Santiago, quince de
abril de dos mil catorce.
Vistos:
En estos autos rol
N° 8134-2013, sobre reclamación prevista en el artículo 53 inciso
final de la Ley N° 19.880 de Bases de Procedimientos
Administrativos, la reclamante Sociedad Agrofuturo Limitada dedujo
recurso de casación en el fondo contra la sentencia dictada por la
Corte de Apelaciones de Concepción que revocó la de primera
instancia que había acogido el reclamo que su parte dedujo contra la
Resolución Exenta N° 1658 de 21 de noviembre de 2011 dictada por
Leonidas Valdivieso Sotomayor, Director Regional del Servicio
Agrícola y Ganadero de la Región del Bío Bío, que en un
procedimiento de revisión de actos administrativos invalidó la
Resolución Exenta N° 0147 de 31 de enero de 2011 por la que se
había autorizado a la sociedad reclamante la siembra, plantación,
cultivo y cosecha de especies vegetales del género Cannabis,
rechazándolo.
Se trajeron los
autos en relación.
Considerando:
PRIMERO:
Que
el recurrente denuncia la falta de
aplicación de la Convención de Estupefacientes de 1961, ratificada
por Chile mediante el Decreto N° 35 de 1968; del artículo 14 de la
Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, suscrita en Viena en 1988
y ratificada por Chile mediante el Decreto N° 543 de 1990; de los
artículos 7 y 8 de la Ley N° 20.000 y de los artículos 6 al 14 del
Reglamento N° 867, además de los artículos 5, 7 y 8 del Decreto
Supremo N° 3 de 2010 del Ministerio de Salud que aprueba el
Reglamento del Sistema Nacional de Control de Productos Farmacéuticos
de Uso Humano; del artículo 2 del Reglamento de Estupefacientes N°
404 de 1983, el artículo 6 del Reglamento de Psicotrópicos y los
artículos 11 y 18 y siguientes de la Ley N° 19.880 de Bases
Generales de Procedimiento Administrativo; los artículos 19 N° 2, 3
y 21 de la Constitución Política de la República y los artículos
19 a 27 del Código Civil.
SEGUNDO:
Que explicando la manera en que se han cometido las infracciones, en
primer término, indicó que la errada aplicación de la ley consigna
como prohibida en su totalidad la producción de plantas del género
cannabis con fines medicinales, cuyo cultivo lícito se ha
especificado en el artículo 28 de la Convención Única de
Estupefacientes de 1961 al establecer que las plantas de cannabis
utilizadas para producción de estupefacientes corresponden a las de
cáñamo índico (Cannabis sativa ssp índica) y se encuentran
prohibidas, lo que se recoge en el artículo 2 del Reglamento de
Estupefacientes N° 404 de 1983 que se refiere a ese tipo de cáñamo.
Añade que el N° 2 del artículo 14 de la Convención de las
Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y
Sustancias Sicotrópicas suscrita en Viena en 1988 y ratificada por
Chile, estipula que las medidas que se adopten para evitar el cultivo
de las plantas que contengan estupefacientes deberán respetar los
derechos humanos fundamentales y tendrán debidamente en cuenta los
usos tradicionales lícitos, donde al respecto exista evidencia
histórica y el artículo 8 de la Ley N° 20.000 que recoge esos
mandatos determinando que para sembrar, plantar, cultivar y cosechar
plantas pertenecientes al género Cannabis es requisito indispensable
solicitar una autorización de cultivo, indicando el artículo 9 de
esa misma ley que el permiso será otorgado por el Servicio Agrícola
y Ganadero de acuerdo al procedimiento previsto en los artículos 6
al 14 del Reglamento N° 867. Por otra parte señala que el Decreto
N° 3 de 2010 del Ministerio de Salud, que aprueba el Reglamento del
Sistema Nacional de Control de Productos Farmacéuticos de Uso
Humano, en su artículo 5 N° 18 define como droga vegetal o material
vegetal la planta o partes de ella sin procesar usadas con un
propósito medicinal o farmacéutico y los artículos 7 y 8 de dicho
texto regulan lo que debe considerarse por productos farmacéuticos y
la forma en que se ejercerá su control.
TERCERO:
Que,
en un segundo aspecto, expone que la decisión impugnada impidió a
Agrofuturo Limitada instar por la realización del procedimiento
administrativo radicado en la competencia del Instituto de Salud
Pública (ISP) y en el evento de ser éste rechazado se le privó de
iniciar el proceso administrativo de reclamación en sede
administrativa y eventualmente en sede judicial, para el caso del
rechazo del primer arbitrio.
