Santiago,
veinte de agosto de dos mil trece.
Vistos:
En estos autos Rol Nº 6245-2009 del Primer Juzgado
Civil de Concepción, la sociedad Servicios de Vertedero Los Maitenes
Limitada, titular del Proyecto Relleno Sanitario Santa Alicia, dedujo
demanda de nulidad de derecho público en contra de la Resolución
Exenta N° 270 de 27 de septiembre de 2007 de la Comisión Regional
del Medio Ambiente de la Región del Bío-Bío, que revocó tanto la
Resolución Exenta N° 4 de 7 de enero de 2004, en cuya virtud se
calificó favorablemente dicho relleno sanitario, como la Resolución
Exenta N° 300 de 22 de diciembre de 2004, que aprobó la
Modificación del Proyecto Relleno Sanitario Santa Alicia, ambas
emanadas del organismo demandado. Se ordenó asimismo dar inicio a la
ejecución de un plan de cierre y abandono de dicho vertedero.
Refiere la actora en su libelo que el 21 de agosto de
2007, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley N°
19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, se inició en su
contra un expediente sancionatorio por infracciones a la normativa
ambiental con ocasión de la operación del mencionado relleno
sanitario.
Expone que al formular sus descargos, solicitó en un
otrosí que se abriera un término probatorio a fin de rendir prueba
testimonial y de peritos. La providencia recaída sobre esa petición
fue: "Se resolverá en su oportunidad”.
Sin embargo, señala la demandante, mediante la aludida
Resolución N° 270/2007, acto terminal del proceso administrativo
sancionatorio, se materializó la determinación de no dar lugar a su
petición de término probatorio, la que fuera acordada en la sesión
de 3 de septiembre de 2007 de la COREMA Región del Bío-Bío.
Expresa a continuación la actora que el vicio en que
sustenta su pretensión anulatoria está configurado por el hecho que
la Comisión Regional del Medio Ambiente del Bío Bío desestimó su
solicitud de término probatorio sin dictar la resolución motivada a
la que se encontraba obligada por el artículo 35 de la Ley N°
19.880, añadiendo que dicho organismo de conformidad a esta última
disposición “sólo podía rechazar las probanzas propuestas si
eran manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante
resolución motivada”.
Por sentencia de trece de mayo de dos mil once el
tribunal a quo acogió la demanda, declarando la nulidad de derecho
público de la Resolución Exenta N° 270/2007 que sancionó el
Proyecto Relleno Sanitario Santa Alicia.
Apelado ese fallo por la demandada, la Corte de
Apelaciones de Concepción, por sentencia de seis de noviembre de dos
mil doce, lo confirmó.
Los magistrados del tribunal de alzada descartaron el
planteamiento de la actora en orden a no existir una resolución
motivada para no recibir la prueba ofrecida, toda vez que en el
segundo párrafo del considerando décimo de la citada Resolución N°
270/2007 se consignó expresamente “que los antecedentes y cada uno
de los informes que obran en el proceso emanados de las partes, han
formado convicción de la existencia de los incumplimientos que han
dado motivo al inicio de este proceso, lo cual ha llevado a esta
Comisión del Medio Ambiente de la Región del Bío-Bío a desestimar
esta petición, tal como se dirá en la parte resolutiva de este acto
administrativo”.
De este modo, sostienen los jueces de segundo grado, lo
anterior resultaba suficiente para estimar que la negativa a recibir
la prueba ofrecida por la actora está “motivada”, puesto que la
motivación no es otra cosa que la exposición de las razones que
mueven a la dictación del acto administrativo. Y como tales razones
han sido expuestas, concluyen que no puede aseverarse, como lo hace
la actora, que se ha producido una infracción del inciso tercero del
artículo 35 de la Ley N° 19.880, todo lo cual redunda en que la
resolución administrativa impugnada cumplió este requisito formal,
no resultando relevante para estos efectos si las razones expresadas
para rechazar las pruebas ofrecidas están conforme a la ley.
