Santiago, doce de mayo del año dos mil ocho.
Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada, a excepción de sus fundamentos noveno, décimo y duodécimo a décimo sexto, que se suprimen.
Y SE TIENE EN SU LUGAR Y ADEMAS PRESENTE:
1°) Que la Corporación Nacional del Cobre de Chile, Codelco Chile, División Salvador, ha deducido esta acción de protección en contra de la Dirección del Trabajo, III Región de Atacama y de la Inspección Provincial del Trabajo de Chañaral -cuyos fundamentos y proposiciones aparecen resumidos en el considerando primero del fallo apelado, que se ha dado por reproducido- imputándoles ilegalidad y arbitrariedad en la adopción de las medidas que se consignan en la denominada "Acta de Constatación de Hechos en Fiscalización de la Ley N° 20.123 (Trabajo en Régimen de Subcontratación)", con lo que se agravian las garantías fundamentales cuyo legítimo ejercicio le reconoce el artículo 19 n°3 inciso cuarto, 16, 21 y 24 de la Constitución Política de la República;
2°) Que la acción de protección -también llamada recurso protección- instituida en el articulo 20 de la Carta Política es un instrumento cautelar que ésta pone a disposición de quien sufra, por causa de actos u omisiones arbitrarias o ilegales, privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de determinados derechos fundamentales que la misma norma enuncia, habilitándolo para acudir a la Corte de Apelaciones respectiva a fin de que, haciendo uso de sus potestades conservadoras, adopte las providencias inmediatas destinadas a restablecer el imperio del derecho y asegurarle debida protección;
3°) Que, enfrentadas a la acción interpuesta en su contra, las mencionadas autoridades administrativas han planteado, como cuestión previa de admisibilidad, que el acto suscrito por ellas, con la denominación "Acta de Constatación de hechos en fiscalización de la Ley n° 20.123 (trabajo en régimen de subcontratación)" constituye una actuación preparatoria o de trámite, una simple constatación de hechos inserta dentro de un procedimiento de fiscalización, que no reviste la naturaleza ni posee las características de un acto administrativo terminal o decisorio, en el que se manifieste la voluntad de producir un determinado efecto o consecuencias jurídicas; lo que hace improcedente su impugnación por medio de dicho arbitrio cautelar;
4°) Que, sin embargo, la lectura del acta en cuestión pone de manifiesto que en ella se contienen dos decisiones de evidente sentido jurídico, puesto que, por una parte, considera al dueño de la obra, empresa o faena -esto es, a la Corporación Nacional del Cobre de Chile- como empleadora de los trabajadores comprendidos en el proceso de fiscalización; y, por la otra, conmina a la mencionada empresa para que, dentro de un plazo de 15 días, contados desde la fecha de la notificación del acto inspectivo, "corrija el régimen legal fiscalizado", bajo apercibimiento de aplicación de multas;
5°) Que los antecedentes enunciados sugieren a estos sentenciadores dos órdenes de consideraciones.
La primera de ellas estriba en que la naturaleza jurídica de un determinado acto se define por sus rasgos esenciales y por los efectos o consecuencias que de él emanan y no por el nombre o denominación que le sean atribuidos por quienes lo emiten.
A partir de esta premisa, la llamada "acta de constatación de hechos", más que una mera comprobación o certificación de situaciones fácticas preexistentes -idónea para emplearse como medio de prueba con miras a adoptar una decisión posterior en los términos previstos por el artículo 23 del D.F.L. N°2 de 1967 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social- configura intrínsecamente una resolución que acarrea, como ya se insinuó en el fundamento anterior, una profunda transformación en el régimen de contratación de Codelco y de su empresas contratistas, en cuanto, al estimarse a la primera como la auténtica empleadora de los trabajadores de éstas últimas -y obligarla a corregir el régimen existente sobre la materia- se le está ordenando, en la práctica, contratar a esos trabajadores, desconociéndose con ello el vínculo contractual que los liga con las contratistas, el que, como resultado de semejante determinación, quedaría extinguido y lo propio habría de ocurrir con los contratos sobre prestación de servicios pactados entre Codelco y esas mismas empresas contratistas.
