago. Por este capítulo los recurrentes denuncian la infracción de la normativa atingente a la competencia del órgano administrativo que dispuso la clausura de las playas de estacionamiento, arguyendo, en síntesis, que semejante facultad le ha sido atribuida privativamente a los Alcaldes por el artículo 161 de la Ley de Urbanismo y Construcciones y, si bien la Ley Nº18.965 permite la delegación del ejercicio de parte de las facultades de los Alcaldes en funcionarios de su dependencia (artículo 63, letra j) -autorización que, en el caso de la Municipalidad de Santiago, se normó por medio del Reglamento Nº156 de abril de 2001, cuyo artículo 2º faculta al Alcalde de dicha comuna para delegar en el Administrador Municipal todas las atribuciones que, según ese estatuto reglamentario, pueden ser objeto de delegación-, semejante arbitrio debe armonizarse con la norma contemplada en el artículo 30 inciso 2º de la precitada Ley Nº18.965, que restringe la delegación de atribuciones en el Administrador Municipal a aquéllas que se hallen vinculadas con la naturaleza del cargo de ese funcionario. Como, por otra parte, las tareas que el precepto recién citado le asigna a éste son de administración, coordinación y gestión, a las que es extraña la potestad sancionatoria, la cual pertenece al ámbito de la dirección y supervigilancia del funcionamiento municipal, que radica exclusivamente en los Alcaldes, según el artículo 56 inciso 1º del mencionado cuerpo leg al, resulta que, por no serle delegable esta clase de atribuciones, el Administrador Municipal carecía de competencia para decretar la clausura de los estacionamientos a que se refiere el recurso, de suerte que, al no estimarlo así la sentencia impugnada, ha interpretado erróneamente, infringiéndolas, las normas que regulan la competencia del referido funcionario municipal. 3.- En el tercer capítulo del recurso se presentan como vulnerados los artículos 176 y 177 del Código de Procedimiento Civil, que regulan la institución de la cosa juzgada; situación que se habría producido al sostenerse en la sentencia cuestionada que la medida de clausura de las playas de estacionamiento había sido dispuesta en cumplimiento de lo resuelto en un fallo anterior, recaído en un recurso de protección que involucró a las mismas partes; razonamiento que se considera erróneo, pues entre el actual reclamo de ilegalidad y el recurso de protección anterior no existe la triple identidad de condiciones que se requiere en el precitado artículo 177 para que se configure la cosa juzgada. En efecto se aduce en el recurso- no hay entre ambos arbitrios judiciales identidad legal de personas, pues en el recurso de protección el sujeto pasivo fue el Director de Obras Municipales y en este reclamo lo son el Administrador y el Alcalde. Tampoco existe identidad de cosa pedida, porque el objeto de la protección era evitar el cierre y revocación de la autorización para el funcionamiento de las playas de estacionamiento, anunciada por el Director de Obras; en cambio, el reclamo de ilegalidad apunta a dejar sin efecto la sanción de clausura, dispuesta por el Administrador Municipal. Finalmente, no se produce entre ambos recursos la identidad de la causa de pedir, toda vez que la acción constitucional de la protección atacaba la legalidad del área de protección aledaña a los estacionamientos subterráneos concesionados, en cuyo entorno se sitúan las playas de estacionamiento de los recurrentes, en tanto los actos municipales atacados mediante el reclamo de ilegalidad ni siquiera mencionan ese fundamento de hecho único de la comunicación proveniente del Director de Obras, recurrido de protección. 4.- Un cuarto grupo de infracciones normativas se habría producido según los recurrentes- al establecer el fa llo impugnado que las playas de estacionamiento carecían de permiso de obras y recepción final, con lo que desconoció el valor probatorio que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1700 y 1706 del Código Civil y 342 Nº3 del Código de Procedimiento Civil, corresponde asignar a los instrumentos públicos acompañados en juicio sin ser objetados dentro de término; desde que los recurrentes aparejaron a su reclamo instrumentos de dicha especie donde constaban las autorizaciones administrativas cuya existencia el fallo desatiende. 5.- El quinto grupo de transgresiones legales señalado en el recurso se halla referido a los artículos 26 inciso 3º y 58 del D.L. Nº3063 de 1979 sobre Rentas Municipales. Aducen los recurrentes que la sentencia cuestionada aceptó el predicamento de la autoridad reclamada en orden a que las patentes comerciales que amparaban a sus locales se dejaron de emitir, por no contar con permisos de obras y recepción definitiva, en circunstancias de que, conforme a lo prescrito en el artículo 58 del mencionado cuerpo normativo, la última causal que faculta al Alcalde para decretar la clausura consiste en la morosidad en el pago de la patente; precepto que no es aplicable al presente caso, porque los recurrentes, ante la negativa de la Municipalidad a recibir el pago de las patentes en forma directa, lo hicieron mediante consignación, ciñéndose a todas las exigencias requeridas para este trámite, de manera que extinguieron por dicho mecanismo la obligación correspondiente. En lo relativo a la infracción al artículo 26 inciso 3º de la Ley de Rentas Municipales, se expone que la sentencia recurrida incurrió en ella, al sostener que las patentes de los establecimientos clausurados eran de carácter provisorio; categoría ésta que, de acuerdo con dicha disposición legal, tiene duración máxima de un año y no puede renovarse; y, habida cuenta de que las patentes en cuestión ostentan una existencia ininterrumpida de aproximadamente 10 años, no puede sino concluirse que, al contrario de lo expresado en aquel fallo, ellas deben estimarse definitivas. 6.- El sexto yerro jurídico imputado a la sentencia recurrida incidiría en una incorrecta aplicación de los artículos 145 y 161 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones que aquélla cita entre sus fundamentos, puesto que la infracci f3n que les atribuye la autoridad municipal a los recurrentes mantener en funcionamiento los locales sin contar con recepción definitiva- se encuentra sancionada en la primera de esas normas legales con la medida de inhabilidad de la obra y no con clausura. Por otra parte, -agregan los recurrentes- la sanción de inhabilidad de la obra es de carácter especial y, por ende, prevalece sobre aquélla establecida en el artículo 161 de la misma Ley, que se contempla para el evento de contravención genérica de sus ordenanzas y disposiciones. Puntualizan que, al aplicar la clausura de los locales comerciales por su funcionamiento presunto sin recepción definitiva, el fallador quebrantó la norma del artículo 145, en su relación con el artículo 161, en virtud de la interpretación de derecho estricto que cabe atribuir a las normas sancionadoras. 7.- El séptimo y último- capítulo de contravenciones legales de que, según el recurso, adolecería la sentencia que por su intermedio se impugna, afecta a los artículos 60 Nº1 y 2 y 107 inciso 5º de la Constitución Política en relación con el artículo 5º. inciso 2º de la Ley Nº18.695 y 10º. de la Ordenanza Municipal Nº47 de 2002, de la I. Municipalidad de Santiago. Refiriéndose a la manera cómo se produjo este error de derecho, explican los recurrentes que la Carta Fundamental reserva a la Ley Orgánica Constitucional la determinación de las funciones y atribuciones de las Municipalidades (artículo 107 inciso 5º), sin perjuicio de las atribuciones no esenciales que les confieren las leyes o que versen sobre materias que la misma Constitución encarga a la ley común (artículo 5º inciso 2º de la Ley Nº18.695); razón por la que la pretensión de fijar sanciones a través de una norma de rango inferior a la ley, como ocurre con el artículo 10º de la Ordenanza Nº47/2002 sobre Playas de Estacionamiento, que autoriza al Alcalde para ordenar la medida de clausura por transgresión a sus disposiciones, infringe las mencionadas normas constitucionales, que son de aplicación inmediata y directa, por mandato del artículo 6º de la Carta Fundamental y es sancionable con la nulidad, por aplicación del artículo 7º inciso 3º de la misma Constitución; por consiguiente, la clausura impuesta, en cuanto se la pretende fundar en la referida Ordenanza Nº47 resulta también ilegal, por ser contraria al principio de reserva legal. Exponen los recurrentes que las infracciones de ley, cuyos fundamentos se han reseñado, influyeron sustancialmente en lo dispositivo del fallo porque si la sentencia hubiera dado correcta aplicación a las disposiciones que se han mencionado como erróneamente interpretadas, habría acogido el reclamo de ilegalidad interpuesto por ellos en contra del Decreto Nº123 de 3 de septiembre de 2002, por medio del cual, el Alcalde de la I. Municipalidad de Santiago rechazó el reclamo que antes habían deducido respecto de las resoluciones municipales en que se ordenó la clausura de las playas de estacionamiento de los reclamantes y habría ordenado: a) La anulación total de las resoluciones municipales individualizadas; b) La dictación de la resolución que corresponda a fin de alzar las clausuras ilegales; c) La declaración a favor de los reclamantes del derecho a demandar, conforme a las reglas del juicio sumario y ante los tribunales ordinarios competentes la indemnización de los perjuicios producidos y d) la condena en costas del reclamado. Se trajeron los autos en relación.
CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que, según se expresó en la parte enunciativa, el primer grupo de transgresiones legales atribuidas por los recurrentes a la sentencia impugnada habría afectado al artículo 140 letra h) de la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, en relación con el artículo 19 del Código Civil, al establecer en su fundamentación novena que el reclamo de ilegalidad no constituye la vía pertinente para analizar y pronunciarse sobre los argumentos esgrimidos en orden a la existencia de posibles vicios de nulidad de derecho público o infracciones al principio de legalidad que rigen en nuestro ordenamiento jurídico; argumento que consideran erróneo, pues no se compadece con la amplitud de atribuciones que, en el ejercicio de los recursos contenciosos administrativos de plena jurisdicción categoría a la que pertenece el que se ha planteado en autos- se reconoce al órgano jurisdiccional, como ocurre en la especie con el primero de los preceptos legales antes citados que prevé la posibilidad de que en la sentencia que resuelve el reclamo se adopten varias decisiones, entre las que figura la de anular el acto tildado de ilegal;
SEGUNDO: Que, al hacerse cargo de semejante planteamiento manifestado en el recurso, los sentenciadores consideran necesario formular algunas breves reflexiones acerca de los dos aspectos fundamentales, comprendidos en dicha exposición y que guardan relación con la naturaleza jurídica y finalidades del reclamo de ilegalidad y con el tratamiento que, desde ese punto de vista, recibe en nuestro ordenamiento positivo;
TERCERO: Que, comenzando el análisis propuesto por este último aspecto, debe tenerse presente que, si bien en sus orígenes, se remonta a los primeros cuerpos de legislación municipal elaborados en el país, el reclamo de ilegalidad aparece como una institución jurídica de relevancia, a partir de la Ley Nº11.860 de 1955 sobre Organización y Atribuciones de Municipalidades, que lo regula en su artículo 115, siendo, más tarde, perfeccionado en cuanto a sus alcances por el artículo 5º transitorio del Decreto Ley Nº1.289 de 1975, hasta adquirir su actual fisonomía en el artículo 140 Título final- de la ya mencionada Ley Nº18.695 de 31 de marzo de 1988, Orgánica Constitucional de Municipalidades;
CUARTO: Que, de acuerdo con lo establecido en esta última norma, los particulares pueden reclamar ante el Alcalde en contra de sus resoluciones u omisiones o las de sus funcionarios, que estimen ilegales y que les causen agravio (letra b). (Es del caso señalar que en la misma disposición legal se contempla también como hipótesis no atinente al presente caso- la facultad otorgada a cualquier particular para deducir idéntico reclamo contra resoluciones u omisiones ilegales del Alcalde o de sus funcionarios, cuando con ellas resulten afectados los intereses generales de la comunidad; letra a). Rechazado el reclamo en esta sede, sea por resolución fundada del Alcalde, sea por no haber emitido éste pronunciamiento en el plazo que la norma le fija a tal efecto, queda habilitado el particular para presentar su reclamación ante la Corte de Apelaciones respectiva, que lo somete a la tramitación que aquélla establece (letras c) a y). La Corte, en su sentencia, si da lugar al reclamo, decidirá u ordenará, según sea pr ocedente, la anulación total o parcial del acto impugnado; la dictación de la resolución que corresponda para subsanar la omisión o reemplazar la resolución anulada; la declaración del derecho a los perjuicios, cuando se hubieren solicitado, y el envío de los antecedentes al juez del crimen que corresponda, cuando la infracción fuere constitutiva de delito(letra h);
QUINTO: Que, el examen de la normativa transcrita, que instituye el reclamo de ilegalidad, pone de manifiesto su vinculación con dos principios rectores de nuestro ordenamiento público: el de la legalidad y el de control en el régimen de funcionamiento de los órganos de la administración estatal; materias cuyo análisis resulta conducente en la especie, para esclarecer la naturaleza y finalidades de este medio de impugnación, acorde con lo planteado en el considerando segundo;
SEXTO: Que, el principio de legalidad, considerado como una regla que imprime sello al Estado de Derecho, postula la plena sumisión de los órganos estatales en el desarrollo de sus actividades al sistema normativo. Así aparece consagrado en el artículo 6º inciso 1º de la Carta Fundamental: Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella; precepto que con similar redacción se repite en el artículo 2º de la Ley Nº18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, la cual en su artículo 1º inciso 2º sitúa a las Municipalidades entre los órganos de la Administración del Estado;
SEPTIMO: Que, el control, a su vez, se expresa en los mecanismos instituidos para garantizar la vigencia práctica del principio de la legalidad en términos de velar para que los órganos públicos se ciñan efectivamente al ordenamiento jurídico, procurando que, al ejercer sus potestades, no se excedan del marco que éste les haya fijado, en desmedro de los particulares. Prescindiéndose por resultar extraño a la situación en estudio- del control parlamentario o político que se realiza por la Cámara de Diputados, como ente fiscalizador de las actividades del gobierno (artículo 48 de la Constitución Política), conviene hacer una breve referencia, por la vinculación que guardan con el reclamo de ile galidad, a los controles de índole administrativa y jurisdiccional;
OCTAVO: Que, el primero de estos mecanismos de inspección o supervigilancia se ejecuta por la Administración misma, en ejercicio de la potestad de que se encuentra investida para revisar de oficio, sus actuaciones irregulares a través de la función de autocontrol que le es propia, o bien mediante los recursos administrativos, en que terceros le solicitan a la Administración que anule, modifique o revoque actos emanados de sus órganos, que contravengan el régimen jurídico normativo. Entre estos recursos interesa al presente caso el de reposición, que se deduce ante la Autoridad que dictó el acto anómalo para que ponga término al agravio que produce a los derechos o intereses de los particulares afectados, pues a esta categoría de arbitrios impugnaticios corresponde el reclamo que se plantea ante el Alcalde, como trámite previo a la instancia jurisdiccional, según lo dispuesto en el artículo 140 letras a) y b) de la Ley Nº18.695;
NOVENO: Que el control de carácter jurisdiccional, en cambio, se lleva a efecto por los tribunales, ante quienes los particulares interponen los llamados recursos contenciosos administrativos con miras a obtener la revisión de actos u omisiones provenientes de un órgano administrativo, lesivos para sus derechos o intereses legítimos. También en este ámbito es dable advertir la existencia de varias clases de medios de impugnación, correspondiendo destacar, para los efectos del actual análisis, aquéllos de plena jurisdicción, que se caracterizan por la amplitud de facultades que en su ejercicio se le reconocen al órgano jurisdiccional para el resguardo y protección de los derechos subjetivos de los administrados, en cuanto puede conocer de todos los hechos y el derecho en discusión y decidir sobre la nulidad, reforma o modificación del acto impugnado y aun acerca del resarcimiento pecuniario de los perjuicios que aquéllos hubieran experimentado. Para el ejercicio de esta clase de recursos se requiere que los interesados hayan formulado previamente reclamación ante la autoridad administrativa y sólo, una vez agotada dicha vía, les queda abierta la posibilidad de acudir a la sede jurisdiccional;
DECIMO: Que los razonamientos que preceden han tenido por propósito una comprensión más adecuada de la naturaleza y finalidades del reclamo de ilegalidad aspectos que, según se advirtió en su oportunidad, se han debatido en la casación-; cuya secuencia procedimental, acorde con la regulación establecida en el mencionado artículo 140 de la Ley Nº18.695 y que en sus lineamientos básicos se resumió en el considerando cuarto, el cual le señala una estructura compleja- se compone de dos etapas: a) la primera, de índole administrativa, que se desarrolla ante el Alcalde a quien se presenta el reclamo, y que viene a constituir un típico recurso administrativo de reposición, de acuerdo con lo explicado en el fundamento octavo; y b) la etapa jurisdiccional, que se cumple, una vez agotada la anterior, ante la Corte de Apelaciones respectiva, mediante un recurso contenciosos administrativo de plena jurisdicción, -categoría a la cual pertenece el reclamo de autos, que los interesados interpusieron asilándose en el párrafo b) del referido artículo 140-, con la variedad de propósitos inherentes a esta clase de arbitrios impugnaticios y que se traduce en las diversas decisiones que, de acuerdo con el acápite h) de dicha disposición legal, es posible adoptar en la sentencia que falla el reclamo, las cuales pueden consistir, como se dijo anteriormente, en la anulación del acto impugnado, la dictación de la resolución que corresponda para subsanar la omisión o reemplazar la resolución anulada y la declaración del derecho a los perjuicios, cuando se hubieren solicitado (a lo que debe sumarse el envío de los antecedentes al juez del crimen, cuando la infracción fuere constitutiva de delito);
UNDECIMO: Que las reflexiones desarrolladas ponen de manifiesto que el criterio restrictivo de la competencia del órgano jurisdiccional en el conocimiento y fallo de los reclamos de ilegalidad, sustentado por la sentencia recurrida, que no los considera medios idóneos para impugnar la legalidad de las resoluciones emanadas de entidades públicas, como las Municipalidades según se dejó expresado en el considerando primero-, carece de asidero jurídico tanto por tratarse en la especie de un recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción, cuya amplitud de objetivos antes se ha destacado, como por la regulación positiva de dicho arbitrio, expresada en el recién mencionado acápite h) del artículo 140 de la Ley Orgánica de Municipalidades referido a la pluralidad de decisiones que puede contener la sentencia que lo falla- en relación con lo dispuesto en los apartados a) y b) del mismo precepto; de todo lo cual se sigue que el reclamo en referencia constituye un arbitrio legalmente apto para abordar el examen de cuestiones relativas a la ilegalidad de las actuaciones de órganos públicos como las Municipalidades y para declarar, cuando fuere procedente, su nulidad o ineficacia jurídica;
