Pensión de jubilación - 11/05/05 - Rol Nº 2561-04

Santiago, once de mayo de dos mil cinco. Vistos: En estos autos, Rol Nº 4094-2002, seguidos ante el Vigésimo Cuarto Juzgado Civil de Santiago, caratulados Tomé Palma, Bárbara Norma con Instituto de Normalización Previsional, por sentencia de quince de julio de dos mil tres, escrita a fojas 215, se acogió, sin costas, la demanda, disponiéndose que el demandado revisará y pagará a la actora la pensión inicial de jubilación concedida en su calidad de Juez del Noveno Juzgado del Crimen de San Miguel, por resolución A-P Nº 3.001, de 5 de agosto de 1.999, debiendo considerar como base de cálculo el sueldo base grado V de la escala del Decreto Ley Nº 3.058, de 1.979, las asignaciones de antigy profesional del último mes en actividad, sin limitación de imponibilidad y de monto, más la asignación judicial, ésta última sólo hasta un monto equivalente a 60 Unidades de Fomento, con 30 años de servicios computables, pensión que deberá pagarse con los reajustes del artículo 14 del Decreto Ley Nº 2.448, de 1.979. Apelada que fue esta sentencia por la parte demandada, una de las Salas de la Corte de Apelaciones de Santiago se pronunció sobre la excepción de prescripción del inciso cuarto del artículo 4º de la Ley Nº 19.260, opuesta en segunda instancia, rechazándola y, precisando los términos de lo resolutivo del fallo, lo confirmó. En contra de esta última sentencia, la demandada dedujo recurso de casación en el fondo, por haber sido dictada, a su juicio, con infracción de ley que influye en lo dispositivo del fallo, a fin que esta Corte lo invalide y dicte la correspondiente sentencia de reemplazo. Se trajeron los autos en relación. Considerando: Primero: Que el recurrente denuncia, en un primer capítulo, la infracción del artículo 4º de la Ley Nº 19.260, argumentando que aún cuando el fallo impugnado reconoce la aplicación de este precepto y el plazo dentro del cual debe reclamarse la revisión de la jubilación, los sentenciadores, erradamente rechazaron la excepción de prescripción de tres años, por estimar que dicho término se cuenta desde que la resolución que concedió el beneficio completó su tramitación con la toma de razón por la Contraloría General de la República el 18 de agosto de 1.999 y no desde la fecha del acto. Agrega que éste trámite no altera la data de la resolución que concedió el beneficio, tal como también lo entendió la demandante en su libelo al pedir que el beneficio debe ser recalculado desde el 5 de agosto de 1.999. El citado precepto dispone claramente que el término debe computarse desde el otorgamiento del beneficio y la jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido, no sólo la plena aplicación de la ley, sino también que ese plazo, calificado de caducidad y no de prescripción, se cuenta desde el otorgamiento del beneficio o desde el respectivo reajuste. Finalmente, sostiene que procede declarar caducada la acción, por haber transcurrido en exceso el plazo contemplado en dicha norma para impetrar el beneficio. En un segundo capítulo, el recurrente alega el quebrantamiento de las normas de los artículos 110 y 132 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 338, de 1.960, 2º del Decreto Ley Nº 3.501, y 3º de la Ley Nº 18.566; la Ley Nº 18.675 en relación con la Ley Nº 19.200, y los artículos 14 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 236, de 1.968 y el único del Decreto Ley Nº 970, de 1.975. Al efecto, argumenta, en síntesis, que con la dictación del Decreto Ley Nº 3.501, de 1.980, comenzó a regir un nuevo sistema previsional y junto con ello se estableció un tope máximo de la remuneración para los efectos de las imposiciones previsionales, el cual asciende a 60 Unidades de Fomento. El artículo 5 de ese Decreto Ley Nº 3.501, en su inciso final señaló que la disposición establecida en el inciso primero no regirá respecto de las personas a que se refiere el artículo 14 del Decreto con Fuerza de Ley 236, de 1.968, agregado por la letra d) del artículo único del Decr eto Ley 970, de 1.975 y el artículo único del Decreto Ley 1.617, de 1.976. Es decir, quedaron excluidos, del