Santiago, veintitrés de septiembre de dos mil catorce.
Vistos:
A fojas 2, doña Ximena Cazorla Cazorla, trabajadora, domiciliada en Avenida Ferrocarril Nº 7921, comuna de Lo Espejo, don José Ernesto Hernández Zúñiga trabajador, domiciliado en Santa Anita Nº 7314, comuna de Lo Espejo, don Roberto Jaime Gutierrez Gutierrez, trabajador domiciliado en Pasaje Urbano Nº 03297, comuna de Lo Espejo, y doña Jessica Miranda Huerta, trabajadora, domiciliada en Avenida Ferrocarril Nº 7485, dedujeron recurso de protección en contra la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental, por la dictación de la Resolución de Calificación Ambiental del Proyecto “Mejoramiento Integral de la Infraestructura Ferroviaria Tramo: Santiago-Rancagua, de fecha 25 de abril de 2013, acto que estiman ilegal y arbitrario que amenaza el derecho a la vida y la integridad física y psiquica del número 1 del artículo 19 de la carta Fundamental, así como vulnera-enconcepto de los recurrentes- la garantía de igualdad ante la ley del artículo 19 Nº 2 , el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación del número 8 del artículo 19 y el derecho de propiedad del numero 24 del señalado artículo, del aludido texto constitucional.
Luego de precisar el acto recurrido y las garantías conculcadas, se refiere a la legitimación activa que les asiste para recurrir. Expone, que algunos son personas avecindadas en la Comuna de Lo Espejo, que ven directa y cercanamente amenazados o vulnerados sus derechos, y otros-no avecindados en la región Metropolitana encuentran su legitimación en el artículo 20 de la Carta Fundamental.
Afirman que el presente recurso sería más facil de interponer si al menos se hubiera cumplido en parte con la Ley 19.300, pues podrían centrase en alguna ilegalidad en lugar de tener que poner en conocimiento de manera completa el procedimiento a fin de que se observe, como se se habrían infringido sistematicamente las normas del SEIA, se habrían vulnerado sus derechos, haciendo una burla de un sistema supuestamente dispuesto para garantizar los derechos de los ciudadanos, resaltando la especial gravedad que un proyecto de tal magnitud sea presentado de manera fraccionada e incompleta y mediante una declaración de impacto ambiental, en lugar de un estudio de impacto ambiental, ocultando los impactos más relevantes del mismo y que significaran graves alteraciones en la salud y vida de las poblaciones que se ven menoscabadas por el proyecto, así como el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, la propiedad y el derecho de igualdad ante la ley .
En cuanto al proyecto, señalan que el presentado al SEIA llamado "Mejoramiento Integral de la Infraestructura Ferroviaria tramo Santiago-Rancagua", emplazado tanto en la Región Metropolitana y la VI región, tiene como objetivo-según su propia descripción- mejorar las condiciones de seguridad de la vía y aumentar la frecuencia de los trenes de pasajeros, mejorando el nivel del servicios del eje ferroviario Santiago-Rancagua através de un plan de mejoramiento integral de los servicios ferroviarios de pasajeros entre Santiago y Rancagua, asi como de la infaestructura, sistemas y equipos asociados incluyendo la habilitación de un servicio de alto estándar de transporte de pasajeros en el area metropolitana entre la cidad de Santiago y Nos.
Enseguida transcriben como la RCA que recurren resume el proyecto, resaltando para efectos del recurso lo que dice relación con la inclusión de la Construcción de dos vías ferreas adicionales y la operación de los servicios de pasajeros Santiago Nos de tipo urbano (Nos Express).
Hacen presente, que como es propio de una DIA, no se señalan pormenorizadamente los impactos que causará el proyecto, siendo evidente que los tendrá, ya que se aumentará la frecuencia y velocidad de los trenes y con ello la cantidad y frecuencia de los ruidos y vibraciones, además de segregar comunas por las que transitará, en razón a su velocidad y freecuencia.
Manifiestan que sin perjuicio de no describirse los impactos del proyecto si se describen ciertas características que a lo menos pueden significar un impacto, en cuanto a los servicios, el numero de pasajeros, los servicios y los tiempos.
Enseguida, resaltan que el verdadero proyecto es el llamado “Rancagua Xpress”, que consistiría en la operación de un tren de alta velocidad entre las ciudades de Santiago y Rancagua, descrito pormenorizadamente en la pagina web de EFE, donde se detallan una serie de obras y algunos impactos de dichas obras que no se mencionan para nada en el proyecto sometido al SEIA, a pesar que el proyecto de mejoramiento aprobado es parte integrante del verdadero proyecto de EFE “Rancagua Xpress”, de modo que el proyecto aprobado se enmarca dentro de otro de mayor cuantía que no ha sido sometido a evaluación ambiental ni se pretende hacerlo, enfatizando que la propia Declaración de Impacto ambiental, al describir el proyecto señala en el punto 2.1. que el verdadero proyecto es el “Rancagua Xpress”
La ilegalidad del acto, en síntesis, la hacen consistir en la presentación de una Declaración de Impacto Ambiental en lugar de un Estudio de Impacto Ambiental, explayandose sobre las vías de ingreso que contempla la ley, para el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).
Afirman que el proyecto de autos claramente implica la producción de riesgos para la salud de la población, debido a la cantidad y calidad de efluentes, emisiones o residuos y el reasentamiento de comunidades humanas o alteración significativa de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos, según desarrolla, lo que –aseveran - configura las hipotesis de las letras a) y c) del artículo 11 de la Ley 19.300.- que impone el ingreso mediante un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) .
Exponen que la presentación mediante una DIA en lugar de una EIA tiene importancias prácticas significativas siendo la más símbolica –en su concepto- el hecho que las medidas de mitigación y compensación y reparación sólo corresponden a los casos de EIA, por lo que en el caso de autos no se contemplan, cuestión que estiman atentatoria contra el espíritu y la letra de la Ley 19.300 y junto con ello contra el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.