DUODECIMO: Que forzoso resulta, entonces, concluir que están en lo cierto los recurrentes cuando en su libelo atribuyen a la sentencia que falló el reclamo de ilegalidad haber transgredido la disposición contenida en el acápite h) del artículo 140 de la Ley Nº18.695 y, además, la norma de hermenéutica prevista en el artículo 19 inciso 1º del Código Civil, al desatender en el claro sentido de dicho precepto, expresado en la literalidad de su texto;
DECIMO TERCERO: Que, según lo señalado en la parte expositiva de esta sentencia específicamente en su apartado Nº2- el segundo grupo de transgresiones normativas denunciadas en la casación inciden básicamente en haber validado actuaciones administrativas que se consideran ilegales -clausuras de playas de estacionamiento-, debido a la incompetencia del órgano de que emanan, el Administrador Municipal, que obró en virtud de una delegación de funciones no autorizada por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades;
DECIMO CUARTO: Que, despejado en consideraciones anteriores el tema de la extensión o amplitud del reclamo de ilegalidad como mecanismo de control jurisdiccional de la actividad municipal, corresponde señalar que su interposición obedece, según se desprende de la normativa que lo instituye, a una causal genérica, consistente en la ilegalidad de los actos u omisiones de los funcionarios municipales; pudiendo, entonces, impugnarse por esta vía contenciosa administrativa vicios de ilegalidad que atañen al fondo y forma de tales actuaciones como también y, en primer lugar, a la incompetencia del órgano o agente, pues, como se ha expresado: La legalidad actúa como marco al encuadrar y delimitar el espacio que contiene la competencia del órgano. La legalidad es condición del ejercicio específico de la competencia asignada a cada órgano administrativo, de manera que éste sólo puede actuar válidamente- cuando se producen los hechos que, de acuerdo con la descripción contenida en la norma, facultan al ente para activar su competencia (Hugo Caldera Delgado. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Jurídica de Chile. 1979. página 51);
DECIMO QUINTO: Que la competencia, como elemento condicionante de la legalidad de las actuaciones de las entidades públicas, se encuentra consagrada en el artículo 7º de la Constitución Política, según el cual: Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale; norma que se reitera en el artículo 2º de la mencionada Ley Nº18.575, donde se establece que los órganos del Estado deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes;
DECIMO SEXTO: Que, luego de estas reflexiones de orden general, corresponde abordar el examen de las disposiciones legales específicas que en el recurso de casación se presentan como transgredidas a las que se hizo mención en el referido párrafo Nº2 de la parte enunciativa-. Cabe, a este respecto, mencionar, en primer término, el artículo 56 de la Ley Nº18.695, en cuyo inciso 1º se señala que El Alcalde es la máxima autoridad de la Municipalidad y, en tal calidad, le corresponderá su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento. Se citan, asimismo, en el recurso diversas prescripciones del artículo 63 del mencionado cuerpo legal, que regula las atribuciones del Alcalde, entre ellas, la de otorgar, re novar y poner término a permisos municipales (letra g); la de dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular (letra i); y la de delegar el ejercicio de parte de sus atribuciones exclusivas en funcionarios de su dependencia o en los delegados que designe, salvo las contempladas en las letras c) y d) de dicho artículo (letra j);
DECIMO SEPTIMO: Que, pese a no figurar entre las atribuciones de los Alcaldes, previstas en el referido artículo 63, aquélla de clausurar locales como las playas de estacionamiento, tal facultad sí se encuentra contemplada en el artículo 161 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cuyo tenor es el siguiente: La Alcaldía podrá clausurar los establecimientos o locales comerciales o industriales que contravinieren las disposiciones de la presente ley, de la Ordenanza General y de las Ordenanzas Locales;
DECIMO OCTAVO: Que, en relación con el tema de la delegación de las atribuciones alcaldicias en materia de clausuras en torno a cuya validez legal gira el recurso de casación-, es necesario tener presente que, según el artículo 31 de la tantas veces mencionada Ley Orgánica de Municipalidades, la organización interna de la municipalidad, así como las funciones específicas que se asignen a las unidades respectivas, su coordinación o subdivisión, deberán ser reguladas mediante un reglamento municipal dictado por el Alcalde con acuerdo del Consejo. Sobre la base de esta disposición se dictó por la Municipalidad de Santiago el Reglamento Alcaldicio Nº156 de 6 de diciembre de 2000 que el Alcalde recurrido invoca en su informe de fs. 131 y que en copia aparece parcialmente acompañado a fs. 41 y 128-, en el cual se halla regulada la delegación de facultades del Alcalde;
DECIMO NOVENO: Que, en su artículo 1º, párrafo 13.4, el mencionado Reglamento Alcaldicio Nº156 autoriza al Alcalde para delegar en el Director General de Inspección la función de ordenar la clausura de los establecimientos comerciales, industriales, talleres, oficinas y cualesquiera otro que requieran patente municipal, como asimismo, modificar, suspender y alzar dicha medida, mediante resolución conjunta con el Administrador Municipal y refrendada por el Secretario Municipal. El mismo cuerpo reg lamentario agrega en su artículo 2º: Sin perjuicio de las delegaciones expresamente conferidas al señor Administrador en el artículo 1º de este Reglamento, éste podrá, indistintamente, y sin necesidad de otra autorización especial, asumir y ejercer la totalidad de las atribuciones y delegaciones contenidas en el referido Reglamento, cuando razones de servicio así lo ameriten;
VIGESIMO: Que el artículo 30 de la misma Ley Nº18.695 señala que existirá un Administrador Municipal en todas aquellas comunas donde lo decida el Consejo, a proposición del Alcalde (inciso 1º); funcionario que será el colaborador directo del Alcalde en las tareas de coordinación y gestión permanente del municipio y en la elaboración y seguimiento del plan anual de acción municipal y ejercerá las atribuciones que señale el Reglamento Municipal y las que le delegue el Alcalde, siempre que estén vinculadas con la naturaleza de su cargo;
VIGESIMO PRIMERO: Que el Alcalde recurrido ha afirmado la competencia del Administrador Municipal para disponer la clausura de los establecimientos de los recurrentes precisamente en el artículo 2º del Reglamento Alcaldicio Nº156, a que antes se hizo referencia, sin especificar, empero, la norma legal habilitante de la facultad delegada ejercida por dicho funcionario;
VIGESIMO SEGUNDO: Que, el texto del precitado artículo 30 de la Ley Orgánica, según se ha podido advertir, condiciona la delegación de atribuciones que el Alcalde puede hacer en el Administrador Municipal a que las facultades materia de la delegación estén vinculadas con la naturaleza del cargo de este funcionario. En relación con tal exigencia, debe recordarse que la misma disposición legal asigna al Administrador Municipal el rol de colaborador del Alcalde en tareas de coordinación y gestión del municipio;
VIGESIMO TERCERO: Que, en consecuencia, de acuerdo con la naturaleza del cargo de Administrador Municipal, definida en la disposición recién mencionada como la de un colaborador en funciones de coordinación y gestión, no resultaba procedente que se le delegara, atendida la restricción impuesta en esta materia por el inciso segundo de la misma norma legal, artículo 30 de la Ley Orgánica de Municipalidades, atribuciones pe rtenecientes a la potestad sancionatoria que forman parte de la función directiva del Alcalde, como máxima autoridad del servicio municipal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 56 inciso 1º del mismo cuerpo legal;
VIGESIMO CUARTO: Que, siendo ello así, el Alcalde, enfrentado al reclamo de ilegalidad que le plantearon los recurrentes, interpretando el artículo 2º del Reglamento Nº156 en concordancia con un precepto de mayor jerarquía dentro del orden normativo, como el inciso 2º del referido artículo 30, debió acoger aquel arbitrio y determinar que, por ser legalmente ineficaz la delegación de atribuciones en que amparaba su decisión, el Administrador Municipal careció de competencia para decretar las clausuras de establecimientos objeto de la impugnación, procediendo a dejar sin efecto dicho acto administrativo;
VIGESIMO QUINTO: Que, al no haber obrado de la manera que viene de señalar, convalidando, por el contrario, actuaciones, como las medidas sancionatorias mencionadas, que adolecían de un vicio de ilegalidad por incompetencia del agente que las ordenó, el Alcalde transgredió el ordenamiento legal atingente a la materia, específicamente, las mencionadas disposiciones de los artículos 30 inciso 1º y 2º y 56 inciso 1º de la Ley nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades;
VIGESIMO SEXTO: Que, a su turno, la sentencia recurrida de casación, en cuanto desestimó el arbitrio impugnaticio que, basado en los mismos cuestionamientos de antijuricidad, presentaron los afectados en sede jurisdiccional, incurrió también en contravención de los preceptos legales recién señalados. Semejante error de derecho ejerció influencia sustancial en la parte decisoria del fallo, habida cuenta de que si se hubiera dado correcta aplicación a la referida normativa, se habría establecido la ilegalidad de los actos administrativos cuestionados, acogiéndose consecuentemente dicha reclamación;
VIGESIMO SEPTIMO: Que, poseyendo el yerro jurídico que se ha puesto de manifiesto entidad suficiente para causar de por sí la nulidad de la sentencia impugnada, resulta inoficioso entrar al estudio de las restantes críticas de ilegalidad que también se le han dirigido en el recurso con el propósito de privarla de eficacia jurídica, y que se reseñaron en el capít ulo enunciativo.