tope, los miembros del Poder Judicial y los empleados del Banco del Estado de Chile. Añade el recurso que la referida excepción sólo rigió transitoriamente hasta la dictación del artículo 9 de la Ley 18.675, en el mes de diciembre de 1.987, y que es aplicable a los miembros del Poder Judicial, de lo cual resulta, que a contar del 1º de enero de 1.988, éste personal debía cotizar sobre el total de sus rentas, pero la base imponible para efectos previsionales está limitada a 60 Unidades de Fomento, por así disponerlo expresamente el precepto citado. Termina señalando la influencia que, en su opinión, tuvieron los errores de derecho denunciados en lo dispositivo del fallo. Segundo: Que de autos se desprenden los siguientes antecedentes: a) la actora doña Bárbara Norma Tomé Palma prestó servicios en el Poder Judicial, desempeñando como último cargo el de Juez del Noveno Juzgado del Crimen de San Miguel, grado V de la Escala del Decreto Ley Nº 3.058, de 1.979; b) el Instituto de Normalización Previsional, como sucesor legal de la ex Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas, mediante resolución Nº AP 3.001, de 5 de agosto de 1.999, le otorgó una pensión por vejez, cuyo monto inicial fue de $ 887.722 mensuales. La Contraloría General de la República tomó razón de esta resolución el 18 del mismo mes y año; c) este monto fue calculado con la aplicación del límite imponible de 60 unidades de fomento que contempla el inciso 1º del artículo 5º del Decreto Ley Nº 3.501, de 1.980. Tercero: Que la sentencia atacada determinó que la resolución por la cual se concedió el beneficio no pudo producir sus efectos sino desde la fecha en que completó su tramitación con la toma de razón por la Contraloría General de la República, lo que sólo aconteció el 18 de agosto de 1.999. En consecuencia, no habiendo transcurrido el plazo indicado en el inciso cuarto del artículo cuarto de la Ley Nº 19.260, entre es a fecha y la notificación de la demandada -14 de agosto de 2.002- el fallo rechazó la excepción de prescripción de la acción, opuesta en segunda instancia. En cuanto al fondo, los jueces recurridos acogieron la demanda en todas sus partes y ordenaron un nuevo cálculo de la pensión inicial de la demandante, a contar del 5 de agosto de 1.999, en los términos expresados en lo resolutivo del fallo y declararon, que el pago de las diferencias resultantes de la liquidación deberá hacerse con los reajustes establecidos en el artículo 14 del Decreto Ley Nº 2.448, de 1.979. Cuarto: Que el artículo 4º de la Ley Nº 19.260 de 4 de diciembre de 1.993, regula en su inciso tercero la revisión de las pensiones de invalidez, vejez, sobrevivencia, jubilación y demás beneficios de la seguridad social, en los casos en que se comprueben diferencias en la computación de períodos de afiliación o servicios, en las remuneraciones imponibles o, en general, de cualquier error de cálculo o de hecho en la liquidación de los beneficios, así como en la aplicación de las leyes o cualquier otro error de derecho y dispone en su inciso cuarto que la revisión a que se refiere el inciso anterior solamente podrá efectuarse dentro del plazo de tres años contados desde el otorgamiento del beneficio o del respectivo reajuste. Quinto: Que como quiera que en el recurso de autos se sostiene que el otorgamiento de la pensión de jubilación de la actora se produjo al dictarse la resolución que se la concedió y que el plazo de caducidad fijado en la regla transcrita en el considerando anterior debe contarse desde la fecha de esa resolución, corresponde analizar si esta tesis tiene asidero en la normativa que rige la materia. Sexto: Que, al respecto, cumple señalar que la resolución que otorga su jubilación a un imponente del Instituto demandado es ciertamente un acto administrativo, pues consigna una declaración de voluntad del órgano de la Administración Estatal dotado de potestades decisorias en la aplicación de las prestaciones que contemplan los regímenes de seguridad social a cargo de ese Organismo, según la letra b) del artículo 6º del Decreto Ley Nº 3.502, de 1.980, sustituido por el Nº 4 del artículo 15 de la Ley Nº 