En virtud del principio preventivo-señalan- un proyecto que implica la operación de un tren de alta velocidad entre las ciudades de Santiago y Rancagua, a metros de viviendas y centros educacionales, debe ingresar al SEIA mediante un EIA y no un DIA, pues la forma de comprobar un posible riesgo a la salud de las personas y la aletración significativa de sus sistemas de vida es precisamente mediante un EIA.
Luego se refieren al fraccionamiento del proyecto, recordando que en el propio proyecto se le declara como un “subproyecto” del verdadero proyecto que es el llamado “Rancagua X-Press”. Añaden que el proyecto de autos no es presentado con otro fin que el de materializar el Proyecto Rancagua Xpress, poniendo así en conocimiento de la autoridad que se está sometiendo sólo una parte del proyecto.
Por último alegan la infracción al artículo 11 ter de la LBMA, pues el proyecto de autos cumple-en su concepto- con ser una modificación de una actividad existente y, no obstante con cumplir el presupuesto de hecho establecido por la norma citada, de ninguna manera considera la suma de los impactos provocados por la modificación y la actividad previamente existente.
Entienden que lo expuesto ha infringido las garantías constitucionales ya mencionadas: el derecho a vivir en un medioambiente libre de contaminación, tanto en cuanto a su contenido sustantivo, en orden a su vinculación al derecho a la vida y en especial con el concepto de calidad de vida y vida digna, y por otro lado al vulnerar las normas d ela ley 19.300, ya que se está llevando a cabo un proyecto sin someterse al sistema correspondiente, agregando que se están infringiendo los principios preventivo y “Contaminador-Pagador”, contemplado en la Ley de Bases Generales del Medioambiente; el derecho de propiedad, atendido que las vibraciones que generará la mayor frecuencia afectarán las viviendas de los vecinos, lo que tampoco ha sido evaluado, vulnerándose además el resto de los atributos del dominio; el derecho a la vida y la integridad física, al no evaluarse adecuadamente los daños a la salud; también la igualdad ante la ley, por otorgarse un privilegio indebido a un órgano del Estado.
Pide, que se deje sin efecto la Resolución de Calificación Ambiental impugnada y se ordene un nuevo ingreso a través de un Estudio de Impacto Ambiental, que considere todos y cada uno de los impactos del proyecto y se caractericen adecuadamente; en subsidio, que se adopten las medidas necesarias para restablecer el imperio del derecho y se asegure la debida protección a los recurrentes.
A fojas 37 la Primera Sala de esta Corte, declaró inadmisible el recurso de autos, por estimar que las materias excedían el ámbito del procedimiento cautelar, y la Excma Corte Suprema, conociendo de un recurso de hecho que rechazó actuó de oficio dejando sin efecto dicha decisión, declarando en su lugar admisible el recurso, ordenando dar curso progresivo a los autos. (fojas 65 a 69), lo que se concretó a fojas 85.
A fojas 72 se hacen parte nueve personas, todos vecinos de la comuna de San Bernardo, a quienes se les tuvo como terceros coadyudantes: Elizabeth Muñoz Gárate; María Sáez Acuña; Ana Osorio Alcayaga; Ana Campos Peña; Mabel Valenzuela Burgos; Sandra Cornejo Zamorano; Úrsula Starke Carrasco; Juan Flores Muñoz y Leonel Cádiz Soto, por ser vecinos de zonas contiguas que en el proyecto y principalmente por la mayor cantidad de ruidos del proyecto, agregando como garantía constitucional infringida el numeral 22 del artículo 19 de la CPR, entendiendo que existe una discriminación arbitraria en materia económica, por el impacto en sus vidas que generará. Como se refleja la discriminación en la menor cantidad de inversión que existe en éste proyecto en relación a otros, tales como la Autopista Vespucio Norte.
Por resoluciones de fojas 142, 164 se tuvo a otras ocho personas como terceros coadyuvantes (cinco vecinos de la comuna de El Bosque, dirigentes de distintos grupos de los Comités Sin tierra que existen en la comuna y tres vecinos de la comuna de Lo Espejo y vecinos de zonas contiguas del lugar donde se llevará a cabo el proyecto) por los mismos fundamentos esgrimidos, agregando un nuevo argumento en el recurso, consistente en información incompleta. A fojas 256 se hicieron parte otros seis vecinos de Lo Espejo y a
fojas 300 lo hizo doña Gloria Rodríguez Calderón Concejal de la comuna de Pedro Aguirre Cerda.
A fojas 166, Informó la recurrida, quien solicitó el rechazo del recurso de protección en todas sus partes, con costas.
Como primera cuestión se refirió a los antecedentes del recurso para luego alegar, en síntesis:
Falta de legitimación activa, por estimar que los recurrentes no otorgan antecedentes espaciales acerca del lugar en la comuna en la que viven y si, en definitiva, afectará el proyecto a estas personas, no siendo el recurso de protección una acción popular;
Extemporaneidad del recurso de protección por cuanto el proyecto ingresó como Declaración de Impacto Ambiental el día 31 de agosto de 2012, figurando en expediente electrónico con fecha 5 de septiembre de 2012 y publicado en el Diario Oficial el 1 de octubre de 2012, debiendo desde esa fecha debe entenderse conocida por los recurrentes, pudiendo cualquier persona, a partir de dicha fecha pedir que se abriera un proceso de participación ciudadana, lo que no aconteció.
Añade que la DIA del Proyecto fue calificada ambientalmente de forma favorable mediante Resolución Exenta del 25 de abril del año 2013, habiendo por ende, transcurrido con creces el plazo para la interposición del recurso de protección, esto es hasta el 15 de mayo de 2013 y no hasta el 7 de junio como pretende la recurrente.
