Revocación de reconocimiento oficial a escuela de conductores - 09/03/06 - Rol Nº 3189-05

Santiago, nueve de marzo del año dos mil seis.

Vistos: En estos autos rol Nº3189-05, el Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones de la X Región, dedujo recurso de casación en el fondo contra la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Puerto Montt, mediante la cual se hizo lugar a la reclamación deducida a fs.46, al tenor del artículo 32 de la Ley Nº18.290 sobre tránsito público, y se dejó sin efecto tanto la resolución exenta Nº213, de fecha 04 de mayo del año 2004, que había revocado el reconocimiento oficial otorgado a la Escuela Nacional de Conductores S.A., como la resolución exenta Nº323, de 18 de junio del mismo año, que rechazó la reconsideración deducida respecto de la anterior, ambas emanadas de la Secretaría Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones de la Región indicada.

Se trajeron los autos en relación.

Considerando:

1º) Que el recurso denuncia la transgresión del artículo 32 de la Ley Nº18.290. Explica que el Ministerio de Transportes referido, por ley, se encuentra investido de las atribuciones necesarias para conceder o revocar los permisos a las Escuelas de Conductores;

2º) Que a continuación expone que la sentencia impugnada ha hecho una errada aplicación del referido artículo de la Ley Nº18.290, norma que en su inciso primero otorga una facultad discrecional a la administración para revocar el reconocimiento oficial a una Escuela de Conductores Profesionales, mediante resolución fundada, si ésta no cumple con los planes, programas, docencia e infraestructura que determinaron su reconocimiento oficial, facultad que, en concepto del recurrente, no se traspasa al ente jurisdiccional por el hecho de existir un reclamo como el de la especie. Expresa que tal infracción de ley se produce debido a que la resolución recurrida, no obstante asentar como hecho de la causa que los alumnos Nelson Villanueva Rival y Víctor Gutiérrez Basualto obtuvieron aprobación del curso sin cumplir con los requisitos previos requeridos por el Decreto 252 en su artículo 12, concluye que si tal examen no fue realizado por la Escuela, le corresponde a la Dirección de Tránsito de la respectiva municipalidad verificar, al momento de decidir por el otorgamiento de la licencia, si efectivamente el requirente cumple o no con los requisitos establecidos en la ley, pudiendo rechazar la licencia, dado que el curso es sólo uno más de las condiciones legales;

3º) Que, al explicar la forma como la infracción denunciada influyó substancialmente en lo dispositivo de la sentencia, el recurrente señala que, si los sentenciadores no hubiesen hecho suya la facultad establecida en el artículo 32 ya citado, calificando la suficiencia del motivo que tuvo en vista la administración, la resolución no hubiese sido otra que rechazar el reclamo;

4º) Que, para comenzar a analizar el recurso de nulidad de fondo, conviene mencionar que la sentencia impugnada ha dejado establecido que el decreto que dispuso la revocación del reconocimiento de la escuela de conductores profesionales que representa el reclamante, tiene como fundamento la circunstancia de que en una fiscalización efectuada a la escuela de conductores de que se trata, se advirtió que los contratos de prestación de servicios educacionales para enseñanza de conducción, no están firmadas por persona alguna en representación de la escuela. Además, esta última previo al inicio de los cursos que realizaron las personas que indica no verificó, que éstas no cumplían con el requisito establecido en el artículo 13 de la Ley de Tránsito, incumpliendo así su programa de est udios aprobado por la Secretaría Regional de Transportes respectiva;

5º) Que el artículo 32 de la Ley Nº18.290 establece, en lo que interesa para los efectos de este recurso, que "El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones podrá revocar el reconocimiento oficial a una Escuela de Conductores Profesionales, mediante resolución fundada, si ésta no cumple con los planes, programas, docencia e infraestructura que determinaron su reconocimiento oficial. Esta se notificará al representante legal de la Escuela mediante carta certificada enviada al lugar de funcionamiento que esté registrado en el Ministerio. La afectada dentro de los 15 días siguientes de entregada la carta al Servicio de Correos, podrá solicitar reconsideración de la cancelación, acompañando a su solicitud todos los antecedentes que justifiquen sus descargos;