Enseguida, cabe consignar que, para los efectos de apreciar la procedencia de la acción cautelar formulada en autos, no importa tanto centrar el interés en la naturaleza -preparatoria o terminal- del acto que se impugna, cuanto en su condición de ser antijurídico e idóneo para causar agravio, en grado de privación, perturbación o amenaza a derechos o garantías fundamentales cuyo legítimo ejercicio se resguarda por medio de dicho mecanismo de amparo, instituido en el antes citado artículo 20 de la Constitución Política de la República;
6°) Que el acto administrativo cuestionado, concebido en los términos sucintamente descritos con anterioridad, desborda el marco de atribuciones que a la autoridad recurrida le asignan los artículos 476 del Código del Trabajo y 1 del mencionado D.F.L. N°2 de 1967 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social "Ley Orgánica de la Dirección del Trabajo- en materia de fiscalización del cumplimiento e interpretación de la normativa laboral e incursiona derechamente en el ámbito de la interpretación de los contratos de trabajo convenidos entre los trabajadores y la empresa contratista -actividad que, por lo demás, sólo cabe desarrollar cuando las expresiones empleadas por las partes en la redacción de las estipulaciones resultan obscuras o ambiguas o cuando, no obstante ser claras , no se concilian con la naturaleza del contrato o con la evidente intención que han tenido dichas partes al celebrarlo-, negándoles toda eficacia jurídica y provocando, indirectamente, según antes se expresó, el mismo efecto en los contratos de carácter civil pactados por Codelco con las empresas prestadoras de servicios "para quienes semejantes vínculos contractuales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1545 del Código Civil, constituyen una ley y no pueden ser invalidados sino por su consentimiento mutuo o por causales legales-; materia en la que corresponde conocer y decidir exclusivamente a los juzgados del trabajo, de conformidad con lo prescrito por el artículo 420, acápite a), del Código del Ramo, que radica en estos tribunales la competencia para resolver las cuestiones relacionadas con la interpretación y aplicación de los contratos individuales y colectivos de trabajo;
7°) Que es indispensable hacer hincapié, a propósito de lo precedentemente reflexionado, en que el acto de fiscalización cuya juridicidad se objeta por medio del arbitrio de cautela en análisis no se constriñe a una simple operación orientada a precisar el sentido y alcance de los contratos laborales en cuestión, disponiendo una reordenación de las cláusulas o estipulaciones convenidas, sino que genera un resultado mucho más drástico, en cuanto, por la vía administrativa, los priva de los efectos que les son propios, provocando su extinción, al tiempo que dispone que se celebren otros contratos en su reemplazo;
8°) Que uno de los principios de mayor trascendencia en el Derecho Público -del que se ha dicho que constituye un supra principio, por cuanto de él derivan o nacen otros más específicos que reciben aplicación en otras ramas de esa disciplina jurídica- y que imprime sello al Estado de Derecho moderno es el de la legalidad de la Administración, de acuerdo con cuyos postulados ésta debe sujetar su actividad a las prescripciones del ordenamiento positivo.
El mencionado principio se plasma dentro de nuestra normativa institucional en los artículos 6 incisos 1° y 2° y 7 incisos 1° y 2° de la Carta Fundamental como también en el artículo 2° de la Ley n°18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; preceptos cuya claridad conceptual no ofrece margen de duda acerca de la perentoriedad de su mandato.
"Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella" (artículo 6 inciso 1° de la Constitución Política de la República).
"Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo" (mismo artículo, inciso 2°).
"Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley" (artículo 7 inciso 1° de la Carta Fundamental).
"Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas podrán atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que las que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes" (inciso 2° del mismo precepto).
"Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico" (artículo 2 inciso 1° de la Ley n°18.575);
9°) Que acorde con lo reflexionado en los fundamentos anteriores, resulta inconcuso que la autoridad fiscalizadora ha transgredido la legalidad vigente al pronunciarse con fuerza decisoria respecto de un asunto cuyo conocimiento, por su contenido controversial, era de la competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales.