Resaltó que los recurrentes no efectuaron observaciones ciudadanas en el marco del proyecto, haciendo presente que el proyecto es de aquellos que genera cargas ambientales, según lo dispone el artículo 30 bis de la Ley de Bases, y que consta en el SEIA que los recurrentes no presentaron observaciones al proyecto en cuestión, a pesar que esa Dirección acogió a tramitación todas las solicitudes de participación ciudadana, iniciado a través de la resolución Exenta Nº 1027, de 18 de octubre de 2012, dentro del cual se desarrollaron una serie de actividades con las comunidades y se recibieron las observaciones de estas, renunciando los recurrentes al proceso de
participación.
Luego sostuvo la improcedencia del recurso de protección alegando, en primer término, que la vía cautelar de autos no es la idónea para resolver asuntos de competencia privativa de la administración, señalando que la evaluación ambiental es un mecanismo entregado a la Administración Activa, ya que la evaluación, ponderación de los impactos ambientales de un determinado proyecto corresponde que sean analizados en sede administrativa, siendo el planteamiento del recurrente una hipótesis tecnica no demostrada, cuya comprobación corresponde a los órganos competentes de la Administración y que en todo caso no corresponde que sea discutida en sede constitucional, ya que implica consideraciones técnicas que no competen a la Corte. Agrega que se trata de asuntos cuyo análisis precisa de un proceso de lato conocimiento. Luego menciona los diferentes órganos evaluadores con competencia ambiental que se pronunciaron conformes con el proyecto y otorgaron los permisos Ambientales Sectoriales que requería para su operación.
Adiciona que los actos que se solicitan dejar sin efecto no tienen la aptitud para agraviar garantías constitucionales.
Siempre, dentro de la improcedencia alegada, afirma que el procedimiento extraordinario de autos no es idóneo para discutir materias de lato conocimiento, como pretenden los recurrentes, revisando los principales argumentos que llevaron a su parte a concluir que no se producían los efectos del artículo 11 que hicieran procedente un EIA.
Hace presente que la diferencia entre declaración y estudio de impacto ambiental no radica en el impacto ambiental que un proyecto va a generar, sino más bien en la magnitud que de los impactos ambientales que un proyecto puede ocasionar, dependiendo de si éste resulta mayor o menor, entendiendo que existen criterios contemplados en el artículo 10 de la ley de bases que permiten ponderar de forma razonada y fundamentada la incorporación a la declaración de impacto ambiental.
Agrega que no se incurrió en ilegalidad alguna o arbitrariedad, siendo una
resolución fundada, ciñéndose al procedimiento administrativo existente.
Expresa que la revisión de los antecedentes que amparan la decisión de la Dirección Ejecutiva y que constan en el expediente administrativo de evaluación del proyecto, y su confrontación con la normativa legal, que regula las distintas materias involucradas permite determinar que no ha existido ilegalidad en autos y que de otro lado, no puede atribuírsele voluntariedad, capricho o falta de razonabilidad , pues existe un razonamiento lógico y se han apreciado los antecedentes, tratándose de una decisión fundada.
Resalta que el procedimiento para adoptar el acuerdo que dio origen a la resolución recurrida, está fundado en las normas legales y reglamentarias atinentes a un DIA, y en los estudios tanto científicos como técnicos, que deben respaldar la decisión adoptada, tratándose de una decisión discrecional de la autoridad dada por el propio marco normativo, pero fundada en los antecedentes científicos y técnicos obtenidos durante el proceso.
Afirma que las normas de la Ley 19.300 y del Reglamento del SEIA, dotan de plena legalidad a la actuación de la recurrida.
Señala que el hecho de ser un procedimiento, conforme al artículo 2 de la referida ley significa que la evaluación de impacto ambiental considera en sí mismo, el ejercicio de potestades públicas que la Constitución Política de la república ha otorgado a los Órganos de la administración del estado, con el objeto fundamental de concretar la función administrativa, esto es satisfacer necesidades públicas a través de la emisión de los correspondientes actos administrativos.
Precisa que , en la especie se está ante la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental, que detentando la potestad de administrar el SEIA y ejerciendo la atribución de calificar ambientalmente un proyecto o actividad, le asiste la obligación, en el marco garantistico del Nº 8 del artículo 19 de la Carta Fundamental, de pronunciarse desde un punto de vista ambiental sobre un determinado proyecto o actividad que hubiere ingresado al Sistema, y así vela por la no afectación del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, tutela la preservación de la naturaleza, protege el medio
ambiente y conserva el patrimonio ambiental.
Recuerda que el principio preventivo inspira la Ley 19.300 e implica que los proyectos o actividades que hayan de ingresar al SEIA, con antelación a su ejecución, deben ser ponderados ambientalmente, tal como se desprende de los artículos 8 y 9 de la ley citada, normas de las que infiere que el SEIA constituye un procedimiento que pretende identificar, predecir y evaluar los efectos positivos o negativos generados en el ambiente por aquellos proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental en cualquiera de sus fases, interesando la medición y calificación de los impactos de carácter ambiental de los referidos proyectos.
También cita los artículos 24 y 25 de la Ley y el Párrafo 4 del Reglamento, específicamente su artículo 35, de donde deduce que el órgano calificador debe observar una ritualidad procesal, y una vez que el Director tenga la convicción intima que todos los aspectos del proyecto han sido correctamente evaluados, emitirá su pronunciamiento, formándose la voluntad del órgano mediante el pertinente acto administrativo, el que se lleva a efecto por medio de resolución de calificación ambiental, que es el acto recurrido en estos autos
Enseguida niega las causales de ilegalidad que aduce la contraria, y afirma en primer lugar que el proyecto no requería la presentación de un EIA, toda vez que no genera ninguno de los efectos, características o circunstancias indicadas en el artículo 11 de la ley de bases, específicamente en sus letras a) y c) . En cuanto a la letra a), y a la insuficiencia en la evaluación de los impactos acústicos, señala que el titular presentó el “Estudio acústico vías y estaciones “y el “Estudio Acústico Maestranza San Eugenio y Cocheras Nos”, informes que concluyen que si bien en algunas etapas de la construcción se superará en alguno receptores el límite establecido de decibeles, se colocará una barrera modular, con la cual se cumplirían los límites; asimismo, el mismo informe indica que aun cuando en determinados sectores con la instalación del mismo igualmente se aumentarían los decibeles permitidos, existirán medidas de control de ruido complementario, tales como limitar el uso simultáneo de
equipo, reemplazo del empleo demoledor en excavadora, entre otros. Asimismo, se contempla un plan de monitoreo de ruido en etapa de construcción, implementándose además barreras acústicas.
