Santiago, siete de octubre de dos mil diez.
Vistos:
Primero: Que don Sergio Edmundo Fajardo Galaz, ingeniero civil industrial, Angélica Cecilia San Martín Sepúlveda, secretaria, Paulina Beatriz Sierralta Roldán, Psicóloga, Iván yuri Reyes Maza, auxiliar administrativo, Justine Noemí Toro Orellana, funcionaria administrativa, Hernán Núñez Castro, administrador público, Christián Andrés Poblete Poblete, ingeniero en gestión administrativa, Alvaro Andrés Zúñiga Arias, antropólogo, Juan Pablo Andrés Marchant Corvalán, administrador público, Rodrigo Romero, ingeniero eléctrico, mención electrónica y telecomunicaciones, Patricia Yamile Fernández Abud, ingeniero industrial, Juan Gilberto Arredondo Barrios, geólogo, Oscar Ignacio Mac-clure Hortal, psicólogo, Miriam Ester Villalobos Campos, secretaria, Evelyn del Carmen Caroca López, funcionaria administrativa, Yolanda Meza Cea, secretaria, Lorena Pamela Farías Schorer, funcionaria técnica y Mónica Victoria Osses Albornoz, funcionaria pública, todos empleados a contrata del Ministerio de Planificación (Mideplan) y domiciliados para estos efectos en Phillips 15, oficina 15 f, Santiago, recurren de protección contra el Ministerio de Planificación
, representado por la Subsecretaria del mismo, doña Soledad Arellano Schmidt, ambos con domicilio en Ahumada 48 Nº 10, con la finalidad de que se restablezcan sus derechos garantizados constitucionalmente en el artículo 19 Nº 2 y 24, conculcados por el acto ilegal y arbitrario consistente en el término anticipado de los cargos a contrata que cada uno de ellos servía en la Administración.
Exponen que en forma sorpresiva los días 14 y 15 de julio del año en curso fueron notificados de la decisión de término de sus contratas las que se extendían hasta el 31 de diciembre de 2010. Por años sus contratos fueron legal y debidamente prorrogados, previo proceso de evaluación de gestión y disciplinario que rige en la administración del Estado y sus contratos con terceros. Han cumplido funciones permanentes, específicas, técnicas y profesionales claramente individualizadas, bajo criterio de cumplimiento de metas y evaluados por los sistemas de control vigentes, obteniendo muy buenos puntajes y notas.
Indica que el financiamiento de esta dotación, por cuanto se reconoce que realizan funciones permanentes para el Estado, se incluye en la respectiva partida presupuestaria que corresponde al personal de cada servicio, es decir, su financiamiento anual está garantizado por la ley de presupuesto, que cada año, después de una exhaustiva revisión por parte del Congreso Nacional, es aprobada como ley de la República. Los fundamentos de las contrataciones y permanencia en MIDEPLAN está dada por las necesidades del Servicio de cumplir con sus metas y objetivos institucionales.
Agrega que la estabilidad laboral del funcionario está garantizada por el cumplimiento de la normativa estatutaria que rige el sector, el cumplimiento de metas y la buena evaluación individual y en este caso, por el cumplimiento del plazo por el cual fueron contratados. Los recurrentes cumplen funciones esenciales y permanentes en distintas Divisiones, Unidades del Ministerio, cargos que no han sido suprimidos, por lo que mal puede apelarse a que no existe necesidad de la función.
El texto de las 18 cartas de aviso de término de contrata -continúan- no señala ninguna de las causales taxativas que señala el artículo 146 del Estatuto Administrativo, para su fin en forma anticipada. En la especie, hubo una renovación de la contrata hasta el 31 de diciembre de 2010, resolución emanada de autoridad competente en el marco de las facultades y cumpliendo con toda la legalidad vigente y, por tanto, no procede que un mero acto de voluntad, sin fundamento legal alguno, terminar con una relación laboral de carácter estatutario que por años han cumplido para el Estado. Se trata de un despido masivo, aleatorio, arbitrario y sin justificación legal.
El acto administrativo impugnado, en opinión del recurrente, vulnera el derecho constitucional de igualdad ante la ley, consagrado en el artículo 2º del artículo 19 de la Carta Fundamental. No existen criterios objetivos que permitan justificar el despido masivo de funcionarios y funcionarias que por años han trabajado, desarrollado y entregado su vida profesional al Estado en pos de un Servicio Público. No se advierte en la notificación de término de la contrata otra argumentación que no ser necesarios los servicios, sin embargo, como es de conocimiento público, la reforma estructural, y por ende, la supresión de cargos y funciones será realizada según las autoridades por medio de un cambio legal en la estructura del Ministerio, hecho que aún no acontece, por lo que el despido de que han sido víctimas no tiene fundamentos ni en evaluaciones personales ni de función, lo que se traduce en un trato discriminatorio e ilegal.
