29.09.04 - Rol Nº 3218-03

Santiago, veintinueve de septiembre del año dos mil cuatro. Vistos: En estos autos rol Nº3218-03 el demandante, don Rodrigo Zorzano Molina, interpuso recurso de casación en el fondo contra la sentencia pronunciada por la Corte de apelaciones de Concepción, que revocó la de primer grado, del Tercer Juzgado Civil de la misma ciudad y desechó la demanda. A fs.1 de autos, don Rodrigo Zorzano dedujo demanda en juicio ordinario de indemnización de perjuicios contra la Municipalidad de Concepción, en razón de ser propietario del inmueble de calle Paicaví Nº1376, respecto del cual el Plano Regulador respectivo prohíbe edificar, estando el edificio destinado a áreas verdes. En primer grado se acogió la demanda intentada, estimándose que existió falta de servicio por parte del municipio demandado, debido a que con su actuar ha impedido por 8 años a lo menos que éste pueda usar y gozar del bien inmueble que le pertenece, al no dictar la resolución que lo expropie para darle el destino establecido en el Plan Regulador de 1982, esto es, áreas verdes. La Corte de Apelaciones, mediante el fallo impugnado revocó dicha decisión y desestimó dicha acción, concluyendo que la entidad edilicia demandada no ha podido incurri r en responsabilidad civil por los eventuales perjuicios que hubiese causado o cause al no haber llevado a cabo la expropiación del inmueble de supuesto dominio del actor, por tratarse de una facultad respecto de cuyo ejercicio la ley no le fija plazo, no existiendo norma que le obligue a desafectar el inmueble del Plan Regulador en caso de que la expropiación no se lleve a efecto en un tiempo determinado. Se trajeron los autos en relación. Considerando: 1º) Que el recurso de nulidad de fondo denunció la infracción de los artículos 6, 7, 19 números 24 y 26, y 38 de la Constitución Política de la República; 4º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y 3º letra c) de la Ley Nº18.695. Manifiesta que la Carta Fundamental del Estado, en los preceptos aludidos, establece un principio de legalidad y subordinación de las leyes, de las instituciones estatales y de las autoridades, a los principios básicos que ella establece, sancionando a quienes no los respeten; y disponiendo la nulidad de aquellos actos o incluso leyes que no la respeten; 2º) Que, luego de mencionar el contenido de la preceptiva invocada, señala el recurrente que en este caso nadie discute que, durante cuarenta y un años, los propietarios del inmueble se han visto privados de su uso y goce, e incluso la Municipalidad ha asumido tal situación, al permitir a terceros edificar sus mediaguas en el terreno, como queda demostrado con el expediente que se pidió traer a la vista. Añade que el artículo 19 Nº26 del texto constitucional prescribe que ni siquiera una ley puede modificar en su esencia, las garantías que la Carta Fundamental establece, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio; y que en el presente caso se da la situación que el constituyente quiso evitar, ya que una ley, -la que posibilita el Plano Regulador y que cita la sentencia impugnada- permite que la Municipalidad puede incluir en éste cualquier predio dentro de su competencia, sin contemplar obligatoriedad ni plazo para expropiar, de lo que resulta que el propietario se ve privado de dos de los más importantes atributos de la propiedad; los de usar y gozar de ella; 3º) Que, a continuación, el recurso precisa que se violó también el art dculo 4º de la Ley Nº18.575, que establece la obligación del Estado y sus órganos de responder por los daños que origine su actuación, limitando el alcance de este precepto, al agregarle un elemento ajeno, en orden a que el daño debe ser ilegal, culpable o doloso. La ley no distingue agrega-, pues dice todo daño, lo que cree natural porque no puede estar facultado el Estado, que no está por sobre los individuos sino al servicio de la persona humana, para causar daños de ninguna especie, y menos en un aspecto tan sagrado e importante como lo es la propiedad; 4º) Que, en cuanto al artículo 3º letra c) de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, señala el recurso que el plano regulador y la planificación comunal debe ceñirse a las demás normas y no quedar al arbitrio de cada municipalidad. En la especie, durante 41 años ha permanecido reservado como área verde un inmueble, privándose a sus dueños de todo derecho a usar y gozar de él. Si se lo relaciona el artículo 19 Nº24 de la Carta Fundamental- se ha privado al dueño del uso y goce, atributos esenciales del dominio, afectándose el derecho de disposición, sin indemnización previa. Además, la municipalidad ha asumido la tenencia del predio, disponiendo su uso por terceros; 5º) Que, al explicar la forma como los errores de derecho denunciados influyeron en lo dispositivo del fallo impugnado, el recurrente consigna que no es posible aceptar que las normas dictadas para proteger la propiedad puedan ser burladas tan fácilmente por una simple disposición. La normas citadas y otras, obligan a las municipalidades a responder por falta de servicio, pero una cuestión tan importante como es respetar las leyes que regulan la propiedad no son consideradas falta de servicio, sino simplemente una omisión legal. Asevera que las partes no han discutido el dominio, ni el hecho de que el predio lleva 41 años en el Plano Regulador a la espera