En
seguida, la sentencia recurrida hace presente que los tribunales
pueden declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo cuando
aparezca de manifiesto que él ha sido dictado con infracción al
inciso 1° del artículo 7° de la Constitución Política de la
República, aun cuando la causa o motivo que origina el vicio no haya
sido invocada por el afectado. A este respecto, expresan los jueces
que de los antecedentes del proceso aparece claramente que se ha
incumplido la norma legal contenida en el inciso 2° del referido
artículo 35 de la Ley N° 19.880, por cuanto la demandada negó en
un proceso investigativo que culminó con la resolución
sancionatoria abrir un período de prueba pese a los términos claros
y categóricos que establece la norma en mención. Razonan que esta
omisión en el procedimiento administrativo constituye un vicio que
incide en la nulidad del acto censurado al tenor de lo dispuesto en
el inciso 2° del artículo 13 de la Ley N° 19.880, toda vez que
recae en un requisito que, por su naturaleza, es esencial al
procedimiento sancionatorio, como es la posibilidad que debe tener el
acusado de rendir pruebas.
Finaliza la sentencia declarando que la Resolución
Exenta N° 270/2007 es nula al adolecer del vicio de no haber sido
dictada en la forma que prescribe la ley (considerando décimo noveno
de la sentencia recurrida).
En contra de esta última determinación, la demandada
dedujo recurso de casación en el fondo.
Se
trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que el recurso
denuncia la vulneración del inciso 2° del artículo 35 de la Ley N°
19.880 que dispone: “Cuando a la Administración no le consten los
hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento
lo exija, el instructor del mismo ordenará la apertura de un período
de prueba”.
Expresa la recurrente que los jueces de la instancia
interpretaron erróneamente esta norma al concluir, a partir de ella,
que el instructor del procedimiento está obligado a la apertura de
un período de prueba, en circunstancias que este mismo precepto
indica los supuestos que deben concurrir para que se abra un término
probatorio. En este sentido, afirma que la Administración, en sede
aplicativa de la norma en cuestión, estableció mediante resolución
fundada que no procedía dar lugar a una etapa probatoria en mérito
de que los hechos debatidos ya le constaban, no sólo producto de la
investigación llevada a cabo por los órganos del Estado con
competencia ambiental, sino también como consecuencia de los
informes de laboratorios que presentó la propia inculpada como parte
de su defensa.
De ello se sigue, a juicio de la recurrente, que no es
efectivo que la demandante no haya podido acreditar los hechos en que
sustentaba sus alegaciones. También hace presente que tal como
consta del resuelvo N° 2 de la resolución que dio inicio al
expediente de sanción –Resolución Exenta N° 28/2007- se le
otorgó a la actora un plazo para presentar sus descargos y, si lo
estimaba del caso, acompañara también los antecedentes y probanzas
pertinentes.
Segundo: Que el otro reproche
que se formula a la sentencia que se revisa es haber declarado de
oficio la nulidad del acto administrativo cuestionado, pese a haberse
constatado que el defecto en el cual la actora fundó su pretensión
anulatoria era erróneo y, consecuentemente, la causal que motiva el
supuesto vicio nunca fue invocada. Añaden que los magistrados
establecieron que el acto sería nulo por una violación de ley, no
obstante que las infracciones de ley no constituyen un vicio de
nulidad de derecho público, pues este efecto sólo lo producirían
aquellas irregularidades que expresamente prevé el artículo 7° de
la Constitución Política de la República, entre las cuales no se
encuentra la antes aludida. De esta forma, la declaratoria de nulidad
de oficio resultaría equivocada puesto que nuestro ordenamiento
jurídico no prevé la nulidad del acto, como efecto jurídico, en
caso de violación de ley.
Tercero: Que como se advierte
de la síntesis del recurso de nulidad de fondo que precede, la
alegación de nulidad de derecho público de la Resolución Exenta N°
270/2007 de 27 de septiembre de 2007, dictada por la Comisión
Regional del Medio Ambiente del Bío-Bío, se funda en que el rechazo
de las pruebas ofrecidas no tiene motivación o fundamento alguno,
desatendiendo la norma contenida en el inciso 3° del artículo 35 de
la Ley N° 19.880 de conformidad a la cual dicho organismo público
sólo podía rechazar las probanzas propuestas por el afectado si
eran manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante
resolución motivada.
A
su vez, según se dijo, los magistrados del tribunal de alzada
desestimaron que se estuviera ante una decisión inmotivada, pero que
de todos modos el acto denunciado carecía de validez al no haberse
sujetado a la forma prescrita por la ley por haber incumplido el
claro mandato del inciso 2° del citado artículo 35 de la Ley N°
19.880, en orden a abrir un término probatorio en un procedimiento
sancionatorio, presupuesto esencial para un debido proceso.
Cuarto: Que el artículo 13
inciso 2° de la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos
dispone: “El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la
validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito
esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del
ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado”.