Añade que han visto turbado su derecho a un trato igualitario de parte de las autoridades de la repartición ministerial, por años se habían respetado los procedimientos administrativos, pero sin duda el cambio de autoridad ha determinado que respecto de quienes se sospecha no comparten sus opciones políticas, se adopten medidas arbitrarias.
Finalmente, solicitan se deje sin efecto la medida adoptada, respetando, al menos, el plazo al 31 de diciembre de 2010, adoptando las demás medidas que estime pertinente para acudir en protección de los afectados, con costas.
Segundo: Que a fojas 28 informando doña María Soledad Arellano Schmidt, Subsecretaria de Planificación, solicita el total rechazo de la acción intentada, sosteniendo para ello que mediante Resolución N° 197, de 22 de julio de 2010, del Ministerio de Planificación, en trámite de toma de razón, dicha autoridad dispuso el término de las contratas de los recurrentes, la que dispuso como fecha de cese el 13 de septiembre del año en curso o hasta que se encuentre totalmente tramitado dicho acto administrativo.
Agrega que el empleo a contrata es esencialmente transitorio, de duración limitada en el tiempo, y sus plazos no se encuentran establecidos ni garantizados por norma alguna, por lo que pueden ser discrecionalmente variadas por la autoridad facultada para realizarla. Así también lo ha expresado la Contraloría General de la República en el Dictamen N° 36.104, de 2010 y en otros que cita, para concluir que la designación bajo la fórmula de “mientras sean necesarios sus servicios” determina que la autoridad correspondiente puede poner término a la relación laboral en el momento que estime conveniente para los intereses de la institución.
Indica que no es posible concebir la propiedad en el empleo de parte de los funcionarios a contrata, sino en las condiciones de transitoriedad que derivan de la misma naturaleza de esta relación jurídica. Los cargos a contrata no se suprimen, simplemente porque no es necesario suprimir aquello que no está explícitamente dispuesto como parte de un servicio.
Mediante la Resolución N° 197, de 22 de julio de 2010 – explica la recurrida- el Ministerio se ha limitado a hacer uso de la facultad legal que detenta para disponer del término de las contraprestaciones cuando éstas llevan incorporadas una frase del tipo “hasta que sean necesarios sus servicios”, lo que resulta plenamente coherente con la naturaleza esencialmente transitoria de la contrata, por lo que en su concepto, no existe vulneración a la garantía del artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental. En cuanto al derecho de propiedad, también denunciado como conculcado, indica que en el recurso no se explica de qué modo se vería afectado y, en todo caso, los funcionarios a contrata carecen de propiedad sobre su cargo.
Finalmente, señala que no ha existido en los actos de la recurrida vulneración a las garantías constitucionales que se denuncian.
Tercero: Que con el mérito de los documentos acompañados a la causa, analizados en conformidad a las normas de la sana crítica, se tienen por acreditados los siguientes hechos:
- Por resolución N° 197, de 22 de julio de 2010, el Ministro de Planificación Felipe Kast Sommerhoff, puso término, a contra del 13 de septiembre del año en curso o hasta la total tramitación del acto administrativo, al contrato de las persona que individualiza, entre ellos los recurrentes, por haber dejado de ser necesarios sus servicios;
- En el acto administrativo aludido en la letra anterior, se consigna que por Resolución N° 118, de 29 de enero de 2010, se contrató, a contar del 1 de enero y hasta el 31 de diciembre de 2010, ambas fechas inclusive, o mientras sean necesarios sus servicios, a los funcionarios de esa repartición pública que en tal acto se señalan. Asimismo, se dejó expresamente establecido que la Resolución N° 118, del Ministerio de Planificación, en estricto derecho correspondió a una prórroga de las contrataciones anteriores, adoptada en las mismas condiciones fijadas en el acto primitivo, por lo que debe entenderse incorporada a dicha prórroga, de pleno derecho, la fórmula “mientras sus servicios sean necesarios”, por estar ésta contenida en los contratos originales de esos funcionarios y en las sucesivas prórrogas de los mismos;
- Los recurrentes se desempeñaban en el gabinete del Ministro de Planificación o en Unidades u oficinas que dependían directamente del Ministro o de la Subsecretaria y servían cargos entre los grados 4° a 19°. Los recurrentes se desempeñaron en cargos a contrata, prorrogados en forma sucesiva, desde los años 1991, 1992, 1996, 1997, 1998 , 1999, 2001, 2004, 2005, 2006, 2008, respectivamente;
