Vistos:
En estos autos Rol
N° 664-2012, seguidos ante el Segundo Juzgado Civil de Los Andes,
sobre juicio ordinario de indemnización de perjuicios por
responsabilidad extracontractual, en que la Sociedad Agrícola y
Comercial Las Araucarias Limitada demandó a la Municipalidad de San
Esteban por no haberle adjudicado la licitación de los servicios de
recolección y transporte de residuos sólidos domiciliarios,
vegetales, escombros y de emergencias, de barrido y aseo de calles,
aceras y veredas y disposición final en relleno sanitario, aquélla
dedujo recurso de casación en la forma y en el fondo contra la
sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Valparaíso, que
revocó la sentencia de primer grado rechazando la demanda, por
cuanto en concepto de los sentenciadores como requisito previo al
pronunciamiento sobre una acción de indemnización de perjuicios
debe deducirse el reclamo de ilegalidad previsto en la Ley N° 18.695
con el objeto de obtener la anulación total o parcial del acto
administrativo, tras lo cual podría el afectado con dicho acto
arbitrario o ilegal recurrir a los tribunales ordinarios para
demandar indemnización de perjuicios.
Se trajeron los
autos en relación.
Considerando:
I.- En cuanto al
recurso de casación en la forma:
Primero:
Que
en este recurso de nulidad formal se invoca, en primer término, la
causal prevista en el numeral 4° del artículo 768 del Código de
Procedimiento Civil, esto es, la ultrapetita por haberse extendido el
fallo a puntos no sometidos a la decisión del tribunal, al decidir
que se requería previamente formular el reclamo de ilegalidad
previsto en la Ley N° 18.695, situación que no habría sido alegada
por la demandada en la etapa de discusión en primera instancia.
Añade que tampoco cabía hacer esa declaración de oficio al no
estarse ante uno de los casos de excepción previstos en los
artículos 160 y 209 del Código de Procedimiento Civil.
Segundo:
Que el otro motivo de nulidad se funda en la causal del N° 9 del
artículo 768 del Código de enjuiciamiento citado, que hace
consistir en haberse faltado a algún trámite o diligencia
declarados esenciales por la ley, para el caso que se estime que la
decisión de la Corte fue dictada en uso de las facultades para
actuar de oficio que le otorga el artículo 209 del mismo Código,
porque en ese evento la norma dispone que debe oírse previamente al
Fiscal Judicial, audiencia que en este caso se omitió.
Tercero:
Que
puede apreciarse que ambas causales de nulidad formal se encuentran
íntimamente ligadas, desde que el segundo arbitrio se opone para el
evento que se estime procedente un actuar oficioso de la Corte al
resolver como ya se ha explicado, por lo que su análisis se hará en
forma conjunta.
Cuarto:
Que la nulidad formal se funda en haberse extendido el fallo
impugnado a puntos no sometidos a su decisión, y según
lo ha resuelto esta Corte en reiteradas oportunidades, el vicio de
ultra petita se produce cuando la sentencia, apartándose de los
términos en que las partes situaron la controversia por medio de sus
respectivas acciones y excepciones, altera el contenido de éstas,
cambiando el objeto o modificando su causa de pedir; ocurre también
cuando el fallo otorga más de lo pedido por los litigantes en los
escritos por medio de los cuales fijaron la competencia del tribunal
o cuando se emite un pronunciamiento en relación a materias que no
fueron sometidas a la decisión de aquél, caso este último en que
el defecto formal en alusión toma el nombre de extra petita, término
que le ha sido asignado por la doctrina y que es el postulado en el
recurso que se analiza al
estimar el fallo recurrido que previo a accionar de indemnización de
perjuicios debió discutirse la anulación total o parcial del acto
objetado mediante el reclamo de ilegalidad respectivo previsto en la
Ley N° 18.695, resultando esta condición un requisito de
procedencia de la acción.
