Reclamo de ilegalidad - Cobro de derechos municipales - 26/07/05 - Rol Nº 2080-04

Santiago, veintiséis de julio del año dos mil cinco. Vistos: En estos autos rol Nº2080-04 la reclamante, Aguas Andinas S.A., dedujo recurso de casación en el fondo contra la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago, que rechazó, con costas, el reclamo de ilegalidad interpuesto a fs.32. Dicha reclamación se interpuso debido al rechazo, en sede administrativa, del reclamo entablado contra la Ordenanza Municipal Nº12, de 6 de diciembre de 2002, que modificó la Ordenanza Nº22, de 2001, y fijó el texto refundido y sistematizado de la Ordenanza Local Sobre Derechos Municipales. El reclamo se relaciona con las modificaciones introducidas al artículo 26 de dicha Ordenanza, a la que se agregó el Nº2.3 que dispone que los Servicios Sanitarios están afectos sólo a derechos por ruptura de pavimentos y jardines y no por ocupación de espacio público, en virtud del artículo 9 bis del DFL Nº382, del Ministerio de Obras Públicas, modificado por la Ley Nº19.549. El fallo impugnado solamente analizó lo tocante a la formalidad del plazo para interponer la reclamación, llegando a la conclusión de que la de autos fue extemporánea y la desechó por esa razón, sin entrar al análisis de fondo respecto de la cuestión que se pretendió ventilar. Se trajeron los autos en relación. Considerando: 1º) Que el recurso denuncia que la sentencia impugnada cometió infracción respecto de la adecuada aplicación e interpretación del artículo 140 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, Nº18.695, y que dejó de aplicar los artículos 9 y 9 bis de la Ley General de Servicios Sanitarios, contenida en el D.F.L. Nº382, modificado por la Ley Nº19.549. En lo relativo al artículo 140, precisa que consagra dos formas distintas para computar el plazo de 15 días para reclamar ante la Corte de Apelaciones respectiva, luego de desechado el reclamo en su fase administrativa, sea de modo expreso o ficto (tácito); 2º) Que la recurrente, luego de hacer alusión a los dos tipos de rechazo, precisa que en este caso se verificó la segunda de las hipótesis del aludido artículo 140, letra d), ya que el reclamo fue rechazado en forma expresa por resolución fundada, mediante Decreto Ex. Nº286 emitido por el Alcalde subrogante el día 12 de febrero de 2003, siendo notificado por cédula el día 13 del mismo mes; por lo que estima que fue deducido en tiempo, ya que fue presentado el día 26 del señalado mes, duodécimo del término prescrito por la ley; 3º) Que el recurso sostiene que el fallo no consideró que el plazo para deducir el reclamo, ante la Corte de Apelaciones respectiva, cede en beneficio del reclamante y no del reclamado, desde que la ley le otorga dos opciones para su cómputo y, si se admite que en la especie se produjo tanto el rechazo tácito como el expreso, el término debería contarse desde el último de esos eventos. En este caso, entonces, debería contarse desde que fue rechazado de modo expreso, en una interpretación de la ley que estima lógica; 4º) Que la recurrente añade que la letra c) del artículo 140 de la Ley Nº18.695 no estableció plazo para deducir el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones, pues dicha disposición trata de la regulación de los efectos jurídicos del silencio del alcalde, en la etapa administrativa, y dispone que si éste no resuelve en el término de 15 días, se debe entender rechazado, siendo una norma establecida en favor del reclamante y para dar certeza jurídica a quien pretende obtener una declaración de la aut oridad comunal. En la especie, sin embargo, no ocurrió el silencio del alcalde, pues éste resolvió expresamente, por lo que a estos hechos no se les aplica la referida letra c); 5º) Que, seguidamente, el recurso afirma que el rechazo del reclamo de ilegalidad deja subsistente un acto ilegal, porque la Ley General de Servicios Sanitarios establece gratuidad para ocupar bienes nacionales de uso público para construir e instalar infraestructura sanitaria, incluyéndose las faenas