CUARTO:
Que señalando la influencia de estos errores en lo dispositivo de la
sentencia afirma que de no haberse incurrido en éstos la misma
habría acogido el reclamo deducido.
QUINTO:
Que para entrar al análisis del recurso planteado es menester tener
en consideración que la sentencia de primer grado estableció que
atendido a que la legislación vigente no hace distingos entre
cannabis sativa sub especie índica y cannabis sativa subespecie
sativa no corresponde al tribunal realizarla, por lo que desestimó
el reclamo en cuanto se fundaba en esos argumentos, sin que la
sociedad recurrente hubiere apelado de esa decisión, de lo que se
colige que no se consideró agraviada en esa parte por el fallo
aludido, sobre lo cual no procede reabrir mediante este recurso un
debate ya clausurado. En consecuencia el recurrente, en ese aspecto,
carece de la calidad de agraviados que exige el artículo 771 del
Código de Procedimiento Civil para interponer el recurso, razón
suficiente para rechazarlo en su primer acápite.
SEXTO:
Que
en un segundo fundamento de la infracción legal en que se basa el
arbitrio de fondo, se sostiene por el recurrente que al rechazarse el
reclamo por la Corte de Apelaciones se ha consolidado la decisión
del Servicio Agrícola y Ganadero que invalidó la autorización que
el mismo organismo le había otorgado para sembrar,
plantar, cultivar y cosechar especies vegetales del género cannabis,
emitiéndose
una decisión a priori sin haberse iniciado en forma previa un
procedimiento administrativo correspondiente ante el Instituto de
Salud Pública que sustente fundadamente tal decisión. Al efecto
explica que para tener el producto (fitofármaco) se requiere que con
antelación se obtenga la materia prima necesaria para realizar las
investigaciones científicas que lleven a estabilizar el producto en
un resultado final y recién en ese instante podría recurrir al
Instituto de Salud Pública a requerir las autorizaciones
respectivas, de lo que deduce que la sentencia impugnada incurrió en
error de derecho respecto de las competencias de cada uno de los
organismos públicos involucrados, esto es, el Servicio Agrícola y
Ganadero y el Instituto de Salud Pública, con lo que estima
vulnerado el artículo 7 de la Constitución Política y los
numerales 2 y 3 del artículo 19 de la Constitución Política
relativos a la igualdad ante la ley y el debido proceso, privándolo
de un proceso administrativo y transgrediendo el principio de
imparcialidad que se recoge en los artículos 11 y 18 y siguientes de
la Ley N° 19.880. Todo ello –indica- no le permitió dar
cumplimiento a los fines de investigación científica autorizados
previamente conforme a los artículos 8 y 9 de la Ley N° 20.000, con
lo que pretendía en su momento solicitar el registro necesario para
comercializar el fitofármaco o droga vegetal de cannabis sativa para
fines medicinales, afectándose finalmente con ello la garantía
prevista en el artículo 19 N° 21 de la Carta Fundamental.
SÉPTIMO:
Que,
en
cuanto a la vulneración del artículo 7 y de los numerales 2, 3 y 21
del artículo 19 de la Constitución Política de la República, cabe
reiterar el criterio permanente de esta Corte sobre la materia en
orden a que no resulta procedente fundar la casación en normas
constitucionales que se limiten a consagrar derechos o garantías de
orden general y que encuentran su desarrollo en normas de carácter
legal, siendo estas últimas las susceptibles de ser analizadas por
medio de la casación en el fondo, según lo dispone el artículo 767
del Código de Procedimiento Civil.
OCTAVO:
Que sin perjuicio de lo anterior y haciéndose cargo esta Corte,
además, de las infracciones denunciadas de los artículos 11 y 18 y
siguientes de la Ley N° 19.880 y 8 y 9 de la Ley N° 20.000, cabe
señalar que la Ley que establece
las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos
de los órganos de la Administración del estado
ha venido a consagrar la potestad invalidatoria de los órganos de la
administración del Estado, que como tal importa un poder-deber que
–ante una infracción de Derecho- fuerza a la autoridad
administrativa a incoar el correspondiente procedimiento
invalidatorio. Cuando el acto administrativo ha sido dictado con
infracción al ordenamiento jurídico se genera su ineficacia,
susceptible de remediarse en el orden judicial (nulidad y
responsabilidad) o bien en el orden administrativo (invalidación).
Sólo la autoridad que dictó el acto impugnado se encuentra
habilitada para retirarlo del ordenamiento jurídico mediante la
dictación de un acto posterior que lo deje sin efecto o derogue,
puesto que ello implica una potestad conferida al ente administrativo
para llevar adelante el procedimiento de que se trata, teniendo a la
vista el fin último de este, el cual es la satisfacción de una
necesidad pública.
