Santiago,
veintiuno de octubre de dos mil trece.
A fojas 144: estése al mérito de
autos.
Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada, sin perjuicio que
en el motivo primero se sustituye la cita al artículo 19 del Decreto
con Fuerza de Ley N° 2 de 1998 de Educación por el artículo 9 de
ese texto legal. En el considerando segundo la referencia al Decreto
con Fuerza de Ley N°2, o D.F.L. N° 2 del año 1988, debe entenderse
realizada a dicha norma, pero del año 1998.
Y se tiene además presente:
Primero: Que
en estos autos rol Nº4859-2013 caratulados “Canales Aravena Silvia
con Superintendente de Educación” Silvia Margot Canales Aravena,
sostenedora del establecimiento educacional “Colegio San Valentín”
de la comuna de La Florida, interpuso recurso de reclamación
establecido en el artículo 85 de la Ley N° 20.529 en contra del
Superintendente de Educación Escolar, Manuel Casanueva de Landa,
quien dictó la Resolución N° 0164 de 6 de marzo de 2013 que
rechazó un recurso de reclamación administrativo por supuesta
infracción a la normativa educacional. Expuso que le formularon los
siguientes cargos: a) que el establecimiento no mantiene registro
oficial de asistencia por curso en el sexto año básico, no registra
asistencia de control por asignatura y control de subvenciones, se
encuentra con seis recuadros en blanco que corresponde a alumnos
ausentes y sin totalizar, se constata asistencia en sala y el libro
se deja firmado y timbrado y b) que el registro de asistencia y
control de asignatura y/u hoja de subvenciones del establecimiento
presenta enmendaduras y/o falta de información. Asimismo, se le
indicó que esas conductas transgreden los artículos 9, 13 y 47 del
D.F.L. N° 2 de 1998 del Ministerio de Educación, además de los
artículos 14 letra a) y 42 letra b) del Decreto Supremo de Educación
N° 8144 de 1980, y en ambos casos se incurre en una infracción
menos grave de aquellas señaladas en el artículo 77, letra c) de la
Ley N° 20.529.
Agregó que se aplicó el catálogo y estructura de las
sanciones establecidas en la Ley N° 20.529 por hechos acaecidos con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Superintendencia, puesto
que la publicación de la Ley N° 20.529 fue en agosto de 2011 y la
entrada en vigencia de la Superintendencia de Educación ocurrió en
septiembre de 2012. Los hechos se constataron en actas de inspección
elaboradas por el Ministerio de Educación a lo menos dos meses antes
del inicio o instalación de la Superintendencia, por lo que no
existía obstáculo alguno para que se tramitara conforme al
procedimiento y sanciones de la ley de subvenciones; sin embargo,
ello no ocurrió.
Segundo:
Que el Superintendente de Educación, Manuel Casanueva de Landa,
afirma que la recurrente cometió una infracción menos grave del
artículo 77 letra c) de la Ley N° 20.529 al incumplirse las normas
sobre registro y toma de asistencia establecido en la normativa
educacional, el Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998 del
Ministerio de Educación, que en sus artículos 9, 13 y 47 establece
la obligación de registrar fielmente la asistencia. A su vez, el
artículo 13 del Decreto con Fuerza de Ley antes citado consagra el
derecho a obtener subvención estatal por la asistencia media
promedio registrada por curso; el artículo 14 del Decreto Supremo N°
8144 de 1980 del mismo Ministerio señala que para el pago de la
subvención se debe remitir a las Secretarias Ministeriales de
Educación la información sobre asistencia media efectiva registrada
en el mes precedente del pago; y el artículo 42 del mismo Decreto
indica que los planteles educacionales deben llevar un libro de
asistencia diaria por curso.
Añade que se derogó la ley de subvenciones establecida
en el Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998; sin embargo, dicha
derogación entraría en vigencia una vez que la Superintendencia se
encontrara plenamente operativa (artículo 13 transitorio de la Ley
N° 20.529), por lo que el Ministerio de Educación podía seguir
usando el procedimiento hasta esa fecha. Respecto de los tipos
infraccionales, la Ley N° 20.529 no derogó los previstos en el
Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998 del Ministerio de Educación.