6º) Que, como puede advertirse, la reclamación que establece el precepto anteriormente transcrito tiene por finalidad impugnar una revocación del reconocimiento oficial a una Escuela de Conductores Profesionales. Esta debe ser efectuada mediante una resolución fundada, en relación con el incumplimiento de los planes, programas, docencia e infraestructura que determinaron su reconocimiento oficial. La reclamación se entabla luego de rechazada la reconsideración que se establece en el mismo precepto.

7º) Que por lo tanto, el objetivo de una reclamación será demostrar que no concurren los fundamentos que han determinado la medida adoptada, esto es, que efectivamente se cumplen los planes, programas, docencia e infraestructura que determinaron el reconocimiento oficial;

8º) Que la causal genérica que habilita para revocar la autorización otorgada a una Escuela de Conductores Profesionales se encuentra establecida en el inciso 1º del artículo 8º del Reglamento (D.S. 251/1998 del Ministerio de Transportes), y se produce cuando una escuela no de cumplimiento a los planes, programas, docencia e infraestructura, que determinaron su reconocimiento. La norma no define lo que entiende por planes, programas, personal docente o infraestructura, lo que deja que, en cada caso, el Secretario Regional Ministerial correspondiente determine el contenido de las mismas;

9º) Que el Nº3 del artículo 12 del Decreto Supremo Nº251, de 1998, ya aludido , dispone que Deberá verificarse por la escuela, previo al inicio del curso, que los postulantes cumplen con los requisitos para optar a la clase de licencia que requieren. A su vez, el artículo 7º de dicho cuerpo reglamentario, establece que en el ejercicio de la representación que les comete a los representantes legales de las escuelas de conductores, les corresponderá Celebrar un contrato con el postulante al momento de su matricula, el cual deberá contemplar los programas de estudios, equipamiento, cuerpo docente y valor de la matrícula que corresponda al curso a impartir, del cual se entregará copia al postulante;

10º) Que, la autoridad administrativa reclamada, al evacuar su informe, señaló que el incumplimiento de las normas del Decreto Supremo Nº251, en especial el 12 Nº3, significa que el curso, y consecuencialmente la escuela, no cumplen con los planes y programas que se han tenido a la vista al momento de entregar la autorización, por cuanto la Ley de Tránsito es obligatoria para todas las personas, y los planes y programas deben ser acordes a las normas legales, de modo que el Ministerio del ramo se encuentra investido de atribuciones para conceder las autorizaciones, y goza también de las potestades públicas para revocar las mismas si se incumplen las normas legales y si, como en el caso de autos, se incurre en hechos irregulares. Resalta la circunstancia de que en ningún caso puede una escuela iniciar el o los cursos, regulares u ocasionales, sin que previamente se verifique por la escuela, previo al inicio del curso, que los postulantes cumplen con los requisitos para optar a la clase de licencia que requieren. Finaliza señalando que en la especie se ha configurado un incumplimiento de los planes y programas de la reclamante, no ajustándose a la ley ni al reglamento respectivo, procediendo en todo caso la revocación de la autorización de funcionamiento, de forma justificada, siendo en consecuencia indebida la reclamación de autos;

11º) Que, al respecto, cabe señalar que los planes, programas e infraestructura son, en el fondo, el detalle de cómo va a operar la escuela de conductores, las actividades concretas que va a realizar; en cambio, los requisitos, son las exigencias impuestas para los alumnos. En la especie, no cabe duda que los planes y programas fueron aprobados, pues de lo contrario no habría podido ser autorizada para su funcionamiento; cosa distinta es que ellos no sean cumplidos posteriormente por la escuela;