En síntesis, y como ya se ha resuelto por los Tribunales Superiores
de la República, la invalidación, por la misma autoridad que dictó
el acto viciado de ilegitimidad, responde a la plena observancia del
principio de legalidad que enmarca el accionar de la Administración
y de todos los organismos del Estado, proceder que pretende en
definitiva restablecer el orden jurídico perturbado mediante un
nuevo acto de contrario, lo que por su naturaleza pertenece al ámbito
de la función administrativa en la medida que encuentre asidero en
el poder específico de autotutela que habilita a los órganos de la
Administración para revisar y evaluar su propia actividad y eliminar
los actos que violentan al principio referido.
NOVENO:
Que en la especie la Resolución Exenta N° 1658 de 21 de noviembre
de 2011, que invalidó la Resolución Exenta N° 0147 de 31 de enero
de ese año, se dictó por el mismo Servicio que había concedido la
autorización con previa audiencia del interesado y dentro del plazo
señalado en la ley y se fundó en el Ordinario N° 0630 de 31 de
marzo de 2011, mediante el cual el Jefe de la Agencia Nacional de
Medicamentos del Instituto de Salud Pública de Chile, respondiendo a
un requerimiento del representante legal de Agrofuturo Limitada en
orden a obtener un pronunciamiento de dicha autoridad sanitaria
respecto del proyecto de solicitar el registro sanitario de un
fitofármaco que contendría la materia prima cannabis sativa, se
pronunció enfáticamente sobre la materia al señalar que para fines
de Registro Sanitario está prohibida la extracción, producción,
fabricación, fraccionamiento, preparación, distribución,
transporte, posesión y tenencia de la cannabis en el territorio
nacional, y en base a los antecedentes que esa autoridad sanitaria
tuvo a la vista, el fitofármaco, que se distribuiría como hierba
para infusión, contendría entre un 6% y un 18% de Dronabinol,
producto incluido en la Lista 1 del Decreto Supremo N° 405 de 1983
del Ministerio de Salud, que contiene el Reglamento de Productos
Psicotrópicos, por lo que si a futuro solicitara a esa Agencia un
Registro Sanitario de algún producto que contenga cannabis o
dronabinol, sería denegado, como medicamento y fitofármaco, no
pudiendo fabricar ni comercializar este producto bajo ningún punto
de vista por estar expresamente prohibido, asimismo, por el artículo
5° del Decreto Supremo N° 404 de 1983 del Ministerio de Salud. En
tal contexto, el acto invalidatorio concluyó que tratándose de
sustancias estrictamente reguladas por la ley no resulta conforme a
derecho que se permita la siembra, plantación, cultivo o cosecha de
especies vegetales del género cannabis u otras productoras de
sustancias estupefacientes o psicotrópicas, sin existir un destino
claramente definido, de manera que la autorización originalmente
concedida quedó desprovista de su objetivo esencial, lo que
contraría gravemente la exigencia contenida en la letra e) del
artículo 7 del Decreto Supremo N° 867 de 2008 del Ministerio del
Interior que aprobó el Reglamento de la Ley N° 20.000.
DÉCIMO:
Que
en los artículos 8 y 9 de la Ley N° 20.000 se establece que el
Servicio Agrícola y Ganadero podrá conceder autorización para
sembrar, plantar, cultivar o cosechar especies vegetales del género
cannabis u otras productoras de sustancias estupefacientes o
sicotrópicas; esa facultad se reglamentó en los artículos 6 y
siguientes del Decreto Supremo N° 867 del Ministerio del Interior
publicado el 19 de febrero de 2008, el cual determina dónde debe
presentarse la solicitud y los requisitos que debe cumplir, entre los
que figura "el destino que se pretende dar al producto cosechado
y antecedentes del contrato respectivo, si ya se hubiere celebrado"
(artículo 7, letra e)).
El destino final que
refirió el reclamante fue la elaboración de un fitofármaco, que es
ilícito según lo informado por el Instituto de Salud Pública
atendido que se encuentra prohibida la venta de productos que
contengan cannabis o donabidol. De este modo el Servicio Agrícola y
Ganadero actuó dentro de sus facultades al invalidar la autorización
primitivamente concedida, al vulnerar ésta el estado de derecho en
relación al fin perseguido con la siembra, cultivo y cosecha de las
plantas de cannabis.
