Vistos:
En
estos autos ordinarios Rol N° 1868-2013, sobre indemnización de
perjuicios por responsabilidad extracontractual, los actores
demandaron a la Superintendencia de Valores y Seguros con el
propósito de hacer efectiva su responsabilidad extracontractual por
la
falta de servicio en que incurrió al no cumplir sus obligaciones
propias de supervigilancia y fiscalización, o al menos cumplirlas
imperfecta o tardíamente, lo que generaría su responsabilidad de
reparar el daño causado a los demandantes, conforme al artículo 42
de la Ley 18.575, de Bases de la Administración del Estado.
La
sentencia de primera instancia rechazó íntegramente la demanda toda
vez que entendió que
la demandada ejerció de forma apropiada las facultades
fiscalizadoras que la ley le confiere, por lo que no se configuran,
en la especie, los requisitos legales que permitan establecer que es
efectivamente responsable por los perjuicios sufridos por los
demandantes.
Los actores
dedujeron recurso de apelación en contra de la sentencia de primer
grado, la que fue confirmada por el laudo dictado por la Corte de
Apelaciones de Santiago con fecha veintiocho de diciembre de dos mil
doce.
En contra de este
último fallo los demandantes interpusieron recurso de casación en
el fondo.
Se trajeron los
autos en relación.
Considerando:
Primero:
Que en el recurso de nulidad de fondo se sostiene que la sentencia
fue pronunciada con infracción a lo dispuesto en los artículos 42
de la Ley N° 18.575, 4
del Decreto Ley N° 3.538 y 2 y 58 de la Ley N°18.045.
Al efecto señalan
que, dados los supuestos fácticos establecidos en el proceso, se
efectuó una errónea calificación jurídica de los mismos por
cuanto se estimó que la demandada no incurrió falta de servicio en
una situación en que evidentemente sí la hubo, quebrantándose en
la sentencia recurrida el artículo 42 de la ley citada que
establece la responsabilidad estatal por falta de servicio
Arguyen que en este
caso, la falta de servicio concurre y tiene aplicación puesto que
existe una obligación legal para la demandada que contempla el
artículo 2° de la Ley 18.045, de Mercado de Valores, en relación
con el artículo 4° del DL 3.538.
La parte recurrente
refiere que el primero de los preceptos citados dispone que:
“Corresponderá a la Superintendencia de Valores y Seguros vigilar
el cumplimiento de las disposiciones de la presente ley, de acuerdo
con las facultades que se le confieren en su ley orgánica y en el
presente cuerpo legal”.
Prosiguen en su
libelo indicando que la segunda disposición aludida señala
cuál
es el servicio concreto y específico que debe prestar al disponer
que: “Corresponde a la Superintendencia velar porque las personas o
instituciones fiscalizadas, desde su iniciación hasta el término de
su liquidación, cumplan con las leyes, reglamentos, estatutos y
otras disposiciones que las rijan…”. Esta norma menciona todas y
cada una de las atribuciones generales que detenta la
Superintendencia para el cumplimiento de su obligación legal de
fiscalización, como igualmente las establece el artículo 58 de la
Ley 18.045, en lo que respecta a esta última normativa.
Argumentan que hubo
incumplimiento de un deber impuesto por el ordenamiento jurídico que
provocó perjuicios de carácter económico a los actores, perjuicio
que la Superintendencia esta impelida a evitar ejerciendo cabalmente
sus atribuciones, las que no ejerció en la forma que debió haberlo
hecho, de lo contrario tal perjuicio jamás hubiere ocurrido.
Sostienen a
continuación que la demandada cuenta con amplísimas atribuciones de
fiscalización que tienen por objeto dar seguridad al sistema
financiero del mercado de valores, y dentro de sus principales
funciones, conforme al artículo 4° de su Ley Orgánica, se
desprenden: una función supervisora o de vigilancia, función
normativa, función sancionadora y función de desarrollo y promoción
de mercados.
Por último, expone
que la finalidad legal de la demandada es la de evitar riesgos, a
través de amplísimas facultades, de manera que si este fin no es
alcanzado, como en este caso, existe de manera irrefutable falta de
servicio.