En consecuencia, desde la perspectiva formal o
procedimental, la legalidad del acto administrativo puede ser
desvirtuada cuando el requisito es esencial por su propia naturaleza,
como aquellos que contribuyen a decidir el asunto o cuyo
incumplimiento pueden producir indefensión, calidad que, por regla
general, ostentará la recepción de pruebas.
Habrá que dilucidar entonces si, en la especie, la
recepción de pruebas, como acto de trámite o de instrucción, esto
es, los que se producen a lo largo de un procedimiento
administrativo antes de la resolución que se pronunciará sobre el
fondo del asunto, ha significado la vulneración del derecho a un
debido proceso que ha causado perjuicio a la recurrente.
Quinto: Que el artículo 35
de la N° 19.880 establece:
“Los hechos relevantes para la decisión de un
procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba
admisible en derecho, apreciándose la prueba en conciencia”.
“Cuando a la Administración no le consten los hechos
alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo
exija, el instructor del mismo ordenará la apertura de un período
de prueba, por un plazo no superior a treinta días ni inferior a
diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes”.
“El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar
las pruebas propuestas por los interesados cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución
motivada”.
Sexto: Que como se advierte
de la disposición recién transcrita, ésta no impone una obligación
cierta de tener que proceder de determinada manera, sino sólo indica
que la determinación de rechazar la prueba debe ser motivada,
exigencia que los jueces del grado dieron por cumplida al haber
expresado la Administración las razones que la llevaron a resolver
de la forma en que lo hizo.
Séptimo: Que dicho lo
anterior, la recurrente luego de ser notificada de la Resolución
Exenta N° 227/2007 de 21 de agosto de 2007, que dio inicio al
procedimiento sancionatorio cuyos cargos dicen relación con la
contaminación de las aguas subterráneas y de una vertiente,
provocando un serio daño ambiental a los recursos hídricos del
sector, presentó sus defensas y solicitó que “se abra un término
probatorio a fin de rendir prueba testimonial y de peritos”.
Octavo: Que habiendo quedado
asentado que la Administración no se encuentra obligada a decretar
un término probatorio, toda vez que puede rechazar las pruebas
propuestas cuando éstas sean “manifiestamente improcedentes o
innecesarias”, conforme al mérito del expediente sancionatorio
resolvió, en este caso, desestimar tal petición en razón de que
los hechos relevantes que fundaban la imputación se hallaban
suficientemente acreditados con los informes de los servicios
públicos con competencia en lo ambiental emanados de visitas de
fiscalización al relleno sanitario, con el análisis de los
descargos del titular –en que reconoce varios de los
incumplimientos que se le atribuyen- e incluso con los informes de
laboratorios acompañados por éste que arrojaban resultados de
contaminantes por sobre la norma.
En efecto, se requirió el dictamen de diversos órganos
con competencia ambiental en relación a los descargos del
reclamante, entre éstos, el de la Secretaría Regional Ministerial
de Salud, de la Dirección Regional de Aguas, de la Secretaría
Regional Ministerial de Agricultura, de la Dirección Regional de
CONAF y de la Dirección Regional del Servicio Agrícola y Ganadero.
Noveno: Que a luz de los
informes evacuados por dichos organismos, las probanzas ofrecidas por
la reclamante fueron consideradas improcedentes desde que la prueba
testimonial ofrecida claramente no tenía la aptitud para desvanecer
las infracciones a la normativa ambiental sustentadas en estudios
científicos emanados de los órganos competentes. A su vez, respecto
de la “prueba pericial” propuesta por la recurrente, ésta no
precisó qué clase de informes pretendía acompañar, por lo que se
desconoce el propósito específico de éstos.
En este sentido, cabe resaltar que si la recurrente
postulaba la existencia de hechos controvertidos debió ofrecer sus
medios probatorios de manera adecuada, individualizando sus testigos
y especificando los aspectos o puntos sobre los cuales iban a recaer
sus declaraciones, como también debió precisar las materias
respecto de las cuales se deseaba rendir informes periciales, y no
hacerlo de manera genérica como aconteció, circunstancia que
claramente dificulta evaluar la procedencia de las probanzas
propuestas.
Como consecuencia de lo expresado en los motivos
anteriores, el ente administrativo legalmente facultado para ello y
en mérito de los antecedentes que constaban en el expediente
sancionatorio, consideró innecesario otorgar un término probatorio.