UNDÉCIMO:
Que
al basarse el Servicio Agrícola y Ganadero en un pronunciamiento
emitido por el Instituto de Salud Pública para invalidar la
autorización previa concedida no se atribuyó competencias ajenas,
porque ese dictamen se realizó a requerimiento expreso de la
Sociedad recurrente, constituyendo esa respuesta un acto
administrativo de conformidad a lo dispuesto en el inciso sexto del
artículo 3 de la Ley N° 19.880. La circunstancia de haber tenido en
cuenta ese antecedente al constatar que la autorización concedida
para sembrar cannabis no servía para el fin que se había solicitado
y que no se cumplía con los requisitos establecidos en la ley para
otorgarla, no puede atribuírsele el significado que invoca el
recurrente porque de ningún modo lo privó de los recursos que pudo
enderezar en contra de esa decisión dictada a su propio
requerimiento.
DUODÉCIMO:
Que por último, en lo que dice relación con la infracción a los
artículos 19 a 27 del Código Civil y a los tratados internacionales
referidos, no explica el recurso en qué consiste y como ello influyó
sustancialmente en lo dispositivo del fallo; en consecuencia, no
cumple con las exigencias previstas en el artículo 772 del Código
de Procedimiento Civil.
DÉCIMO
TERCERO:
Que atento lo razonado en los motivos precedentes, al resolver los
jueces del grado de la forma que lo hicieron no han incurrido en los
errores de derecho que les imputa, por lo que el recurso de casación
en el fondo debe ser desestimado.
En
conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767 y
805 del Código de Procedimiento Civil, se
rechaza el
recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la
presentación de fojas 328 contra la sentencia de veintitrés de
agosto de dos mil trece, escrita a fojas 322.
Se
previene
que el Ministro Sr. Muñoz no comparte el fundamento séptimo de este
fallo por estimar que la infracción de normas
constitucionales
también puede ser materia de un recurso de casación, toda vez que
éste procede respecto de las sentencias a que se refiere el artículo
767 del Código de Procedimiento Civil, entre las que se encuentra la
impugnada en estos autos, siempre que se hayan pronunciado con
infracción de ley y ésta haya influido sustancialmente en lo
dispositivo del fallo, siendo la Constitución Política de la
República la Ley Fundamental del Estado, la cual corresponde aplicar
directamente, con efecto derogatorio de las normas
preconstitucionales que se opongan a ella y prefiriendo la
interpretación de las normas
de inferior jerarquía en la forma que se respete la Carta Política.
Además, de acuerdo al artículo 772 del mismo texto legal, lo que
debe denunciarse es el error de derecho, que por cierto, importa la
violación de la Constitución. En este sentido se ha pronunciado
esta sala para aquellos casos en que la disposición constitucional
no tiene desarrollo legal, proceder que deja en evidencia un actuar
contradictorio, puesto que no es posible admitir la denuncia de la
Constitución por aspectos adjetivos y no sustanciales. En
consecuencia, para desestimar la infracción de los artículos 7 y 19
de la Carta Fundamental tuvo únicamente presente lo expresado en los
considerandos octavo y siguientes.
Acordada
con
el
voto en contra
del Ministro Sr. Pierry quien fue de opinión de acoger el recurso,
anular la sentencia de segundo grado y dictar la correspondiente en
su reemplazo acogiendo el reclamo, por las siguientes razones:
1°
Que como lo ha sostenido esta Corte Suprema (en causa Rol N°
3455-99, caratulada “Vjerusca Salinas Lolic contra el Director de
Obras de la I. Municipalidad de Viña del Mar”, de 20 de octubre de
1999), incluso antes de la dictación de la Ley N° 19.880 sobre
Bases de los Procedimientos Administrativos, la invalidación es una
potestad que asiste a las autoridades de la Administración respecto
de sus actos administrativos. En efecto, si la autoridad
administrativa debe actuar conforme a las leyes y prescribiendo la
Ley N° 18.575, Orgánica de la Administración del Estado, que sus
órganos actuarán de propia iniciativa en el cumplimiento de sus
funciones, parece evidente que pueden dejar sin efecto resoluciones o
actuaciones adoptadas o realizadas con inobservancia del marco
jurídico que las regula.
Que actualmente, la
invalidación está contemplada en el artículo 53 de la citada Ley
N° 19.880, y consiste en la extinción de un acto administrativo por
razones de legalidad, siendo la propia autoridad administrativa la
que lo deja sin efecto por dicho motivo.