Segundo:
Que en primer término es conveniente referir cuales fueron los
hechos que se dieron por establecidos por los jueces de la instancia:
a.-
que la demandada Superintendencia de Valores y Seguros, en ejercicio
de sus facultades, revisó –fiscalizando en ocasiones dos veces en
el año y sin aviso- la documentación que oportunamente presentó
Inverlink Corredores de Bolsa S.A. relativa a las operaciones que
practicó con ocasión de su giro, así como también los balances y
estados de liquidez y solvencia, junto con las cartas remitidas por
los auditores externos, no encontrando irregularidades en el proceso
de fiscalización;
b.- que
es un hecho público y notorio que Inverlink Corredores de Bolsa S.A.
captaba clientes y dineros en operaciones a través de otra sociedad,
al efecto, Inverlink Consultores S.A., la que, a su vez, no era una
entidad sujeta a control de la Superintendencia;
c.-
que la institución demandada al tomar conocimiento de la ocurrencia
de las irregularidades cometidas por Inverlink
Corredores de Bolsa S.A., a través de Inverlink Consultores S.A, las
puso en inmediato conocimiento de la justicia;
d.-
que no existe
antecedente alguno en autos que permita establecer que los
demandantes hicieron denuncias previas respecto de las
irregularidades que refieren en su libelo;
Tercero:
Que conforme lo antes expuesto, la problemática consiste en
dilucidar si los hechos asentados por los jueces del fondo están
correcta o incorrectamente calificados, esto es, si configuran o no
la falta de servicio que se denuncia, y que se hace consistir en que
la demandada no ejerció de manera efectiva y oportuna las facultades
fiscalizadoras de que se encuentra dotada por la normativa legal,
causando perjuicio a los actores.
Cuarto:
Que
respecto de la falta de servicio es necesario señalar que en
nuestro país la evolución de la responsabilidad de la
Administración del Estado se ha desarrollado en una primera etapa
fundamentalmente sobre la base de determinaciones jurisprudenciales y
luego conforme a la legislación especial. Así, la jurisprudencia ha
sustentado la existencia de tal responsabilidad en la normativa
especial que arranca de los artículos 2°, 4°, 5°, 6°, 7°, 38 de
la Constitución Política de la República, y 4° y 42 de la Ley N°
18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado. Es así como el artículo 1° de la
mencionada ley establece su ámbito de aplicación, y luego en el
artículo 4° dispone que el “Estado será responsable por los
daños que causen los órganos de la Administración en el ejercicio
de sus funciones”. Finalmente el artículo 42, en correspondencia
con el artículo 4°, dispone que los “órganos de la
Administración serán responsables del daño que causen por falta de
servicio”.
La falta de servicio
es un factor de atribución de responsabilidad patrimonial de la
Administración, vale decir el fundamento jurídico en cuya virtud
los costos de los daños sufridos por un particular o su compensación
son asumidos por aquélla, correspondiendo a toda acción u omisión
de la Administración que genere daños para el administrado y en la
que ha existido una falla de cualquier orden en el servicio. La
ponderación neutral y abstracta de la falla resulta determinante,
puesto que la visión restrictiva de la responsabilidad siempre
buscará estarse a la situación precisa, sin atender a las
motivaciones que excedan tal contexto. En cambio, la apreciación
objetiva precisamente pondera las condiciones en que debió prestarse
el servicio, las que se comparan con aquellas en que efectivamente se
hizo, debido a los criterios de cuidado, confianza, tutela y garantía
que pesan sobre el Estado administrador, que debe ser examinado no
solamente en las causas próximas o inmediatas sino en todas aquellas
que derivaron en la producción del daño, las que pueden estar
radicadas en una cadena de determinaciones y no solamente en la
final.
Así,
ante un defecto en el obrar se podrá argumentar que no se atendió
adecuadamente un requerimiento por no existir las condiciones
técnicas o humanas; sin embargo, corresponde ponderar si en un
servicio público moderno –en relación a la época en que se
verifican los hechos- es factible que esas condiciones deban estar
disponibles para actuar correctamente, aspecto que importará decidir
si es o no factible prescindir de ellas. Esa es la determinación
inicial ante una acción u omisión que origina daño a un
administrado, pues se debe precisar si la Administración actuó, no
lo hizo o lo hizo en forma tardía. El solo hecho de no actuar o
hacerlo de manera tardía es suficiente para establecer la falta de
servicio, sin embargo, en tal hipótesis la defensa de la
administración radicará en la ausencia de otro de los presupuestos
de la responsabilidad. Cuando la Administración actuó se comparará
ese actuar con el exigido a un servicio moderno para su época,
conforme a los recursos técnicos y humanos con que debe contar.