Décimo: Que atento lo
expuesto, es posible concluir que el organismo fiscalizador dentro
del procedimiento sancionatorio seguido en contra del Relleno
Sanitario Santa Alicia, al momento de evaluar su pertinencia, adoptó
la decisión de no recibir la prueba que genéricamente enunció la
interesada en consideración a las razones vertidas en la Resolución
Exenta N° 270/2007, actuando al amparo de lo dispuesto en el
mencionado artículo 35 de la Ley N° 19.880.
Undécimo: Que, por
consiguiente, los jueces del tribunal de alzada han incurrido en una
equivocada interpretación del inciso 2° del artículo 35 de la Ley
N° 19.880, la cual ha influido sustancialmente en lo dispositivo del
fallo porque condujo a declarar la nulidad de derecho público de la
Resolución Exenta N° 270/2007 de la Comisión Regional del Medio
Ambiente del Bío-Bío.
Duodécimo: Que siendo
procedente dar lugar al recurso de casación en el fondo por este
capítulo que lo sustenta, resulta innecesario emitir pronunciamiento
sobre el otro error de derecho denunciado en este arbitrio de
nulidad.
Por estas consideraciones y de conformidad con lo
previsto en los artículos 764, 765, 767 y 785 del Código de
Procedimiento Civil, se acoge
el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la
presentación de fojas 486 en contra de la sentencia de seis de
noviembre de dos mil doce, escrita a fojas 476, la que se invalida, y
acto continuo y sin nueva vista pero separadamente, se la reemplaza
por la que se dicta a continuación.
Acordada con el voto en contra
de los Ministros señores Muñoz y Cisternas, quienes fueron de
parecer de rechazar el recurso de casación en el fondo y, en
consecuencia, dar lugar a la acción de nulidad de derecho público
deducida en virtud de las siguientes consideraciones:
1.- Que el artículo 35 de la
Ley N° 19.880 ordena a la Administración la apertura de un período
de prueba cuando “no le conste los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija”. Tal
exigencia es inherente de un proceso racional y justo, incluyendo a
los de carácter administrativo, especialmente cuando se ejerce la
potestad sancionadora o infraccional.
La recepción de pruebas constituye un presupuesto
indispensable de un proceso legalmente tramitado de conformidad a lo
dispuesto en el inciso sexto del artículo 19 N° 3 de la
Constitución Política de la República.
A su vez, el artículo 7° de nuestra Carta Fundamental
dispone que para la validez de la actuación de los órganos del
Estado, sus integrantes deben actuar dentro de su competencia y en la
forma que prescribe la ley.
2°.- Que el fundamento
esgrimido por la autoridad administrativa para no acoger la petición
de decretar un término probatorio, esto es, que los informes
allegados al proceso, emanados fundamentalmente de los servicios
públicos con competencia ambiental, resultaban suficientes para
formar la convicción de la existencia de los incumplimientos a la
normativa que habían dado origen al expediente sancionatorio,
vulnera el derecho del administrado a la libre producción de prueba
con arreglo a la ley a fin de respaldar sus defensas frente a los
cargos que se le formularon, puesto que la prueba ofrecida tiende,
precisamente, a desvirtuar tales apreciaciones.
3.- Que si bien el ente
administrativo está habilitado para desestimar probanzas
impertinentes o innecesarias, lo cierto es que tal análisis no fue
realizado por la autoridad en el caso que nos ocupa, pues no se
refirió en concreto a las probanzas ofrecidas, testimonial y
pericial, sino que adujo que la prueba ya recopilada en la
investigación demostraban debidamente los hechos imputados,
vulnerando el principio de contradictoriedad que expresamente
consagra el artículo 10 de la Ley N° 19.880.
4.- Que la ilegalidad antes
descrita de que adolece el acto administrativo censurado debe
acarrear su pérdida de eficacia y extinción mediante la declaración
de su nulidad.
Regístrese.
Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz.
Rol N° 9703-2012.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Sergio Muñoz G., Sr.
Héctor Carreño S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Lamberto
Cisternas R. y el Abogado Integrante Sr.
Emilio Pfeffer U. No firma, no
obstante haber concurrido a la vista y al
acuerdo de la causa, la
Ministro señora Sandoval
por estar en comisión de servicios.
Santiago, 20 de agosto de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veinte de agosto de dos mil trece,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
________________________________________________________________________
Santiago,
veinte de agosto de dos mil trece.
En cumplimiento de lo resuelto en el fallo de casación
que antecede y lo dispuesto en el artículo 785 del Código de
Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de
reemplazo.