Por lo anterior, en el período que denomina “intermedio”
acaecido entre la fecha de vigencia de la Ley N° 20.529 (27 de
agosto de 2011) y la fecha en que la Superintendencia se encontraba
operativa (1 de septiembre de 2012) se encontraban vigentes los tipos
infraccionales del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998, los que
no fueron alterados por la citada ley, como tampoco el procedimiento
aplicable.
En este período entra en vigencia la derogación del
artículo 52 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998 por lo que
sus tipos infraccionales se recogen ahora en la Ley N° 20.529 y se
aplican las sanciones contempladas en los artículos 73 de este
cuerpo legal.
Tercero:
Que el tribunal de primera instancia rechazó las alegaciones de la
actora en lo que dice relación con el órgano y el procedimiento
aplicado. Al efecto indicó que conforme a las reglas legales que
estaban activas a la época de su desarrollo, en desmedro de otro
procedimiento vigente pero que no estaba en posición de ser
ejecutado por no estar operativa la Superintendencia de Educación,
no impide su aplicación cuando se supera aquel impedimento, atento
el principio de legalidad que rige la actuación de las instituciones
públicas y que se garanticen debidamente los derechos del juzgado en
sede administrativa, circunstancia que no fue objeto de discusión
por la recurrente, como tampoco la existencia y vigencia de las
reglas de fondo que permiten adoptar aquellas sanciones.
En cuanto al fondo se determinó que se constató una
enmendadura y/o falta de información en registro de asistencia
(control de asignatura y/u hoja de subvenciones), lo que aparece
suficientemente acreditado en el acta de fiscalización de fs. 18 y
siguientes, sin que el recurrente acompañara antecedentes que lo
contradijera o que intentara alguna explicación que pudiera
calificarse de suficiente o idónea, sin más perjuicios para la
actividad escolar y su financiamiento estatal. Por lo anterior se
desestimó el reclamo en esa parte, acogiéndolo, sin embargo
respecto del primer cargo y dejando sin efecto parcialmente la multa
impuesta.
Cuarto:
Que al apelar el recurrente manifestó su agravio basado en que las
normas en que se funda la resolución que rechazó la reclamación y
aquella que impuso la multa no establecen un tipo cuya infracción
amerite la sanción impuesta. Señala que del Decreto con Fuerza de
Ley N° 2 de 1998 quedó vigente la norma que sanciona la
adulteración de los registros de asistencia; sin embargo, la
Superintendencia no se basó en ella para sancionar.
Además, añadió que en el acta de fiscalización no
se menciona en qué sentido se practicó la corrección e incluso
pudo deberse a un error del profesor que tomó la asistencia de dicho
curso, ya que existen 341 alumnos en el colegio y esto ocurrió un
día con un alumno.
Quinto:
Que se sancionó a la reclamante por la infracción comprendida en la
letra c) del artículo 77 de la Ley N° 20.529, el cual dispone que,
entre otras, son infracciones menos graves: “…. c) Infringir los
deberes y derechos establecidos en la normativa educacional que no
sean calificados como infracción grave”.
Los deberes considerados infringidos son aquellos que
dicen relación con el registro de asistencia de los alumnos que son
utilizados para el pago de la subvención del Estado a los
establecimientos educacionales y que se encuentran regulados en los
artículos 9, 13 y 47 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998 del
Ministerio de Educación, además de los artículos 14 letra a) y 42
letra b) del Decreto Supremo de Educación N° 8144 de 1980, los que
deben entenderse incumplidos desde que se constató en la
fiscalización de 26 de julio de 2012 que el Registro de Asistencia,
Control de Asignatura y Hoja de Subvenciones del curso 8° año
presentaba una enmendadura, observándose uso de corrector en
recuadro N°1 de la lista de curso correspondiente al alumno Danilo
Aránguiz Aravena.