VIGESIMO OCTAVO: Que corresponde, como forzoso corolario de los razonamientos que anteceden, acoger el recurso de casación interpuesto en estos autos. Atendido, además, lo dispuesto en los artículos 767, 783 y 785 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal del escrito de fs. 171, en contra de la sentencia de doce de diciembre del año pasado, escrita a fs. 165 y siguientes, la que se invalida y reemplaza por la que se dicta a continuación. Regístrese y devuélvase. Redacción del Ministro señor Adalis Oyarzún Miranda. Rol Nº379-2004.- Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Milton Juica; Sr. Nibaldo Segura, Srta. María Antonia Morales, Sr. Adalis Oyarzún y Sr. Jaime Rodríguez Espoz. Autorizado por el Secretario Sr. Carlos Meneses Pizarro.
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Santiago, veinte de octubre de dos mil cuatro.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de reemplazo. VISTOS: Se reproducen los fundamentos tercero a undécimo y décimo tercero a vigésimo quinto de la sentencia de casación que antecede; la parte expositiva y los considerandos primero a quinto del fallo recurrido. Y se tiene, además presente:
PRIMERO: Que, se ha deducido el presente reclamo de ilegalidad por don Mauricio Von Teuber Lizana, en representación de Mauricio Von Teuber S.A. y por don León Domeyko Pérez, por sí, en contra de la resolución Sec. 2 Nº123 de 3 de septiembre de 2002, dictada por el señor Alcalde de la I. Municipalidad de Santiago, quien, a su vez, desestimó el reclamo de ilegalidad interpuesto ante él, en contra de las resoluciones Nºs. I-747 e I-790 de 1º de julio del mismo año, emanadas del Administrador Municipal de la misma Municipalidad, mediante las cuales éste clausuró playas de estacionamiento que los recurrentes explotaban como dueños o arrendatarios; decisiones que ellos estiman contrarias al ordenamiento jurídico aplicable en la materia, atribuyéndole en este aspecto, diversos vi cios de ilegalidad, entre otros, el de incompetencia del agente administrativo que las adoptó;
SEGUNDO: Que, como se dejó expresado en la sentencia casación precedente, el Administrador Municipal de la I. Municipalidad de Santiago dictó las medidas de clausura, fundándose en atribuciones que le fueron delegadas, de acuerdo al artículo 2º del Reglamento Alcaldicio Nº156 de 2000; antecedente que se adujo por el Alcalde para sostener la legalidad de tales actuaciones y justificar su decisión en orden a desechar el reclamo en sede administrativa;
TERCERO: Que, si bien, de acuerdo con dicho cuerpo reglamentario, el Alcalde de Santiago se encuentra facultado para delegar en el Administrador Municipal una amplia gama de sus atribuciones, ello queda supeditado a la exigencia o condicionamiento establecido sobre la materia en el artículo 30 inciso 2º de la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, donde se señala que los Administradores Municipales podrán ejercer, entre otras atribuciones, las que le delegue el Alcalde, pero siempre que estén vinculadas con la naturaleza de su cargo;
CUARTO: Que, por otra parte, el mismo artículo 30, que se viene citar, define como funciones que corresponden a la esencia del cargo de Administrador Municipal la de ser un colaborador del Alcalde en tareas de coordinación y gestión de la actividad del municipio; atribuciones entre las cuales no quedan naturalmente comprendidas las potestades sancionatorias o de punición administrativa, por formar parte éstas de la función directiva, que compete al Alcalde, a quien el artículo 56 inciso 1º de la referida Ley Nº18.695, señala como la máxima autoridad de la municipalidad, puntualizando que, en tal calidad, le corresponderá su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento;
QUINTO: Que, en presencia de disposiciones legales como las que se viene de mencionar, situadas dentro del ordenamiento positivo en un rango superior al de un simple Reglamento Alcaldicio categoría a la que pertenece el signado con el Nº156, que se ha aludido-, el Alcalde de Santiago estuvo en la necesidad de disponer los arbitrios conducentes a desconocer la eficacia de la delegación de funciones que, al amparo de dicho Regla mento, se practicó respecto de la materia cuestionada en el reclamo de ilegalidad, por no avenirse tal delegación con lo establecido en normas legales jerárquicamente prevalecientes; y, por resultar afectada, como resultado de semejante antinomia, la competencia del órgano público que adoptó las decisiones impugnadas, constituyendo, por otra parte, la competencia, según se expuso en la consideración décimo quinta del fallo de casación, un elemento condicionante de la validez legal de las actuaciones desarrolladas por las entidades de carácter público, con arreglo a lo que, sobre esta materia, se prescribe en los artículos 7º de la Constitución Política de la República y 2º de la citada Ley Nº18.575, Orgánica Constitucional de las Bases Generales de la Administración del Estado; hubo la autoridad alcaldicia de acoger el reclamo que se le planteó y de declarar la ilegalidad por incompetencia del agente que las dictó- de las medidas de clausura que pesaban sobre los locales de los reclamantes, dejando sin efecto dichos actos. Y de conformidad, además, con lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, se acoge el reclamo de ilegalidad deducido en lo principal del escrito de fs. 48, declarándose: A.- Que se dejan sin efecto el Decreto Alcaldicio Nº123 de 3 de septiembre de 2002 del señor Alcalde de la I. Municipalidad de Santiago y las Resoluciones Nºs. I-747 e I-790, ambas de 2 de julio de 2002, del Administrador Municipal del mismo municipio; B.- Que el señor Alcalde deberá adoptar las medidas destinadas a alzar las clausuras que afectan a los establecimientos de los reclamantes; y C.- Que éstos tienen derecho a demandar por la vía judicial ordinaria los perjuicios que pudieren haberse producido. No se condena en costas al reclamado, por estimar que ha tenido motivo plausible para litigar. Regístrese y devuélvase. Redacción del Ministro señor Adalis Oyarzún Miranda. Rol Nº379-2004.-
Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Milton Juica; Sr. Nibaldo Segura, Srta. María Antonia Morales, Sr. Adalis Oyarzún y Sr. Jaime Rodríguez Espoz. Autorizado por el Secretario Sr. Carlos Meneses Pizarro.
VISTOS: Don Mauricio Von Teuber Lizana, en representación de la Sociedad Mauricio Von Teuber S.A. y don León Domeyko Pérez, por sí, dedujeron en lo principal del escrito de fs.171, recurso de casación en el fondo en contra de la sentencia de la I. Corte de Apelaciones de Santiago de 12 de diciembre de 2003, escrita a fs. 165 y siguientes, que desestimó el reclamo de ilegalidad que habían planteado en contra de la Resolución Sec. 2 Nº123 de 3 de septiembre de 2002, por medio de la cual el Alcalde de la I. Municipalidad de Santiago, don Joaquín Lavín Infante, a su vez, rechazó el reclamo de ilegalidad interpuesto ante él para impugnar las resoluciones Nºs. I-747 y I-790 de 1 y 8 de julio, respectivamente, adoptadas por el Administrador de dicho Municipio, don Patricio Cordero Barrera a las que atribuyen diversas infracciones normativas-, en las cuales se clausuran playas de estacionamiento que ellos administran, como dueño o arrendatario. En su reclamación ante la Corte de Apelaciones habían solicitado que se anularan las mencionadas resoluciones, se dispusiera el alzamiento de las clausuras ordenadas en ellas y se declarara que les asiste el derecho de impetrar los perjuicios producidos, ante la justicia ordinaria. El aludido Patricio Cordero Barrera, como Alcalde subrogante de Santiago, solicitó, al expedir el informe de rigor, que se desestimara el reclamo, porque la medida de clausura es consecuencia de lo dispuesto en un recurso de protección anterior, que reconoció validez a una decisión administrativa, en la cual se había establecido que, a contar del primer semestre de 2002, no se renovarían las patentes que amparaban a las referidas playas de estacionamiento y que éstas debían cerrar, a partir del 31 de diciembre de 2001; sin perjuicio de que en la decisión reclamada se respetó a cabalidad la legislación pertinente. El Ministerio Público Judicial dictaminó en el sentido de que se declarara sin lugar el reclamo, por cuanto la resolución cuestionada se emitió con apego a la normativa vigente.