En cuanto a la existencia de operaciones nocturnas, ello ha sido negado por el titular del proyecto, ya que se contempla en el proyecto sólo transportes de pasajeros más no de carga, sin perjuicio de lo expuesto, se dejó en claro que el proyecto no altera ni modifica las actuales condiciones operacionales del transporte de carga por las actuales vías férreas, así como los servicios a Rancagua y Chillán, incluyendo los destinos intermedios.
Reproduce lo señalado por el Titular del proyecto en cuanto al transporte de carga, en orden a que no se alterarían ni modificarían las actuales condiciones operacionales del transporte de carga, sin perjuicio de lo cual, el titular del proyecto igualmente modeló la situación solicitada, la que incluyó al expediente, concluyendo de los resultados de la simulación que el proyecto no provoca impactos en el medio, al igual que en la modelación originalmente presentada.
En todo caso hace presente que la actividad relativa al transito de trenes de carga debe ser autorizada por la autoridad administrativa competente, y eventualmente evaluada ambientalmente si correspondiere en conformidad a la legislación vigente.
Hace presente, que el riesgo para la salud fue una cuestión que fue debidamente ponderada en el proceso de evaluación, no sólo respecto de las emisiones de ruido, sino que también de los residuos generados por el proyecto, dado cumplimiento a la normativa, pronunciándose el Servicio Ambiental del Ministerio de Salud, quien manifestó que no se presenta ninguno de los efectos indicados en el artículo 11 de la Ley de Bases; y la Subsecretaría del Medioambiente quien se manifestó conforme al Proyecto, y ordenó al titular presentar un Programa de Compensación de Emisiones (PCE) respectivo de forma previa al inicio de la etapa de construcción del Proyecto.
En este aspecto concluye señalando que durante el proceso de evaluación se abordaron las materias que fundan la preocupación de las requirentes
relativas a emisiones atmosféricas, ruidos y vibraciones, evaluándose los posibles efectos del Proyecto en relación a ellas y descartándose la generación de un posible riesgo para la salud de la población, y por ende el Proyecto no genera ni presenta las características, efectos o circunstancias contemplados en el literal a) del artículo 11 de la Ley 19.300.
En cuanto al reasentamiento de comunidades humanas o alteración significativa de los sistemas de vida y costumbre de grupo humanos, esgrime que la información relativa a la no generación de tales efectos fue entregado por el titular en el punto 5.1 de la DIA, y la autoridad ambiental efectuó una serie de observaciones, las que también fueron corregidas en las respectivas adendas.
Luego reproduce lo expuesto en el considerando 3.2.3 del ICE, en relación con el literal c) del artículo 11 de la Ley 19.300, lo que descarta los cuestionamientos del recurrente, toda vez que allí se consigna que el Proyecto no afectará el acceso de población, comunidades o grupos humanos a los servicios y equipamientos básicos garantizándose el libre tránsito de un lado al otro del haz de las vías mediante las mesaninas soterradas y superficiales en las estaciones de ferrocarriles. Además, hace presente que la recurrente obvia el hecho reconocido por quienes realizaron las observaciones que reconocieron la existencia de vía férrea que divide en dos las comunas por las que atraviesa, de modo que la división que se reclama no proviene del Proyecto sometido al SEIA, sino por una estructura ferroviaria ya existente.
En cuanto a la afectación sobre la realización de la feria libre de la comuna, a raíz de la división del territorio, señala que el ICE se hizo cargo expresamente del tema ( Feria Libre Salvador Allende, comuna de Lo Espejo), señalando el titular que las obras, partes y acciones asociadas al Proyecto no afectaría a dicha feria, porque todas serán al interior del haz de vías existente, en consideración a la construcción de nuevas estaciones, rectificaciones de cerco, expropiaciones de terrenos aledaños, entre otros, agregando que en todo el tramo de la faja vía aledaño a la Feria, el proyecto no ejecutaría ninguna obra fuera del actual cerco, incorporando al efecto un análisis de la eventual
afectación de grupos humanos, por sectores.
Finalmente, en relación a que el hecho de la expropiación de terrenos constituye un hecho subsumible a la circunstancia del artículo 11 letra c) de la Ley, afirma que en lo que respecta a la comuna de Lo Espejo la corrección de cerco es mínima ( desde 8,625 hasta 8,830) y donde los terrenos son de propiedad fiscal (Serviu) y en un mínimo porcentaje de particulares respecto de los cuales no hay ocupantes, por lo que no existe reubicación, resaltando que el procedimiento expropiatorio se encuentra regulado por el DL Nº 2186, de 1978, donde se establecen instancias de revisión de legalidad del acto.
Así concluye, que en base a los antecedentes que obran en el procedimiento de evaluación, los pronunciamientos de los órganos de la Administración del estado y el ICE, su parte consideró que el Proyecto no genera ni presenta los efectos, características o circunstancias contempladas en el artículo 11 de la Ley 19.300.
A continuación, niega la existencia de fraccionamiento alguno imputable al titular del Proyecto cuestionado, en orden a que mediante la presentación de la DIA de ese proyecto se haya variado el instrumento de evaluación o se haya eludido el ingreso al SEIA.
Recuerda que la modificación de la Ley 19.300, en 2010 normó el fraccionamiento de los proyectos, estableciendo como regla jurídica que un proyecto no se puede dividir si con ello se persigue vitar su ingreso al SEIA o alterar el instrumento que en derecho corresponde presentar para someterse al citado sistema, con lo que se pretendió poner fin a prácticas poco sanas, exigiendo que el titular conozca que su conducta está proscrita por el derecho y además tener la voluntad de ejecutarla.