18.689, de 20 de enero de 1.988, que fusionó e n el Instituto de Normalización Previsional las entidades que enumeró su artículo 1º, entre ellas, la Caja Nacional de Empleador Públicos y Periodistas. Séptimo: Que esa declaración de voluntad de la Administración es un acto formal, por cuanto, por una parte, debe extenderse observando ciertas exigencias de esa índole y, por la otra, porque está sujeta a un procedimiento de formación integrado por diversos y sucesivos trámites cuyo cabal cumplimiento le confieren las condiciones de validez y ejecutoriedad que permiten llevar a efecto el acto. Octavo: Que ese proceso, antes de la dictación de la Ley Nº 19.880, de 29 de mayo de 1.993, sobre Bases del Procedimiento Administrativo que rige los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, lo fijaba para los decretos supremos el artículo 17 de la Ley Orgánica de Ministerios aprobada por el Decreto con Fuerza de Ley Nº 7.912, de 20 de noviembre de 1.927 y consistía, en lo pertinente, en la firma, numeración, anotación y comunicación a la Tesorería General de la República. A su vez, el artículo 88 de la Constitución Política de la República se refiere a la toma de razón por el Contralor General de los decretos y resoluciones que en conformidad a la ley deben tramitarse por la Contraloría General, precepto que figura igualmente en el artículo 10 de la Ley Nº 10.336 Orgánica de esa Repartición, pero respecto de ciertos decretos o resoluciones, existen otros trámites previstos en el ordenamiento jurídico, como es el caso de la Refrendación, que consiste en el control de los actos que ordenan gastos imputables a los ítem variables del Presupuesto; del Registro de los decretos y resoluciones de los funcionarios del Estado y de los bienes que forman su patrimonio; la Publicación de determinados actos en el Diario Oficial, en conformidad con las reglas establecidas tanto el decreto de Portales Nº 32, de 16 de septiembre de 1.832, como en los decretos supremos Nº 31, de 16 de febrero de 1.877 y 2.710, de 25 de mayo de 1.942, que versaron sobre la materia. Noveno: Que interesa destacar, además, que, tal como lo prevenía el citado artículo 17 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 7.912, de 1.927, ninguna Oficina de Hacienda, Tesorería o Contraloría, etc., dará cumplimiento a decretos que no hayan pasado por los trámites antes indicados y agregaba que El funcionario público que no de cumplimiento a esta disposición, perderá por este sólo hecho su empleo. Décimo: Que de las disposiciones relacionadas queda en claro que ningún decreto supremo puede ejecutarse antes de completar su tramitación, lo que, naturalmente, es valedero tratándose de decretos o resoluciones emanadas de otras autoridades de la Administración del Estado sujetos al mismo proceso de formación de los actos administrativos y conduce a concluir, como lo hiciera la sentencia cuya invalidación se pide en el presente recurso de casación, que la jubilación de la actora no puede estimarse otorgado por la sola circunstancia de haberse suscrito, anotado y numerado en el Instituto de Normalización Previsional la resolución correspondiente, en la medida que dicho acto administrativo a esa fecha no había completado el procedimiento a que estaba sujeta la formación de esa declaración de voluntad. Undécimo: Que, tal como se expresó en ese fallo, el acto de otorgamiento de la jubilación de la demandante, requería cumplir con el trámite de toma de razón en la Contraloría General, el que, según lo asevera el Profesor don Enrique Silva Cimma sin lugar a dudas, es éste el requisito de mayor interés que el decreto supremo debe cumplir durante su tramitación, puesto que consiste nada menos en el pronunciamiento que debe hacerse acerca de su constitucionalidad y legalidad (Derecho Administrativo y Comparado; Introducción y Fuentes, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1.992) de manera que no es dable entender que en la especie el otorgamiento del beneficio jubilatorio se produjo antes que la Contraloría General tomara razón del decreto del Instituto demandado que lo disponía, para los efectos de la aplicación del