12º) Que, las resoluciones impugnadas por la vía de la reclamación, no explican ni fundamentan la forma en que la supuesta omisión que imputan podría configurar una infracción a los planes o programas respectivos, y no podría ser de otra forma, pues la infracción imputada no constituye vulneración alguna a los planes y programas, pues los actos u omisiones reprochados por la autoridad, no se encuentran establecidos ni en los planes ni en los programas de los cursos, como tampoco dicen relación con la infraestructura o requisitos de docencia;

13º) Que, analizando los casos concretos a los cuales la autoridad reclamada les atribuye el carácter de infracción, cabe señalar, en primer lugar que, en lo que se refiere a la falta de firma de los contratos por parte de los representantes de la Escuela de Conductores, dicha omisión carece de relevancia, pues éstos pueden ser firmados en cualquier instante por éstos; lo que sí importa es que estén firmados por los alumnos, y en este caso sí lo están, de momento que ello no está controvertido por la autoridad fiscalizadora;

14º) Que, en relación, a la otra infracción que se le atribuye a la reclamante, esto es, el que los cursos impartidos y los certificados otorgados a los alumnos Sres. Villanueva y Gutiérrez se dieron a personas que no podían obtener la licencia a la que aspiraban, ella no es tal, puesto que el artículo 13 de la Ley de Tránsito exige a quienes soliciten licencia de conducir, acreditar el cumplimiento de los requisitos que dicha norma indica, es decir, contar con licencia de otras clases durante cierto período de tiempo. En efecto, la aludida disposición no sanciona ni establece ese requisito para la escuela respectiva, sino que para los postulantes a la licencia, quienes deben acreditarlo, en su oportunidad, a la respectiva municipalidad, pues es esta última, y no la escuela, quien otorga en definitiva la licencia de conducir.

15º) Que, tal como se dijo anteriormente, el recurso hace mención, fundamentalmente, a que la decisión contenida en la sentencia impugnada, en orden a dejar sin efecto lo r esuelto por el Secretario Regional Ministerial de Transportes lesiona la facultad discrecional que la Ley Nº18.290 habría otorgado en forma exclusiva al ente administrativo, potestad que, en su concepto, no se traspasa al órgano jurisdiccional. Agrega que sostener lo contrario, significaría que el juez está supliendo a la administración en funciones que le son privativas.

16º) Que, sin embargo, el recurrente no está en la razón al formular esta alegación, por cuanto la facultad de dejar sin efecto la autorización de funcionamiento de las escuelas de conductores está referido al incumplimiento de los planes y programas de la escuela, no a los requisitos que deben cumplir los alumnos, pues, tal como ya se dijo, ello le corresponde al municipio respectivo.

17º) Que tampoco acierta en cuanto pretende que la Corte de Apelaciones no tendría atribuciones para dejar sin efecto una decisión del órgano administrativo, pues, de ser así, no tendría sentido alguno la existencia de recursos o reclamos como el de la especie. Además, ello es propio de lo contencioso administrativo, jurisdicción que se caracteriza precisamente porque a través de ella puede dejarse sin efecto un acto de la administración. Más aún, no puede concebirse la existencia legal de un reclamo administrativo, sin que exista la posibilidad, al menos, de ser acogido por el órgano jurisdiccional y, como consecuencia de ello, dejar sin efecto la resolución o decreto impugnado;

18º) Que, en la especie, el hecho que motivó la revocación de autorización consistió, como ya se indicara, en el no estar firmados por ambas partes los contratos de prestación de servicios educacionales, y en haberse otorgado certificados de aprobación a alumnos que no cumplirían con los requisitos contemplados en el artículo 13 de la Ley Nº18.290. Sin perjuicio de las argumentaciones de fondo señaladas en los motivos precedentes respecto a las facultades del órgano jurisdiccional para dejar sin efecto decisiones administrativas, cabe señalar que las conductas reprochadas, no constituyen una causal de revocación del reconocimiento oficial, porque no coinciden ni se relacionan con el incumplimiento de planes, programas, docencia e infraestructura que determinaron su reconocimiento oficial. En e fecto, en el presente caso se trata de una situación totalmente diversa. La escuela reclamante, contando con reconocimiento oficial, celebró los contratos y extendió los certificados objetados, sin que ello signifique que haya incurrido en alguna de las causales de revocación;