de una eventual expropiación; lo que ha sostenido la demandada es que no existe arbitrariedad en la no expropiación, en circunstancias de que la demandante ha tratado de demostrar que el hecho de no procederse a ella causa un perjuicio y así lo declararon los testigos y lo probaron los documentos. Afirma que las normas legales citadas obligan a reparar el daño causado a la víctima, sin exigir que ese daño ser por culpa de la municipalidad, sino por el solo hecho de que se causen. Es la responsabilidad objetiva que obliga a un privado y con mayor razón a un organismo público a actuar de buena fe, y no puede haberla en una situación que se prolonga por 41 años. Concluye expresando que, si se hubieran aplicado las normas legales citadas, no se hubiera exigido la existencia de culpa o ilegalidad en la actuación municipal, y se habría acogido la demanda presentada en todas sus parte, por lo que esta omisión ha influido en lo dispositivo del fallo; 6º) Que en primer lugar, hay que consignar que esta Corte ha resuelto, reiteradamente, que resulta redundante fundar una casación en disposiciones constitucionales, según ha ocurrido en la especie, cuando dichos preceptos establecen principios o garantías de orden general como es el derecho de propiedad, por ejemplo-, que generalmente tienen desarrollo en reglas legales, de inferior jerarquía. En el presente caso, la cuestión planteada efectivamente tiene una numerosa normativa legal a la que se debió recurrir, ya que las disposiciones constitucionales invocadas son precisamente de aquéllas que establecen garantías genéricas, pero cuya aplicación práctica queda entregada a los tribunales, a través de normas de carácter legal. Estas últimas entregan a quienes se sientan afectados en sus intereses, como en la especie ocurre, las herramientas jurídicas adecuadas para reclamar; 7º) Que, en todo caso, las disposiciones que se invocaron en el presente caso son precisamente las que justifican la posición en que se encuentra el municipio demandado, de suerte que su correcta aplicación permite desechar la casación. Al pasar revista a la normativa que se estima transgredida, se puede constatar que el artículo 6º de la Carta Fundamental dispone que los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas legales dictadas conforme a la misma, agregando que los preceptos constitucionales obligan a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo. Luego señala que la infracción a esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley. Por su parte, el artículo 7º establece que los 3rganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley, y que todo acto en contravención a tal prescripción es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale; 8º) Que el artículo 19 número 24 del Texto Fundamental del Estado consagra el derecho de propiedad y dispone que nadie puede ser privado de la suya, del bien sobre el que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio sino en virtud de una ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional. El número 26 tampoco sirve para los fines del recurso de nulidad de fondo y, mucho menos, el artículo 38 del texto constitucional, que se limita a entregar a cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las Municipalidades, la posibilidad de reclamar ante los Tribunales que determine la ley. Como se puede apreciar, las disposiciones previamente comentadas son de la naturaleza que ya se indicó previamente: establecen garantías o principios generales, quedando la materia misma sometida a regulación específica a través de la ley; 9º) Que, por consiguiente, en caso de que alguien estime vulnerados sus derechos, debe acudir a los Tribunales en demanda de una indemnización por los perjuicios que crea que se le ocasionaron, y son los órganos jurisdiccionales los que han de determinar si efectivamente existe el perjuicio reclamado, su cuantificación, la responsabilidad de funcionarios u organismos estatales y una relación de causalidad entre el supuesto daño y el accionar u omisión del demandado. Bajo esta perspectiva, no puede sostenerse que, por el hecho de que se desechó una demanda, pueda vulnerarse la ley en la forma como se ha planteado en el presente caso; 10º) Que, a este respecto, la sentencia impugnada ha decidido acertadamente, cuando ha establecido que la circunstancia de que, por disposición de ley, los terrenos queden en calidad de bienes de utilidad pública, no los sustrae del comercio, como queda demostrado por el hecho de que el propio recurrente los adquirió el año 1988, en plena vigencia del Plan Regulador Comunal de Concepción, que es del año 1982. En buenas cuentas, se le ha determinado que no ha sufrido perjuicio con la circunstancia alegada, a lo que esta Corte puede agregar que éste compró el terreno, a sabiendas de existir la prohibición, como lo reconoce en la propia demanda, según puede leerse a fs.1 y 2; 11º) Que el fallo impugnado ha dejado sentado, además, un hecho que es rigurosamente cierto: que no existe norma legal que fije plazo a los municipios para concretar una expropiación de un bien que, como consecuencias de la aprobación del Plan Regulador Comunal, ha sido declarado de utilidad pública. La circunstancia de que no se concrete la expropiación puede tener muy diversas causas, incluso, falta de recursos económicos por parte del municipio, o por la priorización de