2°
Que el vicio que afecta la validez de un acto administrativo debe
tener una entidad determinada y originar un perjuicio a los
particulares, según se desprende del principio de no formalización
regulado en el artículo 13 de la Ley N° 19.880, que limita el
ejercicio de la referida potestad al disponer que: “el vicio de
procedimiento o de forma solo afecta la validez del acto
administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo,
sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y
genera perjuicio al interesado”.
3°
Que cabe considerar que los artículos 1, 8 y 9 de la Ley N° 20.000
se refieren a la autorización que puede otorgar el Servicio Agrícola
y Ganadero para sembrar, plantar, cultivar y cosechar especies
vegetales del género cannabis u otras productoras de sustancias
estupefacientes o sicotrópicas.
Que en el caso de
autos, el Servicio Agrícola y Ganadero fundó su decisión
invalidatoria en el incumplimiento del requisito previsto en la letra
e) del artículo 7 del Reglamento de la Ley N° 20.000, contenido en
el Decreto Supremo N° 867 de 2008 del Ministerio de Salud, que
dispone que: “La solicitud deberá presentarse con una antelación
mínima de cuatro meses al inicio de la siembra, plantación, cultivo
o cosecha y deberá contener la siguiente información: e) Destino
que se pretende dar al producto cosechado y antecedentes del contrato
respectivo, si ya se hubiere celebrado”.
Sin embargo, el
precepto citado sólo exige que la solicitud debe contener la
información del destino que se pretende dar al producto cosechado y
los antecedentes del contrato respectivo, si ya se hubiere celebrado,
requisito que cumplió el solicitante al indicar que realizaría "una
investigación técnica del proyecto piloto de innovación en
producción de la materia prima de cannabis sativa, para elaborarse
como fitofármaco envasado por dosis terapéuticas individualizada de
producto estandarizado, para lo cual se deberá contar con el
producto básico para abastecer todos los estudios necesarios"
(según se lee a fojas 198).
Asimismo, tampoco
puede estimarse que ha existido una transgresión a la Ley N° 20.000
porque ella contempla la posibilidad de realizar las actividades
señaladas previa autorización concedida de acuerdo a lo previsto en
su Reglamento, y en este caso el mismo Servicio admitió que
concurrían todos los requisitos que exige la norma, desde que
concedió la autorización que le fuera pedida.
4°
Que lo informado en el Ordinario N° 630 de 31 de marzo de 2011 y en
el Memorándum 410 de 31 de mayo de 2011 emitidos por el Jefe de la
Agencia Nacional de Medicamentos del Instituto de Salud Pública en
que se basó el acto invalidatorio, constituye una opinión dada en
una etapa preliminar y sin mayor conocimiento de causa, basándose
únicamente en los Decretos Supremos N° 404 y N° 405 del Ministerio
de Salud del año 1984, que contienen el Reglamento de
Estupefacientes y de Productos Psicotrópicos, respectivamente, los
que si bien dan cuenta de una prohibición de importar, exportar,
tránsito, extracción, producción, fabricación, fraccionamiento,
preparación, etcétera, en relación con la cannabis y otras
sustancias, a simple vista se puede advertir una confrontación de
esas normas con el artículo 9 de la Ley N° 20.000 y su Reglamento,
contenido en el Decreto Supremo de Interior N° 867 de 2008, los
cuales contemplan expresamente la posibilidad de obtener autorización
para sembrar, plantar, cultivar y cosechar cannabis, de manera que al
fundarse en esa información el acto reclamado, se ha privado a la
sociedad reclamante de ejercer, en la oportunidad procedimental que
correspondiere, los recursos administrativos y judiciales que
contempla la ley, a fin que se dirima esa contradicción normativa.
5°
Que, de esta manera, no existiendo motivo legal ni reglamentario para
dejar sin efecto la autorización al reclamante para sembrar,
cultivar y cosechar especies del género cannabis concedida por la
Resolución N° 147 de 31 de enero de 2011, el Servicio Agrícola y
Ganadero se ha excedido en sus atribuciones al dictar el acto
administrativo invalidatorio y al no decidirlo así el fallo
impugnado ha incurrido en las infracciones a los artículos 1, 8 y 9
de la Ley N° 20.000, denunciadas en el recurso, por lo que
correspondía acogerlo y dictar la sentencia de reemplazo respectiva.
Regístrese y
devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo
del Abogado Integrante señor Prieto y el voto en contra de su autor.
Rol Nº 8134-2013.
Pronunciado por la
Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr.
Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra.
María Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Alfredo Prieto
B. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de
la causa, el Abogado Integrante señor Prieto por estar ausente.
Santiago, 15 de abril de 2014.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En
Santiago, a quince
de abril de dos mil catorce,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