Quinto:
Que para emitir pronunciamiento respecto de esta causal cabe
considerar que de conformidad a lo dispuesto en el artículo 170 N°
6 del Código de Procedimiento Civil, las
sentencias definitivas de primera o de única instancia y las de
segunda que modifiquen o revoquen en su parte dispositiva las de
otros tribunales, contendrán la decisión del asunto controvertido,
debiendo comprender todas las acciones y excepciones que se hayan
hecho valer en el juicio. Conforme a ello el tribunal de segunda
instancia sólo va a poder pronunciarse sobre las cuestiones de hecho
y de derecho que se hubieran discutido y resuelto en la sentencia de
primera instancia y respecto de las cuales se hubieren formulado
peticiones concretas por el apelante al deducir el recurso de
apelación.
Sexto:
Que en la especie cabe considerar que no obstante haberse invocado
como dilatorias la incompetencia del tribunal, prevista en el
artículo 303 N° 1 y la corrección del procedimiento del N° 6 de
la misma disposición del Código de Procedimiento Civil, siendo la
primera de ellas desestimada por resolución de segunda instancia, la
demandada insistió en dichas alegaciones en la contestación de la
demanda y en la dúplica, invocando la falta de un requisito de
procedencia de la acción indemnizatoria consistente en la
declaración previa de la ilegalidad o arbitrariedad del acto o del
procedimiento de licitación por medio de sentencia firme dictada por
tribunal competente. Es así que a fojas 53 de la contestación, se
lee: “…la acción de perjuicios intentada en autos, requiere un
pronunciamiento previo de un tribunal competente, que declare la
ilegalidad o arbitrariedad del acto o procedimiento de licitación,
es decir que existió una conducta culpable, lo que es, en último
término, un requisito de procedencia de la demanda”.
En la sentencia de
primera instancia no hay pronunciamiento expreso acerca de esas
defensas, de lo que puede colegirse que al acogerse la acción de
indemnización de perjuicios, ellas fueron desestimadas tácitamente.
Séptimo:
Que en el libelo de apelación la demandada insistió en la alegación
sustantiva que debía existir una declaración previa de ilegalidad o
arbitrariedad del acto o de la licitación como requisito de
procedencia de la acción indemnizatoria deducida, con la única
diferencia que en esta oportunidad, además de sostener que esa
reclamación debía plantearse ante el Tribunal de la Libre
Contratación, la extendió al reclamo de ilegalidad previsto en la
Ley N° 18.695.
De esta manera, la
Corte de Apelaciones emitió su pronunciamiento respecto a
alegaciones o defensas que la demandada planteó durante el periodo
de discusión y que fueron tácitamente desestimadas en la sentencia
de primera instancia, de lo que se colige que no extendió su
veredicto a puntos no sometidos a la decisión del tribunal.
Octavo:
Que no configurando los yerros denunciados las causales de nulidad
formal alegadas en el recurso, habrá de ser rechazado.
II.- En cuanto al
recurso de casación en el fondo:
Noveno:
Que el error de derecho sustantivo que, en primer término, sustenta
este arbitrio de nulidad de fondo radica en la falsa aplicación del
artículo 141 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades,
porque esa norma luego de la modificación introducida por la Ley N°
20.527, vigente desde el 6 de septiembre de 2011, esto es, con
anterioridad a la vista de la causa, lo que ocurrió el 23 de
septiembre de 2011, regula la personalidad jurídica de las
asociaciones municipales.
Décimo:
Que, enseguida, funda la nulidad sustancial en la inadecuada
aplicación del reclamo de ilegalidad previsto en el artículo 151 de
la Ley N° 18.695 como requisito de procedencia para la interposición
de la demanda. Al efecto, indica que esa disposición no establece
esa exigencia y aplicarla en la forma en que lo hizo el fallo de
segunda instancia infringe también las garantías contenidas en los
numerales 3 y 26 del artículo 19 de la Constitución Política de la
República al imponer un límite al derecho a accionar por los
perjuicios causados por los municipios. Añade que el reclamo de
ilegalidad es un recurso de impugnación de una resolución
administrativa y por ello no regula los requisitos de procedencia de
la acción de indemnización de perjuicios, distinguiendo la
legislación entre la impugnación de un determinado acto, de la
indemnización de perjuicios que éste provocaría.