Precisa que la sóla cita del artículo 11 bis, por parte de los recurrentes supone probar una conducta subjetiva que dista de estar acreditada, pues no se configura el dolo que requiere el fraccionamiento para su configuración como infracción propiamente tal, ya que se trata de dos proyectos distintos entre sí, uno destinado al fraccionamiento del Haz de Vías del tramo, construcción y adaptación de estaciones ferroviales y talles de mantención y
mejoramiento de sistema de señalización y comunicaciones y otro, a desnivelar la totalidad de os pasos vehiculares existentes, así como construir un conjunto de desniveles peatonales en la vía de modo de mantener un estándar de continuidad urbana entre ambos costados de la faja, siendo evidente que están relacionados físicamente, pero su existencia no depende la una de la otra. Existe ocupante, debiendo revisarse la legalidad del acto ex propietario por la vía correspondiente.
Explica que el titular en el numeral 2.1 de la DIA, presentó una descripción de su Proyecto señalando que se subdividía en tres proyectos, sometiendo al SEIA, el subproyecto Mejoramiento Integral Infraestructura Ferroviaria, el que considera un plan de mejoramiento integral de los servicios ferroviarios de pasajeros entre Santiago y Rancagua, así como la infraestructura, sistemas y equipos asociados, dando respuesta el Titular a las observaciones de la autoridad ambiental, relacionadas al contenido del artículo 11 bis, donde aclaró que el DIA presentado se refería exclusivamente al Subproyecto Mejoramiento Integral infraestructura ferroviaria, refiriéndose luego a los antecedentes que respaldaban que no había realizado fraccionamiento de proyecto alguno, enfatizando que los proyectos correspondían a proyectos diferentes e independientes en el tiempo, los que se podían realizar en forma segregada o escalonada, tratándose de un proyecto que se realiza por etapas.
Corrobora lo anterior-según el informante- el reporte Ficha IDI del Proyecto Rancagua Express de 9 de agosto de 2012, según el cual la génesis del Proyecto Pasos desnivelados (subprograma protección de cruces) correspondiente al Subproyecto de “Confinamiento y Seguridad”, es anterior al proyecto Rancagua Express (Mejoramiento haz de vías) que a su vez es parte del subproyecto “Mejoramiento Integral Infraestructura Ferroviaria” y paso a ser parte del master Plan de EFE.
Hace notar que ante una nueva observación de la autoridad ambiental, en relación al artículo 11 bis aludido, el titular reiteró que no existía fraccionamiento de proyecto con el objeto de variar el instrumento de
evaluación o de eludir el ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y que los subproyectos en comento correspondían cada uno a proyectos EFE diferentes e independientes en el tiempo, cuya pertinencia de ingreso al SEIA era también independiente, no contraviniendo, entonces, el artículo 11 bis de la Ley de Bases, agregando que el proyecto podía ser ejecutado e implementado sin la necesidad de desnivelar los pasos vehiculares y peatonales, sin considerar el cambio de flota y el confinamiento de vías.
Así hace presente que su parte realizó las consultas pertinentes al titular relativas a un posible fraccionamiento de proyecto y constató que no existían antecedentes que permitieren determinar que el proyecto requería un EIA, en virtud de lo dispuesto en los artículos 14 ter, 18 bis y 19 de la Ley 19.300.-
Recuerda que en nuestro ordenamiento jurídico, es el proponente del proyecto el que lo describe a objeto de su ingreso al SEIA, y es durante el curso de la evaluación ambiental donde se determina si dicha descripción es apropiada, correspondiéndole a la autoridad administrativa evaluar el proyecto sometido al SEIA, en la forma que ha sido descrito, de modo que las actividades que no se incluyen en él no pueden ser consideradas en la evaluación y, consecuentemente, quien pretenda emprender tales actividades debe cumplir la normativa pertinente, debiendo ingresar al SEIA en caso que corresponda.
Añade que el proyecto Rancagua Xpress, es precisamente de aquellos proyectos exceptuados por el artículo 11 bis, es decir aquellos “ cuya ejecución se realizará por etapas”, por lo que su fraccionamiento es permitido en conformidad con la legislación ambiental vigente, citando jurisprudencia al efecto y reiterando que a la autoridad administrativa le corresponde evaluar el proyecto sometido al SEIA en la forma que ha sido descrito y sobre aquel proyecto debe pronunciarse, haciendo presente que el hecho que se evalúe un proyecto en la forma en que ha sido presentado, simplemente significa que las actividades que no se incluyen en él no están evaluadas y, consecuentemente, quien pretenda emprender tales actividades deberá cumplir la normativa pertinente, debiendo ingresar al SEIA, en caso que corresponda.
Enseguida se refiere a los supuestos del artículo 11 bis, donde, en síntesis, la mala fe no puede estar ausente, debiendo el titular saber que su conducta está proscrita por el derecho y además tener la voluntad de ejecutarla, recordando que en nuestro derecho la buena fe se presume y la mala fe hay que probarla, de manera que habrá de acreditarse el elemento subjetivo en el actuar, donde la culpa no conduce a la aplicación de la norma.
Por lo demás, argumenta, que de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 11 bis citado, se le puede atribuir la conducta de fraccionar el proyecto o actividad, a sabiendas, al titular, no a la autoridad ambiental como se pretende.
Por último, señala que el órgano competente para determinar un eventual fraccionamiento del proyecto es la Superintedencia del Medio Ambiente (SMA), competencia que debe vincularse con lo establecido en al artículo 3 de la Ley Orgánica de la SMA, que establece entre sus funciones y atribuciones “k) Obligar a proponentes, previo informe del Servicio de Evaluación Ambiental, cuando éstos hubiesen fraccionado sus proyectos o actividades con el propósito de eludir o variar a sabiendas el ingreso del mismo, sin perjuicio de lo señalado en el inciso segundo del artículo 11 bis de la Ley 19.300.” y que el artículo 35, letra b) de la referida ley, preceptúa que corresponderá exclusivamente a la SMA, el ejercicio de la potestad sancionadora respecto del incumplimiento del requerimiento efectuado por ese organismo según lo previsto en la letra k) del mencionado artículo 3.