Es
así que la jurisprudencia para el establecimiento de la falta
de servicio,
ha procedido a efectuar una comparación entre la gestión efectiva
del servicio y un estándar legal de cumplimiento de la función
pública.
Quinto:
Que volviendo al análisis de las infracciones denunciadas por el
arbitrio, es menester tener en consideración que en la sentencia
recurrida para decidir como se hizo tuvo en consideración que, de
la revisión y análisis de las facultades enumeradas en el artículo
4 del Decreto Ley N° 3538 -Ley Orgánica de la Superintendencia de
Valores y Seguros- es posible colegir que las facultades de la
demandada consisten en la reunión y análisis de datos aportados por
los intermediarios y al cotejo de informes remitidos por consultores
externos y auditorías internas, y a la obligación, en el evento de
detectar la ocurrencia de irregularidades, de requerir la
intervención de la justicia ordinaria remitiendo los antecedentes
necesarios para ello, como efectivamente ocurrió en el caso de
autos.
Asimismo,
se sostuvo que la demandada carece de facultades interventoras
preventivas, no sólo respecto de los intermediarios de la Ley de
Mercado de Valores, quienes se encuentran sujetos a su
supervigilancia en los términos antes dichos, sino que también y
especialmente respecto de terceros ajenos al sistema y no sujetos a
su control.
Finalmente, en el
fallo objeto del arbitrio se sostiene que, conforme la prueba
documental como la testimonial rendida en autos–poniendo especial
énfasis en la declaración del testigo de la parte de demandante don
Eduardo
David Monasterio Lara-,
la demandada ejerció
suficientemente las facultades fiscalizadoras que le confiere el
ordenamiento jurídico, dado que, en algunos casos hasta por dos
veces en el mismo año y sin aviso previo, al revisar la
documentación que oportunamente le fue presentada por Inverlink
Corredores de Bolsa S.A. relativa a las operaciones practicadas con
ocasión de su giro, así como también analizó los balances y
estados de liquidez y solvencia que se le hicieron llegar, junto con
las cartas remitidas por los auditores externos, no siendo
responsable, por ende, de los perjuicios que los actores sufrieron a
consecuencias de las operaciones realizadas tanto por Inverlink
Corredores de Bolsa como por Inverlink Consultores S.A..
Sexto:
Que los argumentos antes sintetizados aplican la tesis aceptada por
esta Corte en la materia de que se trata, sin que el recurso en
estudio aporte razonamientos que pudieren hacer variar tal
convicción. En efecto, del análisis de los preceptos que el
recurrente refiere como infringidos,
es posible colegir:
1.- que el artículo
42 de
la Ley N° 18.575 dispone, en su inciso 1°, que “Los órganos de
la administración del Estado serán responsables del daño que
causen por falta de servicio.”;
2.- que, por su
parte, el precepto contenido en el artículo 4
del Decreto Ley N° 3.538 establece de manera detallada las
atribuciones generales que detenta la Superintendencia de Valores y
Seguros en el cumplimiento del deber de fiscalizar que las personas o
instituciones sometidas a su control cumplan con las leyes,
reglamentos, estatutos y otras disposiciones que las rijan,
mereciendo especial atención las que se contienen en su literal d),
a saber: “Examinar
todas las operaciones, bienes, libros, cuentas, archivos y documentos
de los sujetos o
actividades
fiscalizados y requerir de ellos o de sus administradores, asesores o
personal, los antecedentes y explicaciones que juzgue necesarios para
su información.
Podrá pedir la
ejecución y presentación de balances y estados financieros en las
fechas que estime convenientes para comprobar la exactitud e
inversión de capitales y fondos.
Igualmente, podrá
solicitar la entrega de cualquier documento, libro o antecedente que
sea necesario para fines de fiscalización, sin alterar el
desenvolvimiento normal de las actividades del afectado.
Salvo
las excepciones autorizadas por la Superintendencia, todos los
libros, archivos y documentos de las entidades o personas
fiscalizadas deben estar permanentemente disponibles para su examen
en la sede principal de sus negocios.”;
3.- que la norma
contenida en el artículo 2 de la
Ley N° 18.045 preceptúa que le corresponde a la Superintendencia de
Valores y Seguros el cumplimiento de las disposiciones de dicho
cuerpo de normas, de acuerdo con las facultades que se le confieren
en su ley orgánica y en ese mismo texto de leyes.