Undécimo:
Que en relación al primer motivo de nulidad sustancial cabe
considerar que de la simple lectura de la sentencia impugnada se
advierte claramente que la mención del artículo 141 de la Ley N°
18.695 obedece únicamente a un error de cita, porque el fallo se
refiere expresamente al reclamo de ilegalidad que hasta antes de su
modificación se encontraba regulado por dicha norma, y de este modo
no constituye un error que haya influido sustancialmente en lo
dispositivo de la sentencia.
Duodécimo:
Que en lo tocante a la segunda infracción de ley que se atribuye a
la sentencia, vale recordar que como ha dicho esta Corte Suprema
existen dos acciones contencioso administrativas: “las acciones
encaminadas únicamente a conseguir la nulidad de un acto
administrativo y aquéllas que miran a la obtención de algún
derecho en favor de un particular. Las primeras, que pueden
interponerse por cualquiera que tenga algún interés en ello,
presentan la particularidad de hacer desaparecer el acto
administrativo con efectos generales, ‘erga omnes’ y requieren de
una ley expresa que las consagre, como ocurre con el artículo 140 de
la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que
instituye el reclamo de ilegalidad contra las resoluciones u
omisiones ilegales de los órganos municipales. En cambio, las
segundas presentan la característica de ser declarativas de
derechos, perteneciendo a esta clase la que se ha entablado en autos,
en que la nulidad del acto administrativo se persigue con el
propósito de obtener la declaración de un derecho en favor del
demandante, la indemnización de perjuicios” (Considerando 10° de
la sentencia de esta Corte, de 28 de junio de 2007, dictada en autos
Rol 1203-2006 caratulados “Eyzaguirre Cid, Germán con Fisco”).
Décimo
tercero:
Que el reclamo de ilegalidad, por lo tanto, no es un juicio
declarativo; su propósito, tratándose de actos administrativos, es
anular un acto ilegal.
Décimo
cuarto:
Que es necesario señalar, además que del acogimiento de un reclamo
de ilegalidad no se sigue necesariamente el derecho a los perjuicios.
En efecto, como esta Corte Suprema ha tenido oportunidad de sostener,
“no toda ilegalidad necesariamente es constitutiva de falta de
servicio, por cuanto las nociones de ilegalidad y falta de servicio
son independientes. De este modo una medida ilegal, susceptible de
anulación, no da siempre derecho a reparación, lo que resulta
evidente por ejemplo tratándose de ilegalidades de forma, o de
incompetencia cuando la misma medida hubiere podido ser adoptada por
una autoridad competente. Lo mismo ocurre tratándose de errores de
apreciación que puedan conducir a la anulación de un acto, o cuando
la misma medida hubiera podido ser tomada empleando un procedimiento
regular.” (Considerando 18° de la sentencia de reemplazo, de fecha
02 de Agosto de 2010, dictada en autos Rol N° 7522-2008 caratulados
“Inmobiliaria San Andrés con Municipalidad de Villarrica”).
Décimo
quinto: Que
en cuanto a las acciones declarativas de derechos, denominadas de
“plena jurisdicción”, “el juez cuenta con un poder amplio para
declarar un derecho a favor de un particular, incluso la declaración
de nulidad de un acto, pero a diferencia de la acción de nulidad, en
este caso es sólo con efectos
particulares
o relativos para el caso en que se dicta. Aunque más precisamente,
aquí no existe anulación directa del acto, sino que una condena de
una parte, a la Administración, y esa condena puede consistir en la
anulación del acto”. (Derecho Administrativo General, Jorge
Bermúdez Soto, Segunda Edición, pág. 432)
Décimo
sexto:
Que de lo expuesto debe concluirse que tiene razón el recurso
respecto del yerro jurídico en que incurrieron los jueces de segunda
instancia en cuanto a la falsa aplicación del artículo 151 de la
Ley N° 18.695, toda vez que para declarar el derecho a los
perjuicios demandados no era necesario la interposición previa de un
reclamo de ilegalidad para obtener la anulación del acto
administrativo que resolvió la licitación de los servicios a que
postuló el actor; sin embargo, cabe tener en consideración que,
como reiteradamente se ha señalado por esta Corte, el recurso de
casación en el fondo permite la invalidación de determinadas
sentencias que hayan sido pronunciadas con infracción de ley siempre
que ésta haya tenido influencia
sustancial
en
su parte resolutiva o decisoria. Semejante connotación esencial de
este medio de
impugnación se encuentra claramente establecida en
el artículo 767 del Código de
Procedimiento Civil que lo
instituye dentro de
nuestro ordenamiento positivo y se traduce en
que no cualquier transgresión de
ley resulta idónea para provocar la
nulidad de
la
sentencia
impugnada -la
nulidad no se configura en
el mero interés de
la
ley- sino sólo aquélla que haya tenido incidencia en
términos que precisamente determine la
resolución en
un sentido diverso a aquel en
que se hubiere pronunciado al no haberse incurrido en
ella.