inciso tercero del artículo 4º de la Ley Nº 19.260 ni para ningún otro. Duodécimo: Que aunque este punto no tiene mayor significación en lo que hace a la suerte del recurso de autos, en rigor, la verdad es que tampoco el trámite de toma de razón pone término al proceso de formación del otorgamiento de una jubilación como acto administrativo, pues el decreto respectivo debe todavía registrarse y notificarse a l interesado para completar ese procedimiento y adquirir eficacia como tal. Porque en el caso de los decretos que no deben publicarse en el Diario Oficial por no tener general aplicación, como ocurre con los reglamentos o con los que la ley o el mismo acto lo ordene, los actos que afectan específicamente a un individuo determinado deben notificarse al afectado, mediante la debida transcripción del acto tramitado. Décimo tercero: Que la doctrina de la especialidad es coincidente con el criterio expuesto y así, entre otros autores, Patricio Aylwin Azócar y Eduardo Azócar Brunner anotan que El Decreto es obligatorio sólo cuando se ha publicado o notificado, según corresponda porque el acto oculto no obliga a los administrados...Pero hemos de tener presente que cuando la ley no exige la publicación, al no estar ésta exigida ad solemnitatem sino as probationem, nadie puede excusarse de cumplir el decreto por no haber sido publicado, si se le ha notificado. Lo que interesa es dar a conocer el decreto al interesado por cualquiera de estos dos medios manteniendo el principio de derecho natural de que nadie puede ser obligado a lo que no conoce (Derecho Administrativo Universidad Nacional Andrés Bello, 1.996, pág. 96); Carlos Urzúa Ramírez precisando que la notificación es una de las formalidades complementarias del acto administrativo, agrega que no nos parece exigible estructuralmente al acto administrativo, la concurrencia de formalidades complementarias, pues nada dicen respecto de la configuración elemental del acto; sin embargo, su trascendencia se vincula con su eficacia y que producida la notificación, nacen ciertos efectos ajenos la acto como, por ejemplo, los términos para reclamar de éste, etc... (Requisitos del Acto Administrativo, Editorial Jurídica de Chile, 1.971, pág. 109); Juan Carlos Cassagne indica que la necesidad de que todo acto administrativo sea dado a conocer a quien afecta en sus derechos subjetivos o intereses legítimos, ha hecho nacer la exigencia de la publicidad como una garantía jurídica para la protección de los administrados, la certeza y seguridad de las relaciones jurídicas...; que en materia de publicidad, la postura tradicional considera que ella es un requisito que hac e a la eficacia del respectivo acto y que la publicidad comprende como género dos especies: la publicación y la notificación y que esta última traduce un efectivo y cierto conocimiento del acto por parte del particular. Ella es propia de los actos de alcance individual... (El Acto Administrativo Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1.974, pág. 181); Roberto Dromi apunta que El acto que no ha sido notificado no produce efectos jurídicos inmediatos. No es acto administrativo en el concepto que hemos adoptado. Por lo tanto, la notificación es un elemento del acto mismo (El Acto Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1.997, pág. 77) y Tomas Hutchinson sostiene que Por su naturaleza jurídica, la notificación no forma parte del acto, sino que le sigue, es posterior a la perfección de él. La notificación, es por lo tanto, un acto nuevo y su función es doble: a) constituye una condición jurídica para la eficacia de los actos administrativos no normativos; b) actúa como presupuesto para que transcurran los plazos de impugnación del acto notificado (Ley Nacional de Procedimiento Administrativo T. I, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1.985, pág. 228). Décimo cuarto: Que, en el mismo sentido, puede anotarse que mal podría correr un plazo de caducidad o de prescripción del derecho a impetrar la revisión de un acto administrativo, desde antes que el titular del derecho tenga conocimiento de su forma y contenido y esté en condiciones de formular