- Las Hojas de Calificación e Informes de Desempeño, correspondientes al primer y segundo semestre del año 2009, acompañados a la causa, dan cuenta de la evaluación positiva de los recurrente por parte de sus superiores;
Cuarto: Que por expresa disposición del Estatuto Administrativo, los empleados de la Administración del Estado se clasifican en “empleados de planta” o “empleados a contrata”, los primeros pueden ser titulares, suplentes o subrogantes. La diferencia esencial con los contratados radica en la permanencia de las funciones de los primeros y en la transitoriedad de los segundos. Este último caso, el artículo 10 de la ley 18.834 dispone que “los empleados a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el sólo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos”. En el caso de autos, el término de los servicios de los recurrentes, todos empleados a contrata de MIDEPLAN, se contiene en el acto administrativo que prorrogó sus servicios hasta el 31 de diciembre de 2.010 “o hasta que sean necesarios sus servicios”, lo que no ha sido desconocidos por los recurrentes.
Quinto: Que en la Resolución N° 197, de 22 de julio de 2010, luego de explicar que la decisión de 29 de enero del mismo año, contenida en la Resolución N°118, en consideración a la naturaleza de los servicios prestados por los recurrentes, no tuvo otra finalidad que prorrogar, en las mismas condiciones, los cargos desempeñados por éstos, señala que “... las necesidades del Servicio, y todo lo dispuesto en los considerandos anteriores, esta Secretaría de Estado ha decidido poner término a los contratos asimilados a grados de los siguientes funcionarios de esta repartición pública… debido a que han dejado de ser necesarios sus servicios…”.
Sexto: Que, en el caso de autos, la autoridad competente, en uso de sus facultades y previo cumplimiento de los procesos internos de calificación y desempeño de los empleados respectivos, considerando el interés del Servicio, determinó, en la oportunidad legal, prorrogar las contratas en los términos señalados por existir justificación legal y presupuestaria para ello. La autoridad Administrativa no está obligada a renovar la contratación de los servicios que se desempeñen en tal carácter una vez cumplida la vigencia temporal, pues ella opera por el solo ministerio de la ley. Sin embargo, cuando ésta decide hacer uso de la facultad de anticipar su término, es decir, cuando recurre al mecanismo de “mientras sean necesarios sus servicios”, debe, en el acto administrativo que así lo decide, exponer la razones que justifican tal exoneración. Una interpretación contraria importaría aceptar que la decisión de permanencia de un empleado a contrata, se halla sujeta a la mera voluntad del Jefe Superior del Servicio de la época, quien podría en virtud de circunstancia subjetiva anticipar su término por motivos ajenos a la eficiente e idónea administración de los medios y de la función pública, deber que toda Autoridad, por mandato del artículo 5° de la Ley General de Bases de la Administración del Estado, está llamada a cumplir.
Séptimo: Que la idea anterior se refuerza aún más si se tiene en consideración que la Ley N° 19.880, sobre Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, con el claro propósito, entre otros, de promover la transparencia de las actuaciones de la Administración Estatal, establece normas básica a fin de que el procedimiento permita el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten. Entre estas reglas, aplicables en forma supletoria, se encuentra el inciso cuarto del artículo 41, que dispone que toda decisión, por cierto enmarcada en el ámbito de las atribuciones propias de la Administración, debe ser fundada. La falta de fundamento en la actuación de la recurrida queda de manifiesto, teniendo en cuenta que esa exigencia también se desprende del artículo 10 del Estatuto Administrativo que establece que los empleados a contrata durarán en sus servicios hasta el 31 de diciembre de cada, norma que no puede verse superada por una decisión unilateral de autoridad sin fundamentos, que deja a los afectados en la más absoluta indefensión y, por consiguiente, sometidos al poder ilimitado de ésta.
Octavo: Que por consiguiente, la Administración y el Órgano llamado a fiscalizar la aplicación de la legislación vigente carece de facultades para autorizar la exoneración de un empleado a contrata, antes del término del periodo en que vence su contratación, de no mediar una justificación y comprobada causa legal o contractual que lo haga aconsejable. En la especie, la Resolución impugnada aparece desprovista de motivos, entendiendo éstos como los hechos objetivos, exteriores y anteriores que han llevado a su dictación. Estos no se contienen en absoluto y tampoco es dable inferirlos de su texto, así, bien puede afirmarse que el acto adolece de causa lo que trae consigo la ilegalidad del mismo.