La
doctrina afirma en este sentido que: "La
infracción de
ley influye substancialmente en
lo
dispositivo
del fallo cuando la
corrección del vicio cometido en
la
sentencia
recurrida importa la
modificación total o parcial de
su parte resolutiva." (Mario Mosquera y Cristián Maturana, "Los
Recursos Procesales", Editorial Jurídica de
Chile, página 303).
Décimo
séptimo:
Que, en la especie, para que la infracción de ley aludida en el
motivo precedente haya podido tener influencia sustancial en la parte
resolutiva o decisoria de la resolución impugnada debería
considerarse que en la sentencia de reemplazo que necesariamente
debería dictar esta Corte, como consecuencia de la nulidad, habría
de emitir un pronunciamiento contrario a lo resuelto por la Corte de
Apelaciones, esto es, confirmar la sentencia de primer grado que
acogió la demanda, y ello no puede ser así por cuanto según lo
dispuesto en el artículo 30 de las Bases Administrativas Generales
del llamado a propuesta pública para los servicios de recolección y
transporte de residuos sólidos domiciliarios de la Comuna de San
Esteban, la Municipalidad “se reservó el derecho de aceptar
cualquiera de las propuestas de las presentadas aunque no sea la más
baja, o de rechazarlas todas, sin que los proponentes tengan derecho
a reclamo o indemnización alguna”. En razón de lo anterior se
colige que los vicios, de existir, no influyeron en la decisión de
la Corte de Apelaciones recurrida, por cuanto la decisión adoptada
por la Municipalidad al adjudicar la propuesta a otro oponente,
igualmente se encontraba habilitada para determinarla, por lo que al
no efectuar la adjudicación al actor no incurrió en ilegalidad de
la cual emane la consecuencia que se demanda.
Décimo
octavo:
Que de
lo
expuesto surge que la
vulneración de la
normativa que se atribuye a los jueces del fondo por la
omisión en
que habrían incurrido careció de
incidencia sustancial
en
lo
dispositivo
del fallo impugnado, de
forma que ese error no resulta susceptible de
ser subsanado por medio del recurso de
casación en
el fondo interpuesto, por lo
que éste debe ser desestimado.
De
conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 765
767, 768, 785, 805 y 808 del Código de Procedimiento Civil, se
rechazan
los recursos de casación en la forma y en el fondo deducidos por la
Sociedad Agrícola y Comercial Las Araucarias Limitada, a fojas 247,
en contra de la sentencia de veintinueve de noviembre de dos mil
once, escrita a fojas 243.
Regístrese y
devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo
de la Ministro Sra. Sandoval.
Rol
N° 664-2012.-
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr.
Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra.
María Eugenia Sandoval G.,
y el Abogado Integrante Sr. Emilio Pfeffer U.
No firman, no obstante haber
concurrido a la vista y al acuerdo de la causa,
el Ministro señor Carreño
por estar en comisión de servicios y el Abogado
Integrante señor Pfeffer
por estar ausente.
Santiago, 16 de mayo de 2013.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a
dieciséis de mayo de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el
Estado Diario la resolución precedente.