El ordenamiento afectado con la actuación administrativa exorbitante está constituido por disposiciones constitucionales y legales.
En efecto, el artículo 76 de la Carta Fundamental establece que "la facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Ni el Presidente de la República ni el Congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales"
A su turno, el artículo 1° del Código Orgánico de Tribunales, repitiendo lo expresado en la norma constitucional, prescribe que "la facultad de conocer las causas civiles y criminales, de juzgar las y hacer ejecutar lo juzgado pertenece exclusivamente a los tribunales que establece la ley"
Continuando con este recuento normativo, el artículo 5 del aludido Código dispone: "A los tribunales mencionados en este artículo corresponderá el conocimiento de todos los asuntos judiciales que se promuevan dentro del territorio de la República, cualquiera sea su naturaleza o calidad de las personas que en ellos intervengan"
Por último, y en lo que atañe particularmente a la situación en análisis, se desatendió por los agentes fiscalizadores la norma contemplada por el ya citado artículo 420 del Código del Trabajo, en su apartado a), que confía a los juzgados del trabajo la competencia para conocer las cuestiones derivadas de la interpretación y aplicación de lo contratos individuales o colectivos de trabajo;
10°) Que al calificativo de ilegal que amerita el acto de fiscalización que se censura por Codelco Chile, debido a la falta de acatamiento a la normativa recién señalada, debe sumarse su condición de arbitrario; ello, por haberlo emitido los agentes administrativos, en ejercicio de sus potestades públicas, sin una adecuada fundamentación que le sirviera de apoyo en términos de que la empresa afectada, enterada a cabalidad de las razones que lo motivaron quedase en condiciones de impugnar, en uso del derecho a defensa, una decisión como la que se cuestiona, que agraviaba severamente diversas garantías esenciales -a las que, enseguida, se hará mención-, sin perjuicio de menoscabar, además, derechos también fundamentales de las empresas contratistas -ajenas, por completo, al procedimiento revisor, en el que no intervinieron como partes-, a las que se les desconocen las relaciones contractuales que mantenían con sus trabajadores, considerándose, con designio imperativo, que éstos lo son de la recurrente, al tiempo que se ignora, asimismo, el vínculo que las ligaba con esta última en virtud de los contratos de prestación de servicios pactados entre ellas;
11°) Que de acuerdo con lo que se ha venido razonando, el acto antijurídico emitido por la Dirección del Trabajo y que es objeto de crítica por medio de la acción de amparo formulada en autos, ha transgredido las garantías fundamentales previstas en el artículo 19 n°3 inciso cuarto, n°16 inciso segundo; 21 y 24 de la Constitución Política de la República.
Ha vulnerado, en efecto, la llamada garantía del juez natural a que se refiere el primero de los preceptos indicados, de acuerdo con la cual, nadie puede ser juzgado por comisiones especiales sino por el tribunal que señale la ley y que se encuentre establecido por ésta con anterioridad al hecho en que incide el juzgamiento; infracción que en la especie se ha producido al alterarse en los términos descritos la situación contractual de la empresa recurrente.
Por las mismas razones, se ha afectado también el derecho de ésta a la libre contratación que le asiste, al obligársele a contratar los trabajadores de las empresas suministradoras de servicios.
Afecta, asimismo, el acto administrativo de que se trata el derecho de la empresa recurrente a desarrollar la actividad económica propia de su giro.
En fin, agravia dicho acto jurídico -en grado de amenaza- su derecho de propiedad, en cuanto se la obliga a corregir "el régimen laboral fiscalizado", bajo apercibimiento de imponérsele una sanción de índole pecuniaria;
12°) Que resultando, por último, de manifiesto la relación causal existente entre el acto antijurídico realizado por la autoridad administrativa y el menoscabo de los derechos fundamentales a que se ha hecho mención, de los que es titular Codelco Chile, cabe dar por concurrentes en la especie todos los presupuestos requeridos para la procedencia del arbitrio cautelar impetrado por ella, en resguardo de semejantes garantías.