la reclamación correspondiente ante la autoridad administrativa o, en su caso, entablar la acción respectiva ante los Tribunales de Justicia y porque el criterio contrario a este predicamento pugna con un principio de equidad elemental en la aplicación de las normas jurídicas. Décimo quinto: Que las disposiciones de la antes mencionada Ley Nº 19.880, aunque entraron en vigencia después que se concediera la jubilación a la actora, vienen a corroborar las consideraciones desarrolladas en los fundamentos precedentes, pues en su artículo 45 que pertenece al Capítulo III Publicidad y Ejecutividad de los Actos Administrativos, declara que los actos administrativos de efectos indiv iduales, deberán ser notificados a los interesados conteniendo su texto íntegro; el inciso segundo del artículo 50, prescribe, a su vez, que el órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa y el inciso segundo de su artículo 51 señala que los decretos y las resoluciones producirán efectos jurídicos desde su notificación o publicación, según sean de contenido individual o general. Décimo sexto: Que, en todo caso, en la situación sub lite, no puede admitirse que el otorgamiento de la jubilación de la actora se produjo antes que la Contraloría General tomara razón del decreto que lo resolvía, ni afirmarse valederamente que este acto administrativo haya surtido sus efectos desde la fecha en que fue emitido, de modo que no cabe contar el plazo fijado en el inciso tercero del artículo 4º de la Ley Nº 19.260 a partir de la dictación del respectivo decreto del Instituto de Normalización Previsional, como se sostiene en el recurso entablado por la defensa de este Organismo, el que, por ende, debe ser desestimado en este aspecto. Décimo séptimo: Que en lo atinente al segundo error de derecho invocado, la alegación básica del recurrente se funda en que la regla contenida en el artículo 14 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 236, de 1.968, agregada a éste por el Decreto Ley Nº 970, de 1.975, fue derogada tácitamente por el artículo 9º de la Ley Nº 18.675, la que es una norma general. Décimo octavo: Que el referido artículo 14 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 236, de 1.968, dispone: El tope de imponibilidad de remuneraciones establecido en el artículo 25 de la Ley Nº 15.386 no regirá para los funcionarios del Poder Judicial ni para las pensiones que ellos perciban o causen. El precepto citado liberó al Poder Judicial de los límites de imponibilidad en términos claros y categóricos, lo que fue ratificado por el inciso final del artículo 5º del Decreto Ley Nº 3.501, de 1.980. Décimo noveno: Que el artículo 9º de la Ley Nº 18.675, en su inciso primero hizo imponibles diversas asignaciones y bonificaciones que se otorgaba n en el sector público y su inciso segundo señaló: En todo caso, la suma de las remuneraciones imponibles y no imponibles sobre las que deberán cotizar para pensiones, no podrá exceder los límites establecidos en el inciso 1º del artículo 16 del Decreto Ley Nº 3.500, de 1.980, y en el inciso 1º del artículo 5º del Decreto Ley Nº 3.501, de 1.980. Vigésimo: Que esta Corte ha sentenciado repetidamente que la norma legal aludida, de carácter general y de contenido fundamentalmente declarativo, no pudo derogar la regla especial contenida en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 236, de 1.968, agregado por la letra d) del artículo único del D.L. Nº 970, de 1.975; pues si hubiere sido propósito del legislador de la Ley Nº 18.675, abrogar este último precepto especial, es razonable estimar que debió hacerlo expresamente. Esa jurisprudencia ha advertido también que, en todo caso, existe un vacío legislativo y que debiendo definirse el alcance del inciso segundo del artículo 9º de la Ley Nº 18.675, en relación con el artículo 14 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 236, de 1.968, en el contexto de dicha ley, es posible concluir que, como consecuencia del citado inciso segundo del artículo 9º de la Ley Nº 18.675, quedo sólo limitada al tope previsto en el inciso 1º del artículo 5º del Decreto Ley Nº 3.501, de 60 unidades de