Sexto:
Que la sanción ha sido impugnada bajo dos premisas. En primer
término porque se aplicó la Ley N° 20.529, en circunstancias que
la infracción se habría constatado en julio del año 2012, época
en que –según el recurrente- se encontrarían vigentes las normas
sancionatorias previstas en el Decreto con Fuerza de Ley N°2 de 1998
del Ministerio de Educación (que fija el texto refundido, coordinado
y sistematizado del Decreto con Fuerza de Ley Nº 2 de 1996, sobre
subvención del Estado a establecimientos educacionales), de acuerdo
a lo normado en el artículo 13 transitorio de la Ley N° 20.529 que
dispuso que las modificaciones a que se refieren los artículos 112 y
113, en lo relativo a la atribución de competencias a las nuevas
instituciones que integran el Sistema Nacional de Aseguramiento de la
Calidad de la Educación, sólo entrarán en vigencia cuando dichas
instituciones estén plenamente operativas de acuerdo a lo
establecido en el o los decretos con fuerza de ley a que alude el
artículo tercero transitorio. A su vez, el artículo 113 modificó
el Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998 y, en lo que aquí
interesa, el artículo 50 respecto a su letra a) donde sustituye, en
su inciso primero, la expresión "los Secretarios Regionales
Ministeriales" por "los Directores Regionales de la
Superintendencia de Educación"; además derogó los artículos
52, 52 bis y 53, que establecían un catálogo de sanciones y un
procedimiento para aplicarlas.
Séptimo:
Que en cuanto la disposición décima tercera transitoria la latencia
de los artículos 112 y 113 de la Ley N° 20.529 se refiere
únicamente a un aspecto orgánico al indicar que: “en lo relativo
a la atribución de competencias a las nuevas instituciones que
integran el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación”,
está aludiendo únicamente a la modificación del inciso primero del
artículo 50 del Decreto con Fuerza de Ley N°2 de 1998, que
sustituye al “Secretario Regional Ministerial” por “los
Directores Regionales de la Superintendencia de Educación”, y no
al resto de las modificaciones, entre las que se encuentran la
derogación de los artículos 52, 52 bis y 53 del decreto citado. De
este modo la aplicación por parte de la Superintendencia de
Educación de la multa a la reclamante se hizo conforme a la
normativa vigente desde el 27 de agosto de 2011, esto es, los
artículos 73 y 77 de la Ley N° 20.529. De ahí surge que haya
impuesto una multa de 51 unidades tributarias mensuales, considerando
que la infracción fue calificada de menos grave de acuerdo a lo
previsto en la letra c) de dicho artículo 77.
Así, de todos modos, un somero análisis de esos dos
cuerpos legales permite advertir continuidad entre unas y otras
normas sancionadoras, desde que regulan las mismas materias y se
refieren a idénticas infracciones, en las que incluso resulta más
ventajoso a la reclamante la aplicación de la Ley N°20.529, toda
vez que en la anterior normativa la conducta investigada pudo
considerarse una falta grave, si con ello se pretendía alterar la
asistencia media del alumnado.
Octavo:
Que se ha reprochado, asimismo, que la reclamada vulneró el
principio de tipicidad, porque en las normas en que se basan los
cargos no se describe en forma precisa la conducta que se le ha
atribuido.
La materia propuesta a discusión en el proceso y que
atañe específicamente a la cuestión jurídica que se plantea por
la recurrente incide en el ámbito del Derecho Administrativo
sancionador, que regula la potestad que el ordenamiento reconoce a
ciertos órganos administrativos para sancionar conductas que atentan
contra las funciones de la Administración o contra otros bienes
jurídicos que la afectan de manera directa.
Noveno:
Que esa potestad sancionadora de la Administración admite un origen
común con el derecho penal en el ius
puniendi del
Estado, le resultan aplicables los mismos principios, límites y
garantías que en la Carta Fundamental se prescriben para el derecho
punitivo, aunque esa traslación haya de producirse matizadamente en
consideración a la particular naturaleza de las contravenciones
administrativas y a las condiciones en que ellas se generan.
Décimo:
Que, como expresión de la actividad administrativa estatal, la
potestad sancionatoria de la Administración debe primordialmente
sujetarse al principio de la legalidad, que obliga a todos los
órganos del Estado a actuar con arreglo a la Constitución y a las
normas dictadas conforme a ella; regla trascendente y de general
aplicación para sus destinatarios, consagrada con carácter
imperativo en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política y 2°
del Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 2011, que fijó el texto de la
Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración
del Estado.