En cuanto a la infracción del artículo 11 ter de la Ley, expone que siendo la característica principal del proyecto, la construcción de vías férreas, se trata de un nuevo proyecto, que satisface las exigencias de la letra e) del artículo 10 de la Ley 19.300, el cual debe someterse al SEIA, en forma previa a su ejecución, tal como se hizo en este caso, ya que constituye un nuevo proyecto y no una modificación a uno existente como pretende el recurrente.
Expresa que no existe amenaza o afectación de derechos tutelados por el artículo 20 de la Carta Fundamental, ya que en cuanto a la garantía contenida en el artículo 19 Nª 8 de la Constitución Política de la República, su
representado se ha ajustó a las normas sustantivas y adjetivas que reglan el SEIA, haciendo notar que según la doctrina, el recto sentido de la locución constitucional “libre de contaminación” es y no puede ser sino de alcance moderado, imponiéndose para ello dentro de las conductas contaminantes la diferenciación entre aquellas compatibles con el bien jurídico asegurado por la Constitución y aquellas que no lo son. Al efecto cita jurisprudencia, para reiterar que se actúo en ejercicio de una competencia expresa para determinar la legalidad de un acto administrativo dictado con una manifiesta conformidad con el procedimiento administrativo de evaluación de impacto ambiental, y menos se puede considerar que la dictación de la correspondiente resolución cause o genere contaminación, ni menos se encuentre en situación riesgosa o real de vulnerarse.
En cuanto al derecho a la propiedad, lo expuesto por los recurrentes, en concepto del informante, no permite vislumbrar en concreto como se afecta tal derecho, resaltando que -por lo demás- los recurrentes no acompañaron ningún antecedentes que acreditara dominio o propiedad de algún bien o inmueble aledaño al proyecto, ni acreditan la manera en que sus inmuebles perderán valor económico y plusvalía debido a la dictación de la Resolución, y que el solo hecho de señalar que las vibraciones podrían generar daños estructurales a las casas que se emplazan en los sectores aledaños, no permite determinar cómo son afectados.
Destaca que el acto administrativo impugnado es uno terminal, una autorización de funcionamiento, que se pronuncia sobre la viabilidad ambiental de un proyecto o actividad, según los artículos 24 y 25 de la Ley 19.300 y el artículo 36 del Reglamento del SEIA, disposiciones que la autoridad al momento de resolver, debe calificar el proyecto teniendo siempre presente su deber primigenio de tutela y protección del medio ambiente, adoptando todas las medidas que permitan impedir o minimizar los impactos ambientales del proyecto, de modo que la propia lectura del recurso y de la naturaleza jurídica de la RCA resulta imposible comprender como sería factible que dicho acto administrativo pudiera conculcar el derecho de propiedad de los recurrentes.
En relación al derecho a la vida y a la integridad física, citando doctrina al efecto, señala que las afirmaciones de los recurrentes carecen de sustento y que se debe tener presente que tal derecho implica en cierto sentido el derecho a poder desarrollar la vida en forma digna, y el ambiente en el que la vida se desenvuelve es relevante para estimar si es que se está afectando o no dicho derecho, enfatizando que tales derechos no pueden implicar una intangibilidad del medio ambiente.
Respecto a la igualdad ante la ley, sostiene que no se dan mayores fundamentos sobre la vulneración y sin explicar cual es la posición jurídica desmedrada en que quedó luego de adoptarse el acto administrativo y sin expresar la relación que existiría entre la actuación de su representado y el pretendido agravio a su garantía. Consigna que su parte evaluó el proyecto imparcialmente y sin miramientos o preferencias de algún tipo por tratarse de uan empresa del Fisco, no sólo dando estricto cumplimiento al principio de objetividad consagrado en los artículos 11 y 22 de la Ley 19.300.- En síntesis, sostiene que no se viola esta garantía pues no ha habido una discriminación arbitraria de ninguna especie, ya que la decisión se adoptó conforme a las normas respectivas, tanto sustantivas como procedimentales, y que aun de reconocer que la recurrente quedó en situación de diferenciación, ella nunca sería una discriminación arbitraria.
Pide el rechazo del recurso, comentando al final, que existe una manifiesta falta de legitimación activa de los recurrentes por no tener derecho alguno conculcado, que los recurrentes no han demostrado el vínculo causal de cómo el acto supuestamente ilegal afecta el derecho a vivir en un medio libre de contaminación o incluso la de algún vecino. Indica que estas materias son propias de la administración activa, con procedimientos reglados propios, respecto de los cuales los interesados se restaron y no participaron del proceso de participación ciudadana, lo que les hubiere permitido formular cualquier tipo de consultas y observaciones al titular, quien hubiera tenido la obligación de responder, además de tener derecho a interponer el recurso de
reclamación del artículo 20 de la Ley 19.300 ante la Dirección Ejecutiva del Sea y artículo 17 Nº 6 de la Ley 20.600.-
Reitera que el recurso fue interpuesto en forma extemporánea y que no se dan los presupuestos de ilegalidad ni arbitrariedad, a pesar que este ultimo no se da en el caso del numeral octavo del artículo 19 de la Carta Fundamental, que se evaluaron los impactos ambientales generados por el proyecto y que el titular acreditó que no se generan los efectos, características o circunstancias del artículo 11 de la Ley 19.300.-, que no se infringió el artículo 11 ter, toda vez que el Proyecto no constituye una modificación al proyecto o actividad en cuestión, y que los derechos constitucionales invocados no han sido infringidos.
A fojas 236 se trajeron los autos en relación.
A fojas 237 se hizo parte y expuso los hechos, la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE), a quien por resolución de fojas 252, se le tuvo como parte. Luego de referir los antecedentes de la empresa, del Proyecto de Mejoramiento Integral de la Infraestructura Ferroviaria del tramo Santiago Rancagua, o Proyecto Rancagua Xpress, subdividido en tres subproyectos, habla sobre la conveniencia del Proyecto.