relacionadas con la mantención de servicios públicos como agua potable y alcantarillado, más la remoción y reposición de los pavimentos. En el cobro de derechos municipales, advierte, la reclamante no recibió un servicio ni obtuvo una concesión o permiso por parte del municipio de Providencia, sino que se limitó a hacer uso de un derecho que la otorga dicha Ley; 6º) Que la recurrente concluye expresando que se hizo falsa aplicación de las normas del señalado artículo 140, y que se dejaron de aplicar los también mencionados artículos 9 y 9 bis, incurriendo en yerros de derecho que influyeron sustancialmente en lo dispositivo de la sentencia impugnada, pues de no haberlos cometido, habría acogido en todas sus partes el reclamo de ilegalidad. Agrega que, aplicando los artículos 9 y 9 bis del D.F.L. Nº382, habría dejado sin efecto el acto reclamado, concluyendo que dicho texto legal establece gratuidad para ocupar bienes nacionales de uso público, cuando se haga con la finalidad indicada previamente, no habiendo prestado el municipio ningún servicio, ni otorgado concesión o permiso a favor del reclamante, por lo que no está legalmente habilitada para establecer derechos, como lo hizo, en una situación que equivale a establecer un impuesto sin habilitación legal; 7º) Que, como se indicó, la sentencia impugnada desechó el reclamo de ilegalidad entablado, por estimarlo extemporáneo, dejando sentado que el alcalde omitió pronunciarse sobre la reclamación administrativa, dentro del término de quince días, por lo que debe entenderse rechazado, según la letra c) del artículo 140 de la Ley Nº18.695. Agrega el fallo que el reclamo ingresó al municipio el 21 de enero de 2003, debiendo ser resuelto a más tardar el día 7 de febrero, lo que no ocurrió, por lo que procedía que el reclamante requiri era la certificación contemplada en el inciso 2º de la letra d) del precepto ya señalado. Seguidamente, precisa que, contado desde la fecha en que debió considerarse rechazado el reclamo, el 7 de febrero de 2003, el plazo de 15 días hábiles para recurrir ante la Corte de Apelaciones vencía el día 25 del mismo mes, y en tanto, el reclamante se presentó en sede jurisdiccional el día 26 de ese mes, cuando estaba vencido el plazo para recurrir. Luego afirma que era imperativo que el reclamante exigiera la certificación del secretario municipal de no haberse emitido pronunciamiento sobre el reclamo, dentro del plazo pertinente, para así recurrir ante la Corte de Apelaciones dentro de los 15 días hábiles siguientes, circunstancia que estima que no se altera por el hecho de haberse pronunciado el alcalde, en forma extemporánea, ya que la ley dice que considera rechazado el reclamo si no hay pronunciamiento dentro del término señalado; 8º) Que el artículo 140 de la Ley Nº18.695 prescribe que Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad se sujetarán a las reglas siguientes:...Las letras a) y b) establecen el derecho de los particulares de reclamar ante el alcalde, de resoluciones u omisiones de la misma autoridad o las de sus funcionarios, que les agravien, o en interés general de la comuna. La letra c) de dicho precepto prescribe que Se considerará rechazado el reclamo si el alcalde no se pronunciare dentro del término de quince días, contado desde la fecha de su recepción en la municipalidad. Luego, la letra d) agrega que Rechazado el reclamo en la forma señalada en la letra anterior o por resolución fundada del alcalde, el afectado podrá reclamar, dentro del plazo de quince días, ante la corte de apelaciones (sic) respectiva. El inciso segundo de esta letra estatuye que El plazo señalado en el inciso anterior se contará, según corresponda, desde el vencimiento del término indicado en la letra c) precedente, hecho que deberá certificar el secretario municipal, o desde la notificación que éste hará de la resolución del alcalde que rechace el reclamo, personal o por cédula dejada en el domicilio del reclamante; 9º) Que, como se visualiza, las situaciones que presenta la normativa transcrita son muy