En el campo particular del derecho sancionatorio el
principio de la legalidad requiere que tanto las conductas
reprochables como las sanciones con que se las reprime estén
previamente determinadas en la ley; criterio directriz que encuentra
expresión más específica en otro principio que le sirve de
complemento: el de la tipicidad, de acuerdo con cuyos postulados no
resulta suficiente que la infracción se halle establecida en la ley
sino que a ello debe agregarse la exigencia de que ésta describa
expresamente la conducta que la configura, con lo que se resguarda la
garantía de la seguridad jurídica, desde que la descripción del
comportamiento indebido pone anteladamente en conocimiento del
individuo obligado cuál es el deber a que debe ceñirse en su
actuar.
Undécimo:
Que, sin embargo, por la particular naturaleza de las contravenciones
administrativas, en las que se suman componentes múltiples y
complejos, algunos de ellos impregnados de elementos técnicos y
sujetos a variabilidad en el tiempo, factores que hacen imposible su
condensación descriptiva en un precepto de orden general como lo es
una ley, el principio de la tipicidad, al trasladarse al ámbito
sancionatorio de la Administración, admite ciertos matices de
atemperación.
Como señala refiriéndose a este punto el tratadista
Enrique Cury, no obstante que las sanciones punitivas tienen un
origen común en el ius puniendi del Estado, habida consideración a
que éstas últimas importan un injusto de significación
ético-social reducida, la imposición de las sanciones que les
correspondan no requiere de garantías tan severas como las que
rodean a la sanción penal (Derecho Penal. Parte General. Ediciones
UC, 2011, p. 107);
Duodécimo:
Que, en consonancia con estas reflexiones, la jurisprudencia ha
entendido que la predeterminación normativa de los comportamientos
que configuran infracciones administrativas se satisface con la
exigencia de que en la ley se describa el núcleo esencial de las
conductas reprochables, pudiendo éstas precisarse y complementarse
en aspectos no sustanciales por normas emanadas de una autoridad
distinta a la legislativa, como el Presidente de la República, por
vía de decretos y reglamentos, en ejercicio de la potestad
reglamentaria de ejecución que le compete de acuerdo con lo
establecido en la Carta Fundamental.
Décimo tercero: Que
armonizando lo estatuido en las disposiciones de los artículos 9, 13
y 47 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998, que establecen la
forma de calcular el monto de la subvención escolar, para lo cual es
relevante la existencia de registros de asistencia fidedignos, lo que
se replica en lo dispuesto en los artículos 14 letra a) y 42 letra
b) del Decreto Supremo de Educación N° 8.144 de 1980, que regulan
las materias relativas a los antecedentes que deben remitirse para el
pago de la subvención, así como la obligación de llevar registros
diarios de asistencia, la circunstancia que éstos contengan
enmendaduras, como ocurrió en este caso, implica que se han
incumplido los deberes que al colegio respectivo le ha impuesto la
normativa educacional, lo que hace incurrir al infractor en la
conducta prevista en la letra c) del artículo 77 de la Ley N°
20.529. La exigencia de esa obligación obedece a que dichas
asistencias no puedan ser alteradas o modificadas para efectos del
debido resguardo del patrimonio fiscal y de los fines educacionales
que con la entrega de la subvención se pretenden. De esta manera es
dable advertir que el núcleo esencial de la conducta sancionada
aparece descrito en ese último precepto legal, complementado luego
por la normativa reglamentaria; observación que lleva a considerar
suficientemente cumplido en la especie el requisito de tipicidad de
la infracción administrativa por la que se sancionó al colegio
reclamante, el cual, entonces, no pudo sino tener conocimiento
anticipado de las normas que le imponían el deber de llevar
registros de asistencia de los alumnos sin alteraciones o
enmendaduras, según lo contemplado en las previsiones de orden legal
y reglamentario que se han señalado.
Por estas consideraciones y de
conformidad con lo que dispone el artículo 85 de la Ley N° 20.529,
se confirma
la resolución apelada de veintisiete de junio del año en curso, que
se lee a fojas 111.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo del Abogado Integrante Sr. Lagos.
Rol Nº 4859-2013.-
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A.,
Sra. María Eugenia Sandoval G. y el Abogado integrante Sr. Jorge
Lagos G. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la
causa, el Ministro señor Muñoz por estar con permiso y la Ministro
señora Sandoval por estar en comisión de servicios. Santiago,
21 de octubre de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veintiuno de octubre de dos mil trece,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