En el fallo pronunciado por una de las Salas de la Corte de Apelaciones de Santiago, se desestiman las argumentaciones de los reclamantes, aduciéndose que la autoridad de que emanan las resoluciones cuestionadas tenía competencia para dictarlas; que éstas no carecen de fundamentos, como aquéllos aseguran, sino que sólo contienen una interpretación distinta; que la clausura constituye la expresión de una realidad evidente, que surge por la existencia de un recurso de protección ejecutoriado que rechazó una reclamación de las mismas personas en contra de la medida administrativa que dispuso el cierre de los locales, a contar del 31 de diciembre de 2001; y que el presente reclamo no es la vía adecuada para discutir cuestiones vinculadas con vicios de nulidad de derecho público o infracciones al principio de legalidad que afecten a nuestro ordenamiento jurídico; de modo que se concluye- mientras no exista una decisión contraria, necesariamente debe estimarse legalmente válida y vigente la normativa correspondiente y, como sobre cuya base resolvió el Alcalde recurrido, su actuar lo ha sido sin infracción legal ni reglamentaria; razones por las que se rechaza el reclamo.
Los recurrentes fundan el recurso de casación en siete grupos de infracciones, cuyo enunciado se extracta a continuación. 1.- El primer capítulo o grupo de contravenciones afecta, según los recurrentes, al artículo 140 letra h) de la Ley Nº18.695, Orgánica Const itucional de Municipalidades, en relación con el artículo 19 inciso 1º del Código Civil y se produce al sostener la sentencia impugnada que el reclamo de autos no permite debatir asuntos vinculados con trasgresiones al principio de legalidad que rige las actividades de los órganos administrativos dentro de nuestro ordenamiento jurídico, con lo que contraviene el texto expreso del primero de los preceptos mencionados, cuyas disposiciones transcribe, desconociendo, al mismo tiempo, la norma de hermenéutica consagrada en el segundo de ellos. 2.- En el segundo apartado se atribuyen al fallo infracciones a los artículos 30 inciso 1º y 2º; 56 inciso 1º y 63, letras g), i) y j) de la señalada Ley Nº18.695 en relación con los artículos números 1º.I.1; IV.13.4 y 2 del Reglamento Municipal Nº156 de abril de 2001 de la I. Municipalidad de Santiago. Por este capítulo los recurrentes denuncian la infracción de la normativa atingente a la competencia del órgano administrativo que dispuso la clausura de las playas de estacionamiento, arguyendo, en síntesis, que semejante facultad le ha sido atribuida privativamente a los Alcaldes por el artículo 161 de la Ley de Urbanismo y Construcciones y, si bien la Ley Nº18.965 permite la delegación del ejercicio de parte de las facultades de los Alcaldes en funcionarios de su dependencia (artículo 63, letra j) -autorización que, en el caso de la Municipalidad de Santiago, se normó por medio del Reglamento Nº156 de abril de 2001, cuyo artículo 2º faculta al Alcalde de dicha comuna para delegar en el Administrador Municipal todas las atribuciones que, según ese estatuto reglamentario, pueden ser objeto de delegación-, semejante arbitrio debe armonizarse con la norma contemplada en el artículo 30 inciso 2º de la precitada Ley Nº18.965, que restringe la delegación de atribuciones en el Administrador Municipal a aquéllas que se hallen vinculadas con la naturaleza del cargo de ese funcionario. Como, por otra parte, las tareas que el precepto recién citado le asigna a éste son de administración, coordinación y gestión, a las que es extraña la potestad sancionatoria, la cual pertenece al ámbito de la dirección y supervigilancia del funcionamiento municipal, que radica exclusivamente en los Alcaldes, según el artículo 56 inciso 1º del mencionado cuerpo leg al, resulta que, por no serle delegable esta clase de atribuciones, el Administrador Municipal carecía de competencia para decretar la clausura de los estacionamientos a que se refiere el recurso, de suerte que, al no estimarlo así la sentencia impugnada, ha interpretado erróneamente, infringiéndolas, las normas que regulan la competencia del referido funcionario municipal. 3.- En el tercer capítulo del recurso se presentan como vulnerados los artículos 176 y 177 del Código de Procedimiento Civil, que regulan la institución de la cosa juzgada; situación que se habría producido al sostenerse en la sentencia cuestionada que la medida de clausura de las playas de estacionamiento había sido dispuesta en cumplimiento de lo resuelto en un fallo anterior, recaído en un recurso de protección que involucró a las mismas partes; razonamiento que se considera erróneo, pues entre el actual reclamo de ilegalidad y el recurso de protección anterior no existe la triple identidad de condiciones que se requiere en el precitado artículo 177 para que se configure la cosa juzgada. En efecto se aduce en el recurso- no hay entre ambos arbitrios judiciales identidad legal de personas, pues en el recurso de protección el sujeto pasivo fue el Director de Obras Municipales y en este reclamo lo son el Administrador y el Alcalde. Tampoco existe identidad de cosa pedida, porque el objeto de la protección era evitar el cierre y revocación de la autorización para el funcionamiento de las playas de estacionamiento, anunciada por el Director de Obras; en cambio, el reclamo de ilegalidad apunta a dejar sin efecto la sanción de clausura, dispuesta por el Administrador Municipal. Finalmente, no se produce entre ambos recursos la identidad de la causa de pedir, toda vez que la acción constitucional de la protección atacaba la legalidad del área de protección aledaña a los estacionamientos subterráneos concesionados, en cuyo entorno se sitúan las playas de estacionamiento de los recurrentes, en tanto los actos municipales atacados mediante el reclamo de ilegalidad ni siquiera mencionan ese fundamento de hecho único de la comunicación proveniente del Director de Obras, recurrido de protección. 4.- Un cuarto grupo de infracciones normativas se habría producido según los recurrentes- al establecer el fa llo impugnado que las playas de estacionamiento carecían de permiso de obras y recepción final, con lo que desconoció el valor probatorio que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1700 y 1706 del Código Civil y 342 Nº3 del Código de Procedimiento Civil, corresponde asignar a los instrumentos públicos acompañados en juicio sin ser objetados dentro de término; desde que los recurrentes aparejaron a su reclamo instrumentos de dicha especie donde constaban las autorizaciones administrativas cuya existencia el fallo desatiende. 5.- El quinto grupo de transgresiones legales señalado en el recurso se halla referido a los artículos 26 inciso 3º y 58 del D.L. Nº3063 de 1979 sobre Rentas Municipales. Aducen los recurrentes que la sentencia cuestionada aceptó el predicamento de la autoridad reclamada en orden a que las patentes comerciales que amparaban a sus locales se dejaron de emitir, por no contar con permisos de obras y recepción definitiva, en circunstancias de que, conforme a lo prescrito en el artículo 58 del mencionado cuerpo normativo, la última causal que faculta al Alcalde para decretar la clausura consiste en la morosidad en el pago de la patente; precepto que no es aplicable al presente caso, porque los recurrentes, ante la negativa de la Municipalidad a recibir el pago de las patentes en forma directa, lo hicieron mediante consignación, ciñéndose a todas las exigencias requeridas para este trámite, de manera que extinguieron por dicho mecanismo la obligación correspondiente. En lo relativo a la infracción al artículo 26 inciso 3º de la Ley de Rentas Municipales, se expone que la sentencia recurrida incurrió en ella, al sostener que las patentes de los establecimientos clausurados eran de carácter provisorio; categoría ésta que, de acuerdo con dicha disposición legal, tiene duración máxima de un año y no puede renovarse; y, habida cuenta de que las patentes en cuestión ostentan una existencia ininterrumpida de aproximadamente 10 años, no puede sino concluirse que, al contrario de lo expresado en aquel fallo, ellas deben estimarse definitivas. 6.- El sexto yerro jurídico imputado a la sentencia recurrida incidiría en una incorrecta aplicación de los artículos 145 y 161 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones que aquélla cita entre sus fundamentos, puesto que la infracci f3n que les atribuye la autoridad municipal a los recurrentes mantener en funcionamiento los locales sin contar con recepción definitiva- se encuentra sancionada en la primera de esas normas legales con la medida de inhabilidad de la obra y no con clausura. Por otra parte, -agregan los recurrentes- la sanción de inhabilidad de la obra es de carácter especial y, por ende, prevalece sobre aquélla establecida en el artículo 161 de la misma Ley, que se contempla para el evento de contravención genérica de sus ordenanzas y disposiciones. Puntualizan que, al aplicar la clausura de los locales comerciales por su funcionamiento presunto sin recepción definitiva, el fallador quebrantó la norma del artículo 145, en su relación con el artículo 161, en virtud de la interpretación de derecho estricto que cabe atribuir a las normas sancionadoras. 7.- El séptimo y último- capítulo de contravenciones legales de que, según el recurso, adolecería la sentencia que por su intermedio se impugna, afecta a los artículos 60 Nº1 y 2 y 107 inciso 5º de la Constitución Política en relación con el artículo 5º. inciso 2º de la Ley Nº18.695 y 10º. de la Ordenanza Municipal Nº47 de 2002, de la I. Municipalidad de Santiago. Refiriéndose a la manera cómo se produjo este error de derecho, explican los recurrentes que la Carta Fundamental reserva a la Ley Orgánica Constitucional la determinación de las funciones y atribuciones de las Municipalidades (artículo 107 inciso 5º), sin perjuicio de las atribuciones no esenciales que les confieren las leyes o que versen sobre materias que la misma Constitución encarga a la ley común (artículo 5º inciso 2º de la Ley Nº18.695); razón por la que la pretensión de fijar sanciones a través de una norma de rango inferior a la ley, como ocurre con el artículo 10º de la Ordenanza Nº47/2002 sobre Playas de Estacionamiento, que autoriza al Alcalde para ordenar la medida de clausura por transgresión a sus disposiciones, infringe las mencionadas normas constitucionales, que son de aplicación inmediata y directa, por mandato del artículo 6º de la Carta Fundamental y es sancionable con la nulidad, por aplicación del artículo 7º inciso 3º de la misma Constitución; por consiguiente, la clausura impuesta, en cuanto se la pretende fundar en la referida Ordenanza Nº47 resulta también ilegal, por ser contraria al principio de reserva legal. Exponen los recurrentes que las infracciones de ley, cuyos fundamentos se han reseñado, influyeron sustancialmente en lo dispositivo del fallo porque si la sentencia hubiera dado correcta aplicación a las disposiciones que se han mencionado como erróneamente interpretadas, habría acogido el reclamo de ilegalidad interpuesto por ellos en contra del Decreto Nº123 de 3 de septiembre de 2002, por medio del cual, el Alcalde de la I. Municipalidad de Santiago rechazó el reclamo que antes habían deducido respecto de las resoluciones municipales en que se ordenó la clausura de las playas de estacionamiento de los reclamantes y habría ordenado: a) La anulación total de las resoluciones municipales individualizadas; b) La dictación de la resolución que corresponda a fin de alzar las clausuras ilegales; c) La declaración a favor de los reclamantes del derecho a demandar, conforme a las reglas del juicio sumario y ante los tribunales ordinarios competentes la indemnización de los perjuicios producidos y d) la condena en costas del reclamado. Se trajeron los autos en relación.
CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que, según se expresó en la parte enunciativa, el primer grupo de transgresiones legales atribuidas por los recurrentes a la sentencia impugnada habría afectado al artículo 140 letra h) de la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, en relación con el artículo 19 del Código Civil, al establecer en su fundamentación novena que el reclamo de ilegalidad no constituye la vía pertinente para analizar y pronunciarse sobre los argumentos esgrimidos en orden a la existencia de posibles vicios de nulidad de derecho público o infracciones al principio de legalidad que rigen en nuestro ordenamiento jurídico; argumento que consideran erróneo, pues no se compadece con la amplitud de atribuciones que, en el ejercicio de los recursos contenciosos administrativos de plena jurisdicción categoría a la que pertenece el que se ha planteado en autos- se reconoce al órgano jurisdiccional, como ocurre en la especie con el primero de los preceptos legales antes citados que prevé la posibilidad de que en la sentencia que resuelve el reclamo se adopten varias decisiones, entre las que figura la de anular el acto tildado de ilegal;
SEGUNDO: Que, al hacerse cargo de semejante planteamiento manifestado en el recurso, los sentenciadores consideran necesario formular algunas breves reflexiones acerca de los dos aspectos fundamentales, comprendidos en dicha exposición y que guardan relación con la naturaleza jurídica y finalidades del reclamo de ilegalidad y con el tratamiento que, desde ese punto de vista, recibe en nuestro ordenamiento positivo;
TERCERO: Que, comenzando el análisis propuesto por este último aspecto, debe tenerse presente que, si bien en sus orígenes, se remonta a los primeros cuerpos de legislación municipal elaborados en el país, el reclamo de ilegalidad aparece como una institución jurídica de relevancia, a partir de la Ley Nº11.860 de 1955 sobre Organización y Atribuciones de Municipalidades, que lo regula en su artículo 115, siendo, más tarde, perfeccionado en cuanto a sus alcances por el artículo 5º transitorio del Decreto Ley Nº1.289 de 1975, hasta adquirir su actual fisonomía en el artículo 140 Título final- de la ya mencionada Ley Nº18.695 de 31 de marzo de 1988, Orgánica Constitucional de Municipalidades;
CUARTO: Que, de acuerdo con lo establecido en esta última norma, los particulares pueden reclamar ante el Alcalde en contra de sus resoluciones u omisiones o las de sus funcionarios, que estimen ilegales y que les causen agravio (letra b). (Es del caso señalar que en la misma disposición legal se contempla también como hipótesis no atinente al presente caso- la facultad otorgada a cualquier particular para deducir idéntico reclamo contra resoluciones u omisiones ilegales del Alcalde o de sus funcionarios, cuando con ellas resulten afectados los intereses generales de la comunidad; letra a). Rechazado el reclamo en esta sede, sea por resolución fundada del Alcalde, sea por no haber emitido éste pronunciamiento en el plazo que la norma le fija a tal efecto, queda habilitado el particular para presentar su reclamación ante la Corte de Apelaciones respectiva, que lo somete a la tramitación que aquélla establece (letras c) a y). La Corte, en su sentencia, si da lugar al reclamo, decidirá u ordenará, según sea pr ocedente, la anulación total o parcial del acto impugnado; la dictación de la resolución que corresponda para subsanar la omisión o reemplazar la resolución anulada; la declaración del derecho a los perjuicios, cuando se hubieren solicitado, y el envío de los antecedentes al juez del crimen que corresponda, cuando la infracción fuere constitutiva de delito(letra h);
QUINTO: Que, el examen de la normativa transcrita, que instituye el reclamo de ilegalidad, pone de manifiesto su vinculación con dos principios rectores de nuestro ordenamiento público: el de la legalidad y el de control en el régimen de funcionamiento de los órganos de la administración estatal; materias cuyo análisis resulta conducente en la especie, para esclarecer la naturaleza y finalidades de este medio de impugnación, acorde con lo planteado en el considerando segundo;
SEXTO: Que, el principio de legalidad, considerado como una regla que imprime sello al Estado de Derecho, postula la plena sumisión de los órganos estatales en el desarrollo de sus actividades al sistema normativo. Así aparece consagrado en el artículo 6º inciso 1º de la Carta Fundamental: Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella; precepto que con similar redacción se repite en el artículo 2º de la Ley Nº18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, la cual en su artículo 1º inciso 2º sitúa a las Municipalidades entre los órganos de la Administración del Estado;
SEPTIMO: Que, el control, a su vez, se expresa en los mecanismos instituidos para garantizar la vigencia práctica del principio de la legalidad en términos de velar para que los órganos públicos se ciñan efectivamente al ordenamiento jurídico, procurando que, al ejercer sus potestades, no se excedan del marco que éste les haya fijado, en desmedro de los particulares. Prescindiéndose por resultar extraño a la situación en estudio- del control parlamentario o político que se realiza por la Cámara de Diputados, como ente fiscalizador de las actividades del gobierno (artículo 48 de la Constitución Política), conviene hacer una breve referencia, por la vinculación que guardan con el reclamo de ile galidad, a los controles de índole administrativa y jurisdiccional;
OCTAVO: Que, el primero de estos mecanismos de inspección o supervigilancia se ejecuta por la Administración misma, en ejercicio de la potestad de que se encuentra investida para revisar de oficio, sus actuaciones irregulares a través de la función de autocontrol que le es propia, o bien mediante los recursos administrativos, en que terceros le solicitan a la Administración que anule, modifique o revoque actos emanados de sus órganos, que contravengan el régimen jurídico normativo. Entre estos recursos interesa al presente caso el de reposición, que se deduce ante la Autoridad que dictó el acto anómalo para que ponga término al agravio que produce a los derechos o intereses de los particulares afectados, pues a esta categoría de arbitrios impugnaticios corresponde el reclamo que se plantea ante el Alcalde, como trámite previo a la instancia jurisdiccional, según lo dispuesto en el artículo 140 letras a) y b) de la Ley Nº18.695;
NOVENO: Que el control de carácter jurisdiccional, en cambio, se lleva a efecto por los tribunales, ante quienes los particulares interponen los llamados recursos contenciosos administrativos con miras a obtener la revisión de actos u omisiones provenientes de un órgano administrativo, lesivos para sus derechos o intereses legítimos. También en este ámbito es dable advertir la existencia de varias clases de medios de impugnación, correspondiendo destacar, para los efectos del actual análisis, aquéllos de plena jurisdicción, que se caracterizan por la amplitud de facultades que en su ejercicio se le reconocen al órgano jurisdiccional para el resguardo y protección de los derechos subjetivos de los administrados, en cuanto puede conocer de todos los hechos y el derecho en discusión y decidir sobre la nulidad, reforma o modificación del acto impugnado y aun acerca del resarcimiento pecuniario de los perjuicios que aquéllos hubieran experimentado. Para el ejercicio de esta clase de recursos se requiere que los interesados hayan formulado previamente reclamación ante la autoridad administrativa y sólo, una vez agotada dicha vía, les queda abierta la posibilidad de acudir a la sede jurisdiccional;
DECIMO: Que los razonamientos que preceden han tenido por propósito una comprensión más adecuada de la naturaleza y finalidades del reclamo de ilegalidad aspectos que, según se advirtió en su oportunidad, se han debatido en la casación-; cuya secuencia procedimental, acorde con la regulación establecida en el mencionado artículo 140 de la Ley Nº18.695 y que en sus lineamientos básicos se resumió en el considerando cuarto, el cual le señala una estructura compleja- se compone de dos etapas: a) la primera, de índole administrativa, que se desarrolla ante el Alcalde a quien se presenta el reclamo, y que viene a constituir un típico recurso administrativo de reposición, de acuerdo con lo explicado en el fundamento octavo; y b) la etapa jurisdiccional, que se cumple, una vez agotada la anterior, ante la Corte de Apelaciones respectiva, mediante un recurso contenciosos administrativo de plena jurisdicción, -categoría a la cual pertenece el reclamo de autos, que los interesados interpusieron asilándose en el párrafo b) del referido artículo 140-, con la variedad de propósitos inherentes a esta clase de arbitrios impugnaticios y que se traduce en las diversas decisiones que, de acuerdo con el acápite h) de dicha disposición legal, es posible adoptar en la sentencia que falla el reclamo, las cuales pueden consistir, como se dijo anteriormente, en la anulación del acto impugnado, la dictación de la resolución que corresponda para subsanar la omisión o reemplazar la resolución anulada y la declaración del derecho a los perjuicios, cuando se hubieren solicitado (a lo que debe sumarse el envío de los antecedentes al juez del crimen, cuando la infracción fuere constitutiva de delito);