Y de conformidad, además, con lo que disponen el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre Tramitación del Recurso de Protección, se revoca la sentencia apelada de veintinueve de enero último, escrita a fojas 437 y siguientes y se declara que acoge el recurso de protección deducido en lo principal de la presentación de fojas 27, debiendo la Dirección del Trabajo de la III Región dejar sin efecto la llamada "Acta de Constatación de Hechos" plasmada en el formulario F8-3, de fecha 4 de diciembre del año 2007, cuya copia rola a fojas 10 de estos autos.
Se previene que el Ministro Sr. Pierry concurre al fallo por las siguientes consideraciones:
PRIMERO: Que como este Ministro ha señalado en sentencias anteriores recaídas en recursos de protección interpuestos contra la Inspección del Trabajo, la autoridad administrativa está facultada para calificar jurídicamente los hechos, siendo esto parte de la actividad administrativa. En efecto, es precisamente dicha calificación jurídica la que es indispensable para el ejercicio de esa actividad, en particular para la sanción administrativa, por lo que al hacerlo la Inspección del Trabajo no ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 19 N° 3 inciso 4° de la Constitución Política de la República actuando como comisión especial, sino que lo ha hecho en el desempeño de una actividad administrativa.
SEGUNDO:SEGUNDO: Que el control de la legalidad de los actos administrativos por parte del juez, fundamental para el estado de derecho, consiste en examinar la legalidad de los mismos en relación con sus distintos elementos, a saber: forma, competencia, fin, objeto y motivos del acto, siendo el control en relación con los motivos el mas característico del control jurisdiccional pues se refiere al análisis de los hechos que fundamentan el acto administrativo. En relación a los motivos, el juez controla y verifica la existencia de los motivos que sirven de fundamento al acto, la calificación jurídica que de los mismos ha hecho la autoridad, cuando ella sea necesaria para su fundamento; y, eventualmente, la apreciación de los hechos, siendo esto último muy excepcional, pues por principio corresponde a la discrecionalidad administrativa. Es precisamente por ello que la calificación jurídica de los hechos no puede por si sola constituir una ilegalidad, ya que forma parte integrante de la actividad administrativa; pero el error en la misma puede y debe ser controlada por el juez, el que por regla general lo hará en un procedimiento de lato conocimiento en un juicio interpuesto contra la resolución de la Administración, como ocurre, en el caso del Código del Trabajo aplicable a este recurso de protección, en el procedimiento jurisdiccional contemplado en su artículo 474, que debiera ser la vía adecuada para resolver el tipo de asuntos ventilado en este caso; no correspondiendo entonces por el solo hecho de que la autoridad administrativa la haya efectuado, que se acoja un recurso de protección en su contra.
TERCERO: Que la calificación jurídica de los hechos ocurre cada vez que en el procedimiento destinado a la elaboración de un acto administrativo, la autoridad administrativa aplica a un hecho una norma que le sirve de fundamento y que justifica su dictación, o un concepto jurídico indeterminado, por lo que privarla de dicha facultad paralizaría a la Administración e impediría el cumplimiento de su función. Por lo demás, así lo ha entendido la ley cuando; por ejemplo, el artículo 5 número 3 de la ley 17.322 sobre cobranza judicial de cotizaciones indica que la oposición del ejecutado será admisible cuando exista "Errada calificación de las funciones desempeñadas por el trabajador", lo que equivale a decir que ella es admisible cuando la Administración ha efectuado un errada calificación jurídica de los hechos.
CUARTO:CUARTO: Que lo anterior tiene particular relevancia, por cuanto la Inspección del Trabajo carece de titularidad para imponer denuncias ante los tribunales, por lo que al prohibirle efectuar la calificación jurídica de los hechos por ser una actividad reservada a los tribunales de justicia, se está despojando de contenido a las normas de protección al trabajador, ya que ningún órgano de control, sea jurisdiccional o administrativo, llevará a cabo dicha calificación, y la eventual conducta transgresora de la ley quedará sin sanción, salvo que sea el propio trabajador afectado el que reclame, lo que en muchos casos resulta ilusorio.