claras. Presentado el reclamo ante el alcalde, para decidirlo éste dispone del plazo fatal de quince días, contados desde la fecha de su recepción en la municipalidad, y si el edil no resuelve dentro de dicho término, por disposición legal Se considerará rechazado el reclamo. En este caso, el reclamante dispone del término de quince días para presentarse ante la Corte de Apelaciones respectiva, para proseguir con la reclamación en sede jurisdiccional. Esto significa que la simple circunstancia de la omisión de resolver la reclamación, implica para el reclamante que comienza a correr el término para acudir a la Corte de Apelaciones, sin que sea para ello necesario el certificado del secretario municipal, porque el plazo no se cuenta desde la fecha en que éste sea expedido, dado que dicho atestado no equivale a una declaración de rebeldía, sino que se considera rechazado, en la forma previamente indicada, esto es, por el solo ministerio de la ley; 10º) Que, en tales condiciones, producido el rechazo ficto o tácito del reclamo en sede administrativa, por el transcurso del plazo de quince días, contado desde la fecha de su recepción en el municipio, comienza a correr un nuevo término, ahora para acudir ante la Corte de Apelaciones. Así, si el alcalde emite pronunciamiento posteriormente, desechando formalmente la reclamación, dicha actuación es inútil y redundante, careciendo de trascendencia jurídica en lo tocante al plazo para accionar judicialmente que es lo que interesa para estos efectos-, puesto que éste ya está corriendo por disposición de la ley, como ha quedado explicado, y en verdad su posibilidad de decidir ya se había agotado. En efecto, no tiene objeto que el alcalde rechace como en este caso- un reclamo que, por el solo ministerio de la ley, ya se tiene por desechado debido a su inactividad en el plazo que se le ha señalado. La repetición, ahora expresa, de un rechazo legal tácito que es válido y, por lo tanto, produce todos los efectos jurídicos pertinentes, no puede causar consecuencias nuevas que sean distintas a las originales del repudio ficto ya consumado; 11º) Que lo expuesto significa, simplemente, que la reclamante, en el presente proceso, equivocó el procedimiento, puesto q ue no computó el plazo del modo como aquí se ha consignado, concordante con lo resuelto por la Corte de Apelaciones, sino que estimó, erradamente, que comenzaba a correrle un nuevo plazo, lo que no es así, ya que ninguna disposición legal hace perder valor al rechazo tácito, por una manifestación extemporánea del alcalde, ni se ha invocado alguna que permita llegar a una conclusión semejante; 12º) Que, por lo expuesto, los jueces del fondo no vulneraron el artículo 140 de la Ley Nº18.695, invocado por la recurrente; 13º) Que, en lo tocante a los artículos 9 y 9 bis de la Ley General de Servicios Sanitarios, igualmente mencionados en el recurso, hay que manifestar que tampoco se violentaron, ya que no se ha podido transgredir una normativa que no fue analizada, desde que el fallo se limitó al estudio formal del asunto ya indicado, esto es, el plazo de interposición del reclamo de ilegalidad, omitiendo pronunciarse sobre el fondo de la cuestión, como quedó dicho, porque ello era innecesario a la luz de lo decidido; 14º) Que, finalmente, la reclamante no puede invocar en su favor alguna confusión sobre la existencia de la figura del rechazo ficto de reclamaciones, puesto que se trata de una institución legal de cuya existencia no puede alegarse ignorancia; 15º) Que, en cualquier caso, es pertinente hacer presente que, sobre esta última materia, este tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse, con cierta reiteración, habiendo decidido asuntos similares siempre en el mismo sentido, y lo ha sido en los términos que, brevemente, se consignan a continuación; 16º) Que es así como se ha dicho que el alcance de la gratuidad, en estos casos, está claramente delimitado por la ley, pues se refiere al uso de bienes nacionales de uso público para instalar infraestructura sanitaria, en las