otras necesidades o aún, por determinarse que ha de llevarse a cabo la expropiación de otros bienes; 12º) Que también se resolvió que no procede responsabilizar a la Municipalidad demandada por los perjuicios que hubiere podido sufrir el actor con motivo de las limitaciones impuestas por la ley al bien de su dominio, agregando que el dominio no está probado en este juicio en forma legal. Se reconoce que la Ley General de Urbanismo y Construcciones ha otorgado a los municipios la potestad jurídica para realizar la expropiación de los terrenos declarados de utilidad pública, pero ha dejado sentado el fallo, que dicha potestad es discrecional, de modo que no cabe la posibilidad legal, a los administrados, de exigir el ejercicio de esa potestad en cualquier tiempo; 13º) Que, finalmente, el fallo señala que no cabe confundir la potestad de expropiar con el concepto de servicio público, cuya falta pudiera originar indemnizaciones al tenor de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades; de manera que la falta de ejercicio de dicha potestad, no puede ser incluida en ninguna de las hipótesis de falta de servicio, que es fuente de responsabilidad para las Municipalidades de acuerdo con la citada disposición. Se reitera que el actor conocía la situación jurídica del bien, tanto al adquirirlo como persona natural, como en su calidad de representante de la empresa antecesora en el dominio. La conclusión final es que no ha habido responsabilidad de la municipalidad demandada, por los event uales perjuicios causados por no haberse llevado a cabo la expropiación del inmueble de supuesta propiedad del actor, por tratarse de una facultad para cuyo ejercicio la ley no ha fijado un plazo, no existiendo norma que obligue a desafectar el inmueble del Plano Regulador, en caso de que la expropiación no se lleve a cabo en un tiempo determinado; 14º) Que también se desecha la petición de devolución de las sumas que el actor habría pagado por concepto de contribuciones de bienes raíces, más las multas pagadas o que debe pagar por sitio eriazo, cuyos montos pagados o cobrados y períodos a que tales rubros corresponden, no se indican; 15º) Que debe tenerse presente que el artículo 4º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, se limita a establecer un principio de carácter general: que el Estado será responsable por los daños que causen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones, todo lo que cual es regulado por la ley y, finalmente decidido por los órganos de la jurisdicción; 16º) Que, por último, se mencionó como transgredido el artículo 3º letra c) de la Ley Nº18.695, referencia que debe entenderse hecha a la letra b), según la cual a las municipalidades corresponde la planificación y regulación urbana de la comuna, en conformidad con las normas legales vigentes. En esta materia hay que remitirse a lo ya dicho, en orden a que no existen disposiciones legales relativas a esta materia que se hayan vulnerado por el municipio demandado, de acuerdo con lo dictaminado por los jueces del fondo; 17º) Que puede agregarse a lo expresado que el artículo 43 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones establece que es obligación de las Municipalidades elaborar el Plan Regulador Comunal y actualizarlo, y en la preparación del mismo ha de seguir el procedimiento que se indica en cuatro apartados y que contemplan la intervención de los interesados. El artículo 59 del mismo texto legal declara de utilidad pública todos los terrenos consultados en el Plan Regulador Comunal, destinados a calles, plazas, parques u otros espacios de tránsito público, incluso sus ensanches, y aquellos destinados...; 18º) Que lo anteriormente consignad o corrobora lo que afirmó el fallo impugnado, en orden a que la situación en que se encuentra el recurrente, que compró el bien de que se trata, en su actual situación jurídica, deriva de la propia ley, no existiendo razón alguna para que ésta se deje de aplicar, y en el recurso se ha alegado la supremacía de las normas constitucionales, pero interpretadas de modo que convienen, ciertamente, a los intereses del demandante, en una postura que no es compartida por este Tribunal de casación. La misma reflexión cabe respecto de los artículos 63 y 121 de la Ley del ramo, debiendo destacarse que este último prohíbe construir en los terrenos a que se refiere el artículo 59, esto es, los que se encuentren afectados por el Plan Regulador y tienen la categoría jurídica de terrenos de utilidad pública, que es una de las excepciones que la propia Constitución Política de la República contempla en relación con el derecho de dominio, en el numeral 24 del artículo 19; 19º) Que, por lo expuesto, razonado y concluido, el recurso de nulidad de fondo cuyo examen se ha llevado a cabo no puede prosperar y debe ser desestimado. En conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fs.185, contra la sentencia de veintisiete de junio del año dos mil tres, escrita a fs.180. Regístrese y devuélvase, con sus agregados. Redacción a cargo del Ministro Sr. Oyarzún. Rol Nº3218-2003. Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez; Sr. Domingo Yurac; Sr. Humberto Espejo; Srta. María Antonia Morales y Sr. Adalis Oyarzún. No firma el Sr. Espejo, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar con licencia médica. Autorizado por el Secretario Sr. Carlos Meneses Pizarro.