Manifiesta que en la DIA presentada por su parte, se hizo un análisis de pertinencia referente a porque debía presentarse un DIA y no un EIA, lo que se ratifica en el Informe Consolidado de la evaluación de Impacto ambiental de la DIA del Proyecto “ Mejoramiento integral de la infraestructura ferroviaria tramo Santiago- Rancagua”, donde con todos los antecedentes en su poder, se establece que “De acuerdo a lo señalado esta Dirección Ejecutiva estima que el proyecto no generará o presentará riesgo para la salud de la población debido a la cantidad y calidad de efluentes, emisiones o residuos, por lo que no le resulta aplicable el literal a) del artículo 11 de la Ley 19.300” y “ De acuerdo a lo señalado por esta Dirección Ejecutiva estima que el Proyecto no generará reasentamiento de comunidades humanas o alteración significativa de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos, por lo que no le resulta aplicable el literal c) del artículo 11 de la Ley 19.300.-
Enseguida desarrolla, en extenso, cada artículo con sus letras, elaborado en el DIA, analizando las causales de pertinencia para la salud de la población y de las comunidades humanas.
Explica que mediante la DIA del Proyecto cuestionado, se evaluaron los impactos ambientales que genera el proyecto y que las posteriores resoluciones del Servicio de Evaluación Ambiental permitieron acreditar que no se generaran los efectos característicos o circunstancias del artículo 11 de la Ley 19.300, por lo que la acción de protección intentada es improcedente.
A fojas 290 la recurrente acompañó documentos.
A fojas 298 El Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, hizo presente los recursos de reclamación deducidos en contra de la RCA de autos, así como otro recurso de protección declarado inadmisible ( rol 26.994-2013) y una denuncia ante la Superientedencia del Medio Ambiente, confeccionando un cuadro explicativo, para demostrar que en la especie se pretendía trasladar una discusión técnica de lato conocimiento, radicada en la autoridad competente.
A fojas 300 se hizo parte doña Gloria del Carmen Rodríguez Calderón, Concejal de la comuna de Pedro Aguirre Cerda.
A fojas 315 la parte de EFE acompañó documentos y, a fojas 326 hizo lo mismo la recurrente, acompañando certificados de dominio vigente de personas que aparecen como terceros coadyuvantes.
Considerando:
Primero: Que, como reiteradamente se ha venido sosteniendo el Recurso de Protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de Chile, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio, resultando, entonces, requisito indispensable de la acción, un acto u omisión ilegal –esto
es, contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1º del Código Civil- o arbitrario –producto del mero capricho de quién incurre en él- y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías protegidas.
Segundo: Que la existencia del acto que motiva el recurso, a saber la Resolución Exenta Nº 0373/2013, dictada por el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, con fecha 25 de abril del año 2013, que resuelve calificar favorablemente el Proyecto “Mejoramiento Integral de la Infraestrutura Ferroviaria Tramo Santiago- Rancagua” presentado por la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, resulta acreditada en autos, con la copia de la misma acompañada a los antecedentes, cuestión por lo demás en que las partes se encuentran contestes.
De los vistos de la misma, consta que para su pronunciamiento se tuvo en cuenta la Declaración de Impacto Ambiental del señalado Proyecto y sus Adendas, presentada por el señor Fernando Aguirre Díaz, en representación de la Empresa de Ferrocarriles del Estado, con fecha 5 de septiembre de 2012. Asímismo, tuvo presente las observaciones y pronunciamiento de los Organos de la Administración del Estado que, sobre la base de sus facultades legales y atribuciones participaron en la evaluación de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), que detalla en el Capítulo II del Informe Consolidado de la Evaluación de Impacto Ambietal (ICE) de la DIA del Proyecto; los demás antecedentes que constan en el expediente de evaluación de impacto ambiental de la DIA del proyecto, y lo dispuesto por la Ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, artículo 2 del DS Nº 95/01, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia,que aprueba el texto coordinado y sistematizado del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental; la Ley 19.880; la resolución Nº 1600, de 2008 de la Contraloría General de la República, y las demás aplicables al Proyecto.
Tercero: Que, en síntesis, lo que se cuestiona de la señalada Resolución, dice relación con el hecho que un proyecto ( completo) de tal magnitud y características se haya presentado de manera fraccionada, incompleta y mediante una Declaración de Impacto Ambiental, en lugar de un Estudio de Impacto Ambiental, ocultando los impactos más relvantes, que significaran- en concepto de los recurrentes- graves alteraciones en la salud y vida de las poblaciones que se verán menoscabadas por el proyecto.
En cuanto a la falta de legitimación activa:
Cuarto: Para desestimar la falta de legitimación activa que se alegó por la recurrida, basta tener presente que tanto los recurrentes como los terceros coadyuvantes figuran domiciliados en las comunas, donde se ejecutará el Proyecto cuestionado, a saber, Lo Espejo, El Bosque y San Bernardo, afirmando además vivir en las cercanías del mismo, lo que no aparece desvirtuado en autos, e incluso acreditado en algunos casos, lo que resulta suficiente para conferirles la facultad de accionar, en especial encontrandose involucrada la garantía reconocida en el numeral octavo del artículo 19 de la Carta Fundamental. Al efecto cabe tener presente que la propia recurrida al informar señala que el proyecto materia del recurso es de aquellos que generan cargas ambientales, según lo establecido en el artículo 30 bis de la Ley 19.300, que los define como “aquellos proyectos que generan beneficios sociales y que ocasionan externalidades ambientales negativas en localidades próximas durante su construcción u operación”
En cuanto a la extemporaneidad del recurso:
Quinto: Si bien el acto contra el que se recurre fue dictado el 25 de abril del año 2013, según consta de fojas 140, se publicó en el Diario Oficial el 8 de mayo del referido año, fecha desde la cual ha de contarse el plazo, pues no se ha hecho constar en el expediente que hayan tomado conocimiento en fecha distinta a la señalada. En esas condiciones el recurso presentado el 7 de junio del año 2013, aparece deducido dentro de plazo.