Vistos:
De la sentencia apelada se reproduce su parte
expositiva y sus considerandos primero a tercero y quinto a noveno.
Del fallo invalidado se mantienen sus fundamentos
primero a décimo.
Asimismo, se tiene por reproducido lo expresado en
los razonamientos cuarto a décimo del fallo de casación que
antecede.
Y teniendo además presente:
1°- Que el representante
legal de Servicios de Vertedero Los Maitenes Limitada, titular del
proyecto Relleno Sanitario Santa Alicia, interpuso demanda de nulidad
de derecho público en contra de la Resolución N° 270/2007 de 27 de
septiembre de 2007, pronunciada por la Comisión Regional del Medio
Ambiente del Bío-Bío que sanciona el referido proyecto, fundada en
que en el procedimiento administrativo que concluyó con su dictación
no se abrió un término probatorio para demostrar sus descargos.
2°- Que de los
antecedentes allegados a esta causa se constata que en la tramitación
del expediente sancionatorio la sociedad recurrente ejerció
adecuadamente su derecho de defensa. En efecto, ello se ve
manifestado en que una vez emplazada pudo solicitar un mayor plazo
para presentar sus descargos, término adicional que le fue
concedido, presentando junto con sus defensas prueba documental
consistente en análisis de laboratorios, e incluso fue autorizada
para exponer verbalmente sus alegaciones en la sesión de la Comisión
Regional del Medio Ambiente. Cabe destacar que los informes
entregados por la recurrente corroboraron lo denunciado por la
autoridad sanitaria en cuanto a la contaminación del acuífero
superficial adyacente al vertedero con líquidos percolados no
tratados.
3°- Que la Comisión
Regional del Medio Ambiente del Bío-Bío resolvió no abrir un
término de prueba en atención a que los incumplimientos por los
cuales se dio inicio al procedimiento sancionatorio se encontraban
demostrados, tanto por los informes que emitieron los diversos
servicios públicos con competencia ambiental como por los mismos
descargos de la reclamante, pues estos últimos iban dirigidos
básicamente a explicar o justificar cada una de las irregularidades
detectadas, pero no a negarlas.
4°- Que acorde con lo
expuesto, no es efectivo que la demandante no haya podido acreditar
los hechos en que fundaba su defensa –la que apuntaba esencialmente
a atenuar su responsabilidad- y que esta imposibilidad de prueba
llevó en definitiva a que fuera sancionada.
5°- Que el artículo 35 de
la Ley N° 19.880 autoriza evaluar la pertinencia de las pruebas
propuestas –en este caso, la ofrecida de manera genérica era
“prueba testimonial y de peritos”- y ello fue precisamente lo que
hizo la autoridad, decidiendo rechazar la prueba planteada por las
razones señaladas en el fallo de casación que antecede. Se adoptó
así una decisión de mérito aplicando lo establecido en la
disposición citada.
6°- Que, por lo demás, si
la demandante no compartía esta última decisión pudo haberla
impugnado mediante los recursos administrativos correspondientes y
reclamarla judicialmente a través del juicio sumario que establecía
el artículo 64 de la Ley N° 19.300 vigente a la época de estos
hechos, a fin de que se revisara por el juez civil la tramitación
seguida en el procedimiento sancionatorio de que se trata.
Por estas consideraciones y de conformidad a lo
dispuesto en los artículos 186 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil, se revoca
el fallo de primer grado de trece de mayo de dos mil once, escrito a
fojas 348, y en su lugar se declara que se
rechaza la demanda de nulidad de derecho
público intentada contra la Resolución Exenta N° 270/2007 de fecha
27 de septiembre de 2007, dictada por la Comisión Regional del Medio
Ambiente de la Región del Bío-Bío.
Acordada con el voto en contra
de los Ministros señores Muñoz y Cisternas, quienes estuvieron por
confirmar la sentencia en alzada en virtud de los fundamentos
expresados en su voto disidente del fallo de casación que precede.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz.
Rol N° 9703-2012.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Sergio Muñoz G., Sr.
Héctor Carreño S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Lamberto
Cisternas R. y el Abogado Integrante Sr.
Emilio Pfeffer U. No firma, no
obstante haber concurrido a la vista y al
acuerdo de la causa, la
Ministro señora Sandoval
por estar en comisión de servicios.
Santiago, 20 de agosto de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veinte de agosto de dos mil trece,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