19º) Que, acorde con lo anterior, lo que ocurrió en el presente caso consiste en que la Secretaría Regional Ministerial del ramo impuso una sanción en un caso no previsto por la ley, pues no podía, invocando las circunstancias fácticas ya mencionadas, revocar la autorización oficial basándose para ello en el referido artículo 32 de la Ley de Tránsito. Dicha situación, en lo que se refiere a los certificados de aprobación, pudo motivar el reparo, en su oportunidad, por la Dirección del Tránsito del municipio correspondiente, en el caso de ser efectivo;

20º) Que, por lo expresado, la sentencia recurrida no estuvo errada al decidir como lo hizo, sino que se ajustó precisamente a los términos del artículo 32 de la Ley de Tránsito, porque fue la Secretaría Regional Ministerial recurrente la que se equivocó al proceder a revocar la autorización oficial de funcionamiento de la escuela reclamante, sin que ésta haya incurrido en una causal de revocación, por ello, la sanción que se impuso no guarda congruencia con la imputación formulada;

21º) Que es necesario clarificar la circunstancia de que, en la especie, no se trata del desconocimiento de la facultad de la autoridad administrativa ya señalada, para revocar una autorización de funcionamiento de una escuela de conductores, porque el aludido artículo 32 la consagra de modo explícito. Lo que se postula es que, para que pueda hacerse uso de dicha facultad, la escuela ha de haber incurrido precisamente en alguna de las causales indicadas en dicho precepto, esto es, no haber dado cumplimiento a los planes y programas, docencias e infraestructura que determinaron su reconocimiento. Si se incurre en una actuación diversa, que no se enmarque dentro de las conductas referidas, pudiera imponerse la misma sanción, pero sobre la base de otra normativa, mas no del artículo 32;

22º) Que, acorde con lo expuesto y razonado, el recurso de nulidad de fondo no puede prosperar y debe ser desestimado, por no haberse transgredido el artículo 32 de la Ley de Tránsito, número 18.290. De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fs.141, contra la sentencia de treinta y uno de mayo último, escrita a fs.137.

Acordada contra el voto del Ministro Sr. Juica y de la Ministra Srta. Morales, quienes fueron de parecer de acoger el expresado recurso, y dictar la correspondiente sentencia de reemplazo porque, en su concepto, el referido fallo incurrió en transgresión del artículo 32 de la Ley de Tránsito, al estimar que el incumplimiento del primer requisito cuya omisión se reprocha por la autoridad -no estar firmados por ambas partes los contratos de enseñanza de conducción- no tiene como sanción la impuesta, sino que habría bastado que se hubiera ordenado suscribirlos, y que en lo que se refiere al segundo, esto es, el incumplimiento del artículo 13 de la Ley Nº18.290, debía ser controlado por el municipio respectivo.

Estiman los disidentes que la conducta de la empresa reclamante ha importado una efectiva transgresión de las disposiciones en examen, la que a su vez fue también vulnerada por el fallo pronunciado por la Corte de Apelaciones de Puerto Montt con la interpretación que formula acerca de la misma, que es contraria al tenor de la referida norma legal.

Regístrese y devuélvase. Redacción a cargo del Ministro Sr. Gálvez. Rol Nº3.189-2005. Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez, Sr. Domingo Yurac, Sr. Milton Juica, Srta. María Antonia Morales y Sr. Adalis Oyarzún. Autorizado por el Secretario Sr. Carlos A. Meneses Pizarro.