Noveno: Que, en estas condiciones, ha quedado de manifiesto que la acción descrita, aparece desprovista de razonabilidad y apoyada en motivaciones insuficientes que no resultan idóneas para prestarle un fundamento de legitimidad, lo que no importa desconocer la facultad de la recurrida, que no es de raigambre legal, en orden a revisar si los cargos a contrata son necesarios para el interés del Servicio, sino reprochar el incumplimiento de las formalidades de los actos administrativos y de las normas de procedimiento en actual vigencia, que producen en el efecto de discriminar a funcionarios regidos por un mismo estatuto más allá de las diferencias que contempla la ley.
Décimo: Que no está de más advertir que en el recurso de protección la prueba se aprecia conforme a las reglas de la sana crítica, lo que aplicado al caso de autos, al tenor de los elementos y antecedentes aportados al proceso, permite tener por acreditado que no se han demostrados, en relación a los recurrente, los presupuestos fácticos para concluir el vínculo estatutario con el Ministerio de Planificación, tal y como lo regulan el Estatuto Administrativo y la resolución que los designó para el desempeño de dichas funciones. La decisión que se cuestiona, además de ilegal resulta arbitraria, desde que la facultad discrecional de la administración, aparece desprovista de motivos reales y concretos que la justifiquen.
Undécimo: Que, la conducta de la recurrida, vulnera el derecho de propiedad que respecto a su cargo a contrata tienen los recurrentes, pues no se ha demostrado que la privación anticipada, en los términos en que se hizo, haya obedecido a una causa legal o al menos justificada. Con ello se ha producido una privación arbitraria del derecho a permanecer en el cargo hasta el 31 de diciembre de 2010, ejercerlo, recibir las remuneraciones pactadas y a no ser removidos por procedimientos ilegítimos. Asimismo, se ha conculcado el numeral 2° del artículo 19 de la Constitución Política, igualdad ante la ley, al ser discriminados arbitrariamente, por haber sido excluidos de la Administración, en desmedro de otros empleados que desempeñando cargos a contrata, en igualdad de condiciones, permanecen en ellos hasta el término del plazo legal o hasta que sus servicios sean efectivamente necesario.
Y de conformidad, además, a lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, se acoge el recurso de protección deducido en lo principal de fojas 3 y, en consecuencia, se dispone que el Ministro de Planificación, dejará sin efecto la Resolución N° 197, de 22 de julio de 2010, en relación a los recurrentes don Sergio Edmundo Fajardo Galaz, ingeniero civil industrial, Angélica Cecilia San Martín Sepúlveda, secretaria, Paulina Beatriz Sierralta Roldán, Psicóloga, Iván yuri Reyes Maza, auxiliar administrativo, Justine Noemí Toro Orellana, funcionaria administrativa, Hernán Núñez Castro, administrador público, Christián Andrés Poblete Poblete, ingeniero en gestión administrativa, Alvaro Andrés Zúñiga Arias, antropólogo, Juan Pablo Andrés Marchant Corvalán, administrador público, Rodrigo Romero, ingeniero eléctrico, mención electrónica y telecomunicaciones, Patricia Yamile Fernández Abud, ingeniero industrial, Juan Gilberto Arredondo Barrios, geólogo, Oscar Ignacio Mac-clure Hortal, psicólogo, Miriam Ester Villalobos Campos, secretaria, Evelyn del Carmen Caroca López, funcionaria administrativa, Yolanda Meza Cea, secretaria, Lorena Pamela Farías Schorer, funcionaria técnica y Mónica Victoria Osses Albornoz, funcionaria pública, por la cual puso término anticipado a sus funciones como empleados a contrata de esa repartición, debiendo reincorporárseles al Servicio hasta el 31 de diciembre de 2010, dentro de tercero día de que quede ejecutoriada esta sentencia.
Regístrese y archívese, en su oportunidad.
Redacción de la Ministro señora González.
Rol Corte Nº 4266-2.010.-
Pronunciada por la Quinta Sala de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el Ministro señor Mauricio Silva Cancino, e integrada por el Ministro señor Javier Aníbal Moya Cuadra y la Ministro señora Jessica González Troncoso.