4.- que, finalmente,
el artículo 58 de la antes citada ley establece la potestad
sancionatoria de la Superintendencia
de Valores y Seguros, como también las facultades para obtener los
antecedentes e informaciones necesarias para el cumplimiento de sus
labores de fiscalización y para clausurar las oficinas de los
infractores en los casos que sea necesario;
Séptimo: Que,
de acuerdo con los hechos que se dieron por establecidos en la
sentencia del grado, los que no pueden ser alterados en cuanto no se
denunciaron en el arbitrio como infringidas las normas reguladoras de
la prueba, en el caso de autos aparece de manifiesto que la
demandada, tal y como lo concluyeron los juzgadores de la instancia,
ejerció adecuadamente las facultades de fiscalización que, a esa
fecha, le confería la ley respecto de la institución que
efectivamente se encontraba bajo su superintendencia, esto es,
Inverlink Corredores de Bolsa S.A., toda vez que consta en autos que
revisó
–fiscalizando en ocasiones dos veces en el año y sin aviso- la
documentación que oportunamente le fue presentada por dicha persona
jurídica de derecho privado relativa a las operaciones practicadas
con ocasión de su giro, así como también los balances y estados de
liquidez y solvencia que se le hicieron llegar, junto con las cartas
remitidas por los auditores externos, no observando irregularidades
en dicho proceso ni existiendo actitudes refractarias de parte de
dicha institución en orden a poner a su disposición la totalidad de
la información requerida -circunstancia que sí le habría permitido
ejercer las facultades que le confiere el artículo 58 de la
Ley N° 18.045-,
por lo que mal podría concluirse que no ejerció su rol o que lo
hizo tardíamente, más aún si las operaciones fraudulentas fueron
realizadas por Inverlink
Consultores S.A., sociedad que no estaba sometida al control de la
Superintendencia de Valores y Seguros, las que sólo se encontraban
respaldadas en los computadores portátiles que, para dicho efecto,
se utilizaban.
A
lo anterior, debe sumarse el hecho que los actores no hicieron
denuncias previas respecto de las irregularidades que refieren en su
libelo, razón que, unida a las esbozadas precedentemente reafirma
que la demandada no se encontraba, aun ejerciendo oportunamente las
facultades de fiscalización que le confiere el ordenamiento jurídico
-como efectivamente acaeció en la especie-, en condiciones de
detectar las infracciones cometidas por Inverlink
Corredores de Bolsa S.A. a través de Inverlink Consultores S.A., por
lo que, en la especie, no se verifica la hipótesis de falta de
servicio aludida por los demandantes en su libelo.
Octavo: Que,
en virtud de los razonamientos precedentes, por no haberse producido
las infracciones de ley ni los errores de derecho reclamados, pues
los sentenciadores han hecho una correcta aplicación de las
disposiciones legales atinentes al caso de que se trata, el recurso
de nulidad de fondo no puede prosperar y debe ser desestimado.
Por
estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 767 y 782 del
Código de Procedimiento Civil, se rechaza
el
recurso de casación en el fondo interpuesto en contra de la
sentencia de veintiocho de diciembre de dos mil doce, escrita a fojas
654 y siguientes.
Acordada
con el voto
en contra
del Ministro Sr. Escobar, quien estuvo por acoger el arbitrio
deducido y dictar sentencia de reemplazo acogiendo íntegramente la
demanda de autos, por estimar que en la especie
la prueba rendida, estimada ésta como un conjunto de presunciones
que reúnen los caracteres de precisión, gravedad y multiplicidad
suficientes, permite concluir que, a la luz de la gravedad del
ilícito cometido en perjuicio de los demandantes por los agentes de
Inverlink, Corredores de Bolsa S.A., cuyo resultado fue la pérdida
de parte de un patrimonio de valores cuantioso de éstos, el actuar
de la demandada se apartó de la correcta aplicación de los
criterios a adoptar que le imponía la ley, de acuerdo a su posición
de garante por la sola disposición de ésta, de evitar los riesgos
jurídicamente desaprobados en que incurrió Inverlink, Corredores de
Bolsa S.A.; en efecto, la Superintendencia de Valores y Seguros
demandada quien, dentro de su actividad administrativa tiene la
obligación legal de supervigilancia, de conformidad al artículo 2°
de la Ley N° 1.8045, respecto de Inverlink, Corredores de Bolsa S.A.