UNDECIMO: Que las reflexiones desarrolladas ponen de manifiesto que el criterio restrictivo de la competencia del órgano jurisdiccional en el conocimiento y fallo de los reclamos de ilegalidad, sustentado por la sentencia recurrida, que no los considera medios idóneos para impugnar la legalidad de las resoluciones emanadas de entidades públicas, como las Municipalidades según se dejó expresado en el considerando primero-, carece de asidero jurídico tanto por tratarse en la especie de un recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción, cuya amplitud de objetivos antes se ha destacado, como por la regulación positiva de dicho arbitrio, expresada en el recién mencionado acápite h) del artículo 140 de la Ley Orgánica de Municipalidades referido a la pluralidad de decisiones que puede contener la sentencia que lo falla- en relación con lo dispuesto en los apartados a) y b) del mismo precepto; de todo lo cual se sigue que el reclamo en referencia constituye un arbitrio legalmente apto para abordar el examen de cuestiones relativas a la ilegalidad de las actuaciones de órganos públicos como las Municipalidades y para declarar, cuando fuere procedente, su nulidad o ineficacia jurídica;
DUODECIMO: Que forzoso resulta, entonces, concluir que están en lo cierto los recurrentes cuando en su libelo atribuyen a la sentencia que falló el reclamo de ilegalidad haber transgredido la disposición contenida en el acápite h) del artículo 140 de la Ley Nº18.695 y, además, la norma de hermenéutica prevista en el artículo 19 inciso 1º del Código Civil, al desatender en el claro sentido de dicho precepto, expresado en la literalidad de su texto;
DECIMO TERCERO: Que, según lo señalado en la parte expositiva de esta sentencia específicamente en su apartado Nº2- el segundo grupo de transgresiones normativas denunciadas en la casación inciden básicamente en haber validado actuaciones administrativas que se consideran ilegales -clausuras de playas de estacionamiento-, debido a la incompetencia del órgano de que emanan, el Administrador Municipal, que obró en virtud de una delegación de funciones no autorizada por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades;
DECIMO CUARTO: Que, despejado en consideraciones anteriores el tema de la extensión o amplitud del reclamo de ilegalidad como mecanismo de control jurisdiccional de la actividad municipal, corresponde señalar que su interposición obedece, según se desprende de la normativa que lo instituye, a una causal genérica, consistente en la ilegalidad de los actos u omisiones de los funcionarios municipales; pudiendo, entonces, impugnarse por esta vía contenciosa administrativa vicios de ilegalidad que atañen al fondo y forma de tales actuaciones como también y, en primer lugar, a la incompetencia del órgano o agente, pues, como se ha expresado: La legalidad actúa como marco al encuadrar y delimitar el espacio que contiene la competencia del órgano. La legalidad es condición del ejercicio específico de la competencia asignada a cada órgano administrativo, de manera que éste sólo puede actuar válidamente- cuando se producen los hechos que, de acuerdo con la descripción contenida en la norma, facultan al ente para activar su competencia (Hugo Caldera Delgado. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Jurídica de Chile. 1979. página 51);
DECIMO QUINTO: Que la competencia, como elemento condicionante de la legalidad de las actuaciones de las entidades públicas, se encuentra consagrada en el artículo 7º de la Constitución Política, según el cual: Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale; norma que se reitera en el artículo 2º de la mencionada Ley Nº18.575, donde se establece que los órganos del Estado deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes;
DECIMO SEXTO: Que, luego de estas reflexiones de orden general, corresponde abordar el examen de las disposiciones legales específicas que en el recurso de casación se presentan como transgredidas a las que se hizo mención en el referido párrafo Nº2 de la parte enunciativa-. Cabe, a este respecto, mencionar, en primer término, el artículo 56 de la Ley Nº18.695, en cuyo inciso 1º se señala que El Alcalde es la máxima autoridad de la Municipalidad y, en tal calidad, le corresponderá su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento. Se citan, asimismo, en el recurso diversas prescripciones del artículo 63 del mencionado cuerpo legal, que regula las atribuciones del Alcalde, entre ellas, la de otorgar, re novar y poner término a permisos municipales (letra g); la de dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular (letra i); y la de delegar el ejercicio de parte de sus atribuciones exclusivas en funcionarios de su dependencia o en los delegados que designe, salvo las contempladas en las letras c) y d) de dicho artículo (letra j);
DECIMO SEPTIMO: Que, pese a no figurar entre las atribuciones de los Alcaldes, previstas en el referido artículo 63, aquélla de clausurar locales como las playas de estacionamiento, tal facultad sí se encuentra contemplada en el artículo 161 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cuyo tenor es el siguiente: La Alcaldía podrá clausurar los establecimientos o locales comerciales o industriales que contravinieren las disposiciones de la presente ley, de la Ordenanza General y de las Ordenanzas Locales;
DECIMO OCTAVO: Que, en relación con el tema de la delegación de las atribuciones alcaldicias en materia de clausuras en torno a cuya validez legal gira el recurso de casación-, es necesario tener presente que, según el artículo 31 de la tantas veces mencionada Ley Orgánica de Municipalidades, la organización interna de la municipalidad, así como las funciones específicas que se asignen a las unidades respectivas, su coordinación o subdivisión, deberán ser reguladas mediante un reglamento municipal dictado por el Alcalde con acuerdo del Consejo. Sobre la base de esta disposición se dictó por la Municipalidad de Santiago el Reglamento Alcaldicio Nº156 de 6 de diciembre de 2000 que el Alcalde recurrido invoca en su informe de fs. 131 y que en copia aparece parcialmente acompañado a fs. 41 y 128-, en el cual se halla regulada la delegación de facultades del Alcalde;
DECIMO NOVENO: Que, en su artículo 1º, párrafo 13.4, el mencionado Reglamento Alcaldicio Nº156 autoriza al Alcalde para delegar en el Director General de Inspección la función de ordenar la clausura de los establecimientos comerciales, industriales, talleres, oficinas y cualesquiera otro que requieran patente municipal, como asimismo, modificar, suspender y alzar dicha medida, mediante resolución conjunta con el Administrador Municipal y refrendada por el Secretario Municipal. El mismo cuerpo reg lamentario agrega en su artículo 2º: Sin perjuicio de las delegaciones expresamente conferidas al señor Administrador en el artículo 1º de este Reglamento, éste podrá, indistintamente, y sin necesidad de otra autorización especial, asumir y ejercer la totalidad de las atribuciones y delegaciones contenidas en el referido Reglamento, cuando razones de servicio así lo ameriten;
VIGESIMO: Que el artículo 30 de la misma Ley Nº18.695 señala que existirá un Administrador Municipal en todas aquellas comunas donde lo decida el Consejo, a proposición del Alcalde (inciso 1º); funcionario que será el colaborador directo del Alcalde en las tareas de coordinación y gestión permanente del municipio y en la elaboración y seguimiento del plan anual de acción municipal y ejercerá las atribuciones que señale el Reglamento Municipal y las que le delegue el Alcalde, siempre que estén vinculadas con la naturaleza de su cargo;
VIGESIMO PRIMERO: Que el Alcalde recurrido ha afirmado la competencia del Administrador Municipal para disponer la clausura de los establecimientos de los recurrentes precisamente en el artículo 2º del Reglamento Alcaldicio Nº156, a que antes se hizo referencia, sin especificar, empero, la norma legal habilitante de la facultad delegada ejercida por dicho funcionario;
VIGESIMO SEGUNDO: Que, el texto del precitado artículo 30 de la Ley Orgánica, según se ha podido advertir, condiciona la delegación de atribuciones que el Alcalde puede hacer en el Administrador Municipal a que las facultades materia de la delegación estén vinculadas con la naturaleza del cargo de este funcionario. En relación con tal exigencia, debe recordarse que la misma disposición legal asigna al Administrador Municipal el rol de colaborador del Alcalde en tareas de coordinación y gestión del municipio;