En cuanto a la falta de observaciones ciudadanas por parte de los recurrentes en el marco de la evaluación del Proyecto:
Sexto: Que la formulación de observaciones por parte de los recurrentes al Proyecto, en el proceso de participación ciudadana que se decretó en el caso de autos, no puede entenderse como un requisito de admisibilidad del
recurso de protección, como al parecer pretende la recurrida.
En cuanto al fondo:
Séptimo: Que del mérito de los antecedentes fluye que el Proyecto “Mejoramiento Integral de la Infraestructura Ferroviaria Tramo Santiago- Rancagua”, provoca cargas ambientales, pues si bien genera beneficios sociales, ocasionará externalidades ambientales negativas en localidades próximas, durante su construcción u operación (artículo 30 bis de la Ley 19.300) y conforme al artículo 10 letra e) de la Ley citada debe someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental.
Octavo: Que la decisión de someter un proyecto a un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) o a una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), se encuentra regulada en el artículo 11 de la Ley 19.700, donde el legislador ambiental, ha definido- en base sus efectos, características o circunstancias - cuáles de los proyectos señalados en el artículo que le antecede, requieren la elaboración de un EIA, resultando, entonces, para los allí no incluidos, suficiente un DIA.
Así el legislador recurre a conceptos normativos, que utiliza como parámetros de regulación, de modo que no se trata de una potestad meramente discrecional, en términos que resulta posible el control de su legalidad, cuando el mismo resulta acotado a hechos concretos y determinados.
Noveno: Que, sin embargo, en el caso de autos, existe una situación previa de la que cabe hacerse cargo, que dice relación con la existencia de recursos de reclamación pendientes ante el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, por parte de personas que se han tenido como parte en esta causa como terceros caodyuvantes. Dichas reclamaciones se han deducido conforme con lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 19.300.- Sobre Bases Generales del Medio Ambiente en relación al 30 bis del mismo cuerpo legal, contra la Resolución Exenta Nº 0373/2013 en atención a no haber sido debidamente consideradas las observaciones por ellos planteadas durante el proceso de consulta ciudadana, observaciones que incluyen todas las ilegalidades denunciadas en el presente recurso.
Consta del archivador que las contiene que mediante Resolución Exenta Nº 611, de 9 de julio de 2013, la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental, resolvió admitir a tramitación las reclamaciones allí individualizadas, notificando al titular del Proyecto, para que presentara los antecedentes que considerara procedentes al tenor de los recursos presentados, lo que se cumplió el 29 de agosto del año 2013.
Por último aparece, que por Resolución Exenta Nª 1207/2013, el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental suspendió el conocimiento de los señalados recursos de reclamación, hasta mientras no se resolviera de manera firme y ejecutoriada el recurso de protección que actualmente se examina.
Décimo: Que lo anterior resulta relevante, pues con la modificación de la Ley 19.300, a través de la Ley 20.417, se buscó modernizar las instituciones y la gestión ambiental, abordando la transectorialidad del tema, racionalizando las competencias. Así se creo el Servicio de Evaluación Ambiental, como servicio público funcionalmente descentralizado y desconcentrado territorialmente a través de las Direcciones Regionales de Evaluación Ambiental, con personalidad jurídica y patrimonio propio, al que asignó la función de administrar el sistema de Evaluación de Impacto Ambiental , con el fin de tecnificar y dar certeza a todos los interesados en la decisión de proyectos. A su Director Ejecutivo, concedió la función de conocer los recursos de reclamación de conformidad al artículo 20 de la Ley.
Undécimo: Que, como se sabe, la ley que creó los Tribunales Ambientales no sólo trasladó a éstos todos los asuntos contenciosos administrativos en materia ambiental que se encontraban en la Ley N° 19.300, sino además aprobó una norma –artículo 17 N° 8- que les permite conocer de acciones de impugnación en contra de un acto administrativo ambiental, entre ellos la resolución de calificación ambiental que apruebe un Estudio de Impacto Ambiental o una Declaración de Impacto Ambiental, previo agotamiento de la vía administrativa. Es ante esa jurisdicción especial y por esa vía entonces donde debe instarse por la invalidación de una resolución de impacto ambiental.
Décimo segundo: Que de lo razonado se sigue que si los reclamantes han pedido que esta Corte invalide una resolución de calificación ambiental dictada por la autoridad técnica competente aduciendo que adolece de vicios de legalidad en su otorgamiento, tal pretensión, por sus características, debe ser resuelta en sede de la nueva institucionalidad a que se ha aludido, tanto más si no se vislumbra en el presente caso quebrantamiento de un derecho que haya de restablecerse mediante la acción de protección intentada.
Décimo tercero: Que, en ese contexto, entiende esta Corte que el asunto que motiva el presente recurso se encuentra bajo el imperio del derecho, pues ha sido puesto en conocimiento y para la decisión del órgano público técnico establecido por la ley para tal efecto, teniendo en cuenta, además, que la determinación que el Director Ejecutivo adopte es reclamable, con arreglo al artículo 17 Nº 6 de la Ley 20.600, ante el Tribunal Ambiental del lugar en que haya sido evaluado el proyecto, siendo, entonces, éstos los órganos llamados a conocer de la presente controversia medioambiental.
Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado sobre la materia, se rechaza el recurso de protección deducido en lo principal de la presentación de fojas 2.
Regístrese, comuníquese y archívese.
Redacción de la Ministro señora Ravanales.
No firma la Abogado Integrante señora Gajardo, quien concurrió a la vista del recurso y al acuerdo, por ausencia.
Protección N° 31.177-2013
Pronunciada por la Sexta Sala de esta Corte de Apelaciones, integrada por la Ministro señora Adelita Ravanales Arriagada, el Ministro señor Christian Le - Cerf Raby y el Abogado Integrante señor María Cristina Gajardo Harboe.