fomento, la imponibilidad de la asignación judicial, conclusión que armoniza con el alcance del precepto contenido en el artículo 14 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 236, de 1.968. Vigésimo primero: Que, atendido lo anteriormente expuesto, la tesis sostenida por los falladores es la correcta, pues han otorgado al artículo 14 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 236, de 1.968, el alcance que jurídicamente corresponde y han interpretado y aplicado el artículo 9 de la Ley Nº 18.675 en su recto sentido, en rigurosa armonía con el propósito e intención legislativas, por lo que corresponde el rechazo del recurso de nulidad en este punto. Vigésimo segundo: Que en estas condiciones, el recurso de casación de que se trata debe ser desestimado en todas sus partes. Y en conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 764, 765 y 767 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechaza, sin costas, el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de fojas 319 contra la sentencia de dieciséis de abril de dos mil cuatro, escrita a fojas 310 de estos autos. Se previene que los Ministros señores Benquis y Pérez, en lo que respecta a la denuncia de la vulneración al artículo 4º de la Ley Nº 19.260, motivada por el rechazo de la excepción de prescripción hecha valer por la recurrente, concurren a desestimar este capítulo del recurso teniendo, además, presente las consideraciones siguientes: Primero: Que, en virtud de lo que dispone el inciso cuarto del precepto legal antes citado, que se cita como infringido, la revisión de la pensión de jubilación sólo puede efectuarse en el plazo de tres años contado desde el otorgamiento del beneficio. Mientras el Instituto de Normalización Previsional demandado sostiene que ese plazo debe contarse desde la fecha en que se concedió la jubilación (5 de agosto de 1.999), la actora ha planteado que corresponde contar dicho plazo desde la fecha en que la referida resolución completó su tramitación en la Contraloría General de la República mediante la toma de razón (18 de agosto de 1.999). Factor éste de relevante importancia para determinar si la petición de revisión (notificada a la parte demandada el 14 de agosto de 2.002) fue formulada antes o después de los tres años ya referidos. Segundo: Que la sentencia impugnada acogió la tesis de la demandante, concluyendo que la acción de revisión de la pensión de jubilación fue formulada en tiempo, dentro del ya aludido plazo de tres años. Tercero: Que en relación con el tema en debate, y como no existe una norma legal que en el ámbito del derecho administrativo precise la fecha en que un acto de esa naturaleza cobra fuerza y vigor para el funcionario afectado, a juicio de este previniente, se hace factible llenar este vacío recurriendo a un precepto que tiene el carácter de supletorio y que, además, forma parte de los principios generales del derecho, como lo es el artículo 38 del Código de Procedimiento Civil. En mérito a ello, puede inferirse que la resolución de marras sólo ha producido sus efectos jurídicos una vez que le ha sido notificada a la actora, lo que evidentemente sólo pudo ocurrir luego que la tramitaci ón del acto administrativo resolución que otorgó la jubilación- se completó. Cuarto: Que las reflexiones que anteceden llevan a determinar que al desecharse la excepción de prescripción opuesta por la institución demandada no se ha vulnerado el precepto legal invocado, razón por la cual procede el rechazo del recurso de casación en el fondo que ha sido fundado en este motivo. Regístrese y devuélvase. Redacción del Ministro don Urbano Marín Vallejo y de la prevención el Ministro don José Benquis Camhi. Nº 2.561-04.- Pronunciada por la Cuarta Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros señores José Benquis C., Ricardo Gálvez B., José Luis Pérez Z., Orlando Álvarez H. y Urbano Marín V.. No firma el señor Gálvez, no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo del fallo de la causa, por estar en comisión de servicios. Santiago, 11 de mayo de 2005. Autoriza el Secretario de la Corte Suprema, señor Carlos A. Meneses Pizarro.