debía: “examinar todas las operaciones, bienes libros, cuentas,
archivos y documentos de los sujetos o actividades fiscalizados,
requerir de ellos, o de sus administradores asesores o personal, los
antecedentes y explicaciones que juzgue necesarios para su
información, podrá pedir la ejecución y presentación de balances
y estados financieros, en las fechas que estime convenientes, para
comprobar la exactitud e inversión de los capitales y fondos,
igualmente podrá solicitar la entrega de cualquier documento,
libros o antecedente que sea necesario para fines necesarios…”
según el artículo 4 letra d del decreto ley N° 3578, adquiriendo
por esa sola disposición legal la calidad se garante que la obligaba
a elaborar proyectos y planes adecuados, de manera tal que no
supusiese para los adquirentes de valores, riesgos mayores a los
económicamente tolerados en una sociedad de mercado libre como la
chilena.
La sola asunción
por ley del rol de supervigilancia fundamenta el deber antes
mencionado, porque los usuarios confían en que los bienes o valores
financieros por ellos adquiridos en el mercado son seguros, pues de
lo contrario la actividad económica por ese aspecto, sin duda
alguna, se vería paralizada, sujeta a la corrupción y a la
constante desconfianza, la que solo se terminaría con la pérdida
total de las ventajas del sistema de mercado financiero establecido
para las personas. En efecto, el mercado de valores, al igual que
toda actividad económica fiscalizada por el Estado, se basa en la
confianza que el usuario tiene respecto de la seguridad de que la
autoridad económica fiscaliza correctamente el producto que adquiere
y que ésta por ley tiene la obligación de eliminar todos los
peligros que el empleo del sistema encierra para el usuario y, cuando
ello no es posible, existe el deber de la autoridad en posición de
garante, de advertir en forma oportuna y no imperfecta o tardíamente
a la comunidad, conforme a los mecanismos o herramientas legales
vigentes, para evitarle a ésta que se le cause el riesgo
jurídicamente desaprobado.
En efecto, no
existe antecedente alguno que de cuenta que se haya indagado o
examinado las operaciones de la demandada, como tampoco que se haya
comprobado la exactitud de las inversiones que ellos dan cuenta,
partiendo de la base que la demandada no podía dejar de saber, por
imperativo legal, el deber que partía de su posición de garante y
que era evidente que se trataba lo fiscalizado del corretaje e
inversión de productos financieros que no carecen de todo riesgo y
que deben ser rigurosamente fiscalizados, pues, se trata de valores
financieros administrados por terceros, debiendo considerar así
mismo que del cumplimiento o no de esa obligación de vigilar el
correcto comportamiento, puede generar graves consecuencias
económicas para dichos terceros; y ello forma parte también del
deber; así, la actividad de la Superintendencia de Valores y Seguros
demandada, aparece claramente con un actuar rutinario en el que el
cumplimiento de las normas vigentes quedaba totalmente al arbitrio de
la agente Inverlink, Corredores de Bolsa S.A., creando con ello la
demandada, más allá de lo tolerable, un riesgo jurídicamente
desaprobado frente al derecho de propiedad sobre sus bienes y la
libertad de los actores y potenciales agentes del mercado financiero,
lo que se realizó en el resultado dañoso, quedando claro entonces
el nexo causal correspondiente.
Regístrese y
devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo
del abogado integrante Sr. Prieto y de la disidencia, de su autor.
Rol N° 1.868-2013.-
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Héctor Carreño S., Sra. Gloria
Ana Chevesich R.,
el Ministro Suplente Sr. Juan Escobar Z. y
los Abogados Integrantes Sr. Alfredo Prieto B. y Sr. Arturo Prado P.
No
firman, no obstante haber
concurrido a la vista y al acuerdo de la causa,
la Ministro señora Chevesich
por estar con permiso y el Abogado
Integrante señor Prado
por estar ausente.
Santiago, 29 de octubre de 2013.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a
veintinueve de octubre de dos mil trece, notifiqué en Secretaría
por el Estado Diario la resolución precedente.