VIGESIMO TERCERO: Que, en consecuencia, de acuerdo con la naturaleza del cargo de Administrador Municipal, definida en la disposición recién mencionada como la de un colaborador en funciones de coordinación y gestión, no resultaba procedente que se le delegara, atendida la restricción impuesta en esta materia por el inciso segundo de la misma norma legal, artículo 30 de la Ley Orgánica de Municipalidades, atribuciones pe rtenecientes a la potestad sancionatoria que forman parte de la función directiva del Alcalde, como máxima autoridad del servicio municipal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 56 inciso 1º del mismo cuerpo legal;
VIGESIMO CUARTO: Que, siendo ello así, el Alcalde, enfrentado al reclamo de ilegalidad que le plantearon los recurrentes, interpretando el artículo 2º del Reglamento Nº156 en concordancia con un precepto de mayor jerarquía dentro del orden normativo, como el inciso 2º del referido artículo 30, debió acoger aquel arbitrio y determinar que, por ser legalmente ineficaz la delegación de atribuciones en que amparaba su decisión, el Administrador Municipal careció de competencia para decretar las clausuras de establecimientos objeto de la impugnación, procediendo a dejar sin efecto dicho acto administrativo;
VIGESIMO QUINTO: Que, al no haber obrado de la manera que viene de señalar, convalidando, por el contrario, actuaciones, como las medidas sancionatorias mencionadas, que adolecían de un vicio de ilegalidad por incompetencia del agente que las ordenó, el Alcalde transgredió el ordenamiento legal atingente a la materia, específicamente, las mencionadas disposiciones de los artículos 30 inciso 1º y 2º y 56 inciso 1º de la Ley nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades;
VIGESIMO SEXTO: Que, a su turno, la sentencia recurrida de casación, en cuanto desestimó el arbitrio impugnaticio que, basado en los mismos cuestionamientos de antijuricidad, presentaron los afectados en sede jurisdiccional, incurrió también en contravención de los preceptos legales recién señalados. Semejante error de derecho ejerció influencia sustancial en la parte decisoria del fallo, habida cuenta de que si se hubiera dado correcta aplicación a la referida normativa, se habría establecido la ilegalidad de los actos administrativos cuestionados, acogiéndose consecuentemente dicha reclamación;
VIGESIMO SEPTIMO: Que, poseyendo el yerro jurídico que se ha puesto de manifiesto entidad suficiente para causar de por sí la nulidad de la sentencia impugnada, resulta inoficioso entrar al estudio de las restantes críticas de ilegalidad que también se le han dirigido en el recurso con el propósito de privarla de eficacia jurídica, y que se reseñaron en el capít ulo enunciativo.
VIGESIMO OCTAVO: Que corresponde, como forzoso corolario de los razonamientos que anteceden, acoger el recurso de casación interpuesto en estos autos. Atendido, además, lo dispuesto en los artículos 767, 783 y 785 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal del escrito de fs. 171, en contra de la sentencia de doce de diciembre del año pasado, escrita a fs. 165 y siguientes, la que se invalida y reemplaza por la que se dicta a continuación. Regístrese y devuélvase. Redacción del Ministro señor Adalis Oyarzún Miranda. Rol Nº379-2004.- Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Milton Juica; Sr. Nibaldo Segura, Srta. María Antonia Morales, Sr. Adalis Oyarzún y Sr. Jaime Rodríguez Espoz. Autorizado por el Secretario Sr. Carlos Meneses Pizarro.
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Santiago, veinte de octubre de dos mil cuatro.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de reemplazo. VISTOS: Se reproducen los fundamentos tercero a undécimo y décimo tercero a vigésimo quinto de la sentencia de casación que antecede; la parte expositiva y los considerandos primero a quinto del fallo recurrido. Y se tiene, además presente:
PRIMERO: Que, se ha deducido el presente reclamo de ilegalidad por don Mauricio Von Teuber Lizana, en representación de Mauricio Von Teuber S.A. y por don León Domeyko Pérez, por sí, en contra de la resolución Sec. 2 Nº123 de 3 de septiembre de 2002, dictada por el señor Alcalde de la I. Municipalidad de Santiago, quien, a su vez, desestimó el reclamo de ilegalidad interpuesto ante él, en contra de las resoluciones Nºs. I-747 e I-790 de 1º de julio del mismo año, emanadas del Administrador Municipal de la misma Municipalidad, mediante las cuales éste clausuró playas de estacionamiento que los recurrentes explotaban como dueños o arrendatarios; decisiones que ellos estiman contrarias al ordenamiento jurídico aplicable en la materia, atribuyéndole en este aspecto, diversos vi cios de ilegalidad, entre otros, el de incompetencia del agente administrativo que las adoptó;
SEGUNDO: Que, como se dejó expresado en la sentencia casación precedente, el Administrador Municipal de la I. Municipalidad de Santiago dictó las medidas de clausura, fundándose en atribuciones que le fueron delegadas, de acuerdo al artículo 2º del Reglamento Alcaldicio Nº156 de 2000; antecedente que se adujo por el Alcalde para sostener la legalidad de tales actuaciones y justificar su decisión en orden a desechar el reclamo en sede administrativa;
TERCERO: Que, si bien, de acuerdo con dicho cuerpo reglamentario, el Alcalde de Santiago se encuentra facultado para delegar en el Administrador Municipal una amplia gama de sus atribuciones, ello queda supeditado a la exigencia o condicionamiento establecido sobre la materia en el artículo 30 inciso 2º de la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, donde se señala que los Administradores Municipales podrán ejercer, entre otras atribuciones, las que le delegue el Alcalde, pero siempre que estén vinculadas con la naturaleza de su cargo;
CUARTO: Que, por otra parte, el mismo artículo 30, que se viene citar, define como funciones que corresponden a la esencia del cargo de Administrador Municipal la de ser un colaborador del Alcalde en tareas de coordinación y gestión de la actividad del municipio; atribuciones entre las cuales no quedan naturalmente comprendidas las potestades sancionatorias o de punición administrativa, por formar parte éstas de la función directiva, que compete al Alcalde, a quien el artículo 56 inciso 1º de la referida Ley Nº18.695, señala como la máxima autoridad de la municipalidad, puntualizando que, en tal calidad, le corresponderá su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento;
QUINTO: Que, en presencia de disposiciones legales como las que se viene de mencionar, situadas dentro del ordenamiento positivo en un rango superior al de un simple Reglamento Alcaldicio categoría a la que pertenece el signado con el Nº156, que se ha aludido-, el Alcalde de Santiago estuvo en la necesidad de disponer los arbitrios conducentes a desconocer la eficacia de la delegación de funciones que, al amparo de dicho Regla mento, se practicó respecto de la materia cuestionada en el reclamo de ilegalidad, por no avenirse tal delegación con lo establecido en normas legales jerárquicamente prevalecientes; y, por resultar afectada, como resultado de semejante antinomia, la competencia del órgano público que adoptó las decisiones impugnadas, constituyendo, por otra parte, la competencia, según se expuso en la consideración décimo quinta del fallo de casación, un elemento condicionante de la validez legal de las actuaciones desarrolladas por las entidades de carácter público, con arreglo a lo que, sobre esta materia, se prescribe en los artículos 7º de la Constitución Política de la República y 2º de la citada Ley Nº18.575, Orgánica Constitucional de las Bases Generales de la Administración del Estado; hubo la autoridad alcaldicia de acoger el reclamo que se le planteó y de declarar la ilegalidad por incompetencia del agente que las dictó- de las medidas de clausura que pesaban sobre los locales de los reclamantes, dejando sin efecto dichos actos. Y de conformidad, además, con lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, se acoge el reclamo de ilegalidad deducido en lo principal del escrito de fs. 48, declarándose: A.- Que se dejan sin efecto el Decreto Alcaldicio Nº123 de 3 de septiembre de 2002 del señor Alcalde de la I. Municipalidad de Santiago y las Resoluciones Nºs. I-747 e I-790, ambas de 2 de julio de 2002, del Administrador Municipal del mismo municipio; B.- Que el señor Alcalde deberá adoptar las medidas destinadas a alzar las clausuras que afectan a los establecimientos de los reclamantes; y C.- Que éstos tienen derecho a demandar por la vía judicial ordinaria los perjuicios que pudieren haberse producido. No se condena en costas al reclamado, por estimar que ha tenido motivo plausible para litigar. Regístrese y devuélvase. Redacción del Ministro señor Adalis Oyarzún Miranda. Rol Nº379-2004.-
Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Milton Juica; Sr. Nibaldo Segura, Srta. María Antonia Morales, Sr. Adalis Oyarzún y Sr. Jaime Rodríguez Espoz. Autorizado por el Secretario Sr. Carlos Meneses Pizarro.
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