condiciones dispuestas por los respectivos municipios. No obstante, esa gratuidad no rige cuando, en lugar de instalar infraestructura de orden sanitario, se pretende el rompimiento de calles y rotura de pavimentos, asuntos diversos del contemplado en la Ley General de Servicios Sanitarios; 17º) Que, por todo lo que se ha expuesto, razonado y concluido, el recurso de nulidad de fondo no puede prosperar y debe ser desestimado, porque no se han producido los yerros de derecho denunciados. En conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fs.240, contra la sentencia de quince de abril del año dos mil cuatro, escrita a fs.232. Acordada contra el voto del Ministro Sr. Juica, quien estuvo por acoger el presente recurso de casación de fondo, en virtud de las siguientes consideraciones: 1.- Que el rechazo tácito, que ocurre cuando la autoridad reclamada no emite resolución, dentro del plazo previsto en el artículo 140 de la ley 18.695, es una institución prevista en beneficio de los afectados por un acto estimado ilegal y, a la vez, una sanción para el órgano público que demora en resolver la cuestión y, por consiguiente, autoriza al afectado a reclamar ante la Corte de Apelaciones respectiva, una vez certificada la situación de inactividad sancionada por la ley; 2.- Que en el presente caso, sin esperar el atestado la certificación señalada, la autoridad recurrida fuera del plazo fijado por la norma aludida, resolvió la reclamación, rechazándola ordenando además su notificación. Practicada ésta y dentro del plazo legal, la reclamante dedujo el recurso en estudio, respecto del cual el órgano resolutor planteó la inadmisibilidad validando un rechazo tácito que él mismo no aceptó al resolver expresamente la cuestión, lo cual constituye una falta de probidad administrativa inaceptable y que no puede ser convalidada ni menos alegada por quien incurrió en el vicio que luego ha derivado, según esta sentencia, en la extemporaneidad del reclamo, afectando la buena fe del particular reclamante; 3.- Que en esta situación, no siendo posible la coexistencia de dos formas de rechazo de una reclamación, una tácita, por inactividad en resolver y otra expresa, por la decisión producida en un acto jurídico administrativo formal, aparece evidente que el único que resultaba aceptable y posible de recurrir era el segundo, puesto que respecto del primero no se había producido la certificación exigida por la ley para configurar tácitamente el rechazo de la reclamación, exigencia prevista en el artículo 140 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Por otra parte, cabe consignar que el plazo de la norma aludida , que permite lo que se denomina el silencio negativo, debe entenderse también en relación a lo previsto en el artículo 66 de la Ley Nº19.880 que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración del Estado, aplicable a las municipalidades que, explícitamente prescribe que el término legal corre a partir de la fecha de la certificación respectiva; 4.- Que la inadmisibilidad constituye una interlocutoria, que en este caso, puso término al juicio y por consiguiente hace procedente la casación en el fondo intentada y al haberse demostrado, en opinión del disidente, la infracción al artículo 140 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, al interpretar los jueces del fondo equivocadamente el momento en que se cuenta el plazo para deducir la reclamación aludida, dicho vicio ha influido sustancialmente en lo resolutivo de la sentencia impugnada, ya que apareciendo interpuesta la acción dentro del término legal, corresponde dejar sin efecto tal resolución y en la sentencia de reemplazo decidir el rechazo de la incidencia formulada por la corporación reclamada. Regístrese y devuélvase. Redacción a cargo del Ministro Sr. Gálvez y del voto disidente, su autor. Rol Nº2080-2004. Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez, Sr. Domingo Yurac, Sr. Milton Juica, Srta. María Antonia Morales y Sr. Adalis Oyarzún. Autorizado por el Secretario Sr. Carlos A. Meneses Pizarro.