QUINTO: Que no obstante lo anterior, la ilegalidad consistente en el error en la calificación jurídica de los hechos, u otro tipo de ilegalidades, correspondientes a los diversos elementos del acto administrativo, cuando resulten evidentes y acreditados en un proceso cautelar de recurso de protección, como en el presente caso, puede ser conocida y resuelta por esta vía, ya que precisamente esta acción cautelar, como lo ha manifestado la jurisprudencia de esta Corte Suprema, procede cuando resulta indubitado el derecho del recurrente garantizado por la Constitución Política, que se ha visto amagado por un acto ilegal o arbitrario.
SEXTO: Que ello es lo que ocurre en el presente recurso de protección en el que consta, en archivador de documentos agregados a los autos, que la Dirección del Trabajo reconoció la calidad de contratista de la empresas: a- LGP S.A. mediante certificados de cumplimiento de obligaciones laborales y provisionales, N° 4463,4699 y 4804 periodos septiembre, octubre y noviembre de 2007;
b- Empresa Gary González Alarcón, mediante certificados de cumplimiento de obligaciones laborales y provisionales N° 4461, 4606, 4785 periodos septiembre, octubre y noviembre de 2007;
c- GEO Operaciones Ltda., mediante certificados de cumplimiento de obligaciones laborales y provisionales N° 4488, 4493 y 4490 septiembre de 2007, N° s 4634 y 4639 periodo octubre de 2007 y N°s 4814, 4802 y 4822 periodo noviembre de 2007;
d- Empresa Pedro y Nelson Prado Páez Ltda., mediante certificados de cumplimiento de obligaciones laborales y provisionales N° 4433, 4613, 4734 periodos septiembre, octubre y noviembre de 2007;
e- Empresa Consorcio Procad LGP Ltda., mediante certificados de cumplimiento de obligaciones laborales y provisionales N° 4815, 4587, 4438 periodos septiembre, octubre y noviembre de 2007;
f- Empresa Consorcio Procad Ingenieros S.A., mediante certificados de cumplimiento de obligaciones laborales y provisionales N° 4435, 4584, 4817 periodos septiembre, octubre y noviembre de 2007;
g- Empresa Egesa Ingeniería S.A., mediante certificados de cumplimiento de obligaciones laborales y provisionales N° 4483, 4494, 4752 periodos septiembre, octubre y noviembre de 2007;
Asimismo, consta a fojas 6 y siguientes que la Dirección del Trabajo reconoció la calidad de contratista de las empresas GEO Operaciones Ltda., Procad Ingenieros Ltda. y Procad LGP Ltda., mediante resoluciones, N° 06/2004 de fecha 19 de febrero de 2004, N° 174 de fecha 30 de noviembre de 2007 y N° 1483 de 30 de octubre de 2006 respectivamente, que autorizan a dichas empresas contratistas para establecer un sistema excepcional de distribución de jornadas de trabajo y de descanso de sus dependientes.
SEPTIMO: Que de lo anterior aparece de manifiesto la ilegalidad de la actuación de la Inspección del Trabajo por el error cometido en la calificación jurídica de los hechos al estimar al dueño de la obra, en este caso CODELCO- División El Salvador como empleador de los trabajadores que señala.
OCTAVO: Que la actuación ilegal de la recurrida vulneró únicamente la garantía consagrada en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República, esto es, el derecho de propiedad, y por lo tanto procede que se acoja el presente recurso de protección.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro señor Oyarzún y la prevención su autor.
Rol N° 887-2008. Pronunciado por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por los Ministros Sr. Adalis Oyarzún, Sr. Héctor Carreño, Sr. Pedro Pierry, Sra. Sonia Araneda y el Abogado Integrante señor Arnaldo Gorziglia. No firma el Ministro señor Carreño, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y acuerdo del fallo por estar con feriado legal. Santiago, 12 de mayo de 2008.
Autorizado por la Secretario suplente de esta Corte Sra. Beatriz Pedrals García de Cortázar.
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Fallo similar de la misma Sala y fecha, AQUÍ.
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