Santiago, veintiséis
de junio de dos mil catorce.
Vistos:
En
estos autos Rol N°7451-2013 seguidos
ante el Segundo Tribunal Ambiental, por sentencia de dieciséis de
agosto de dos mil trece, escrita a fojas 224, se acogió la
reclamación deducida por Sergio Isidoro Reiss Greenwood, en contra
de la Resolución Exenta N° 0254, de 22 de marzo de 2013,
resolviendo que se deja sin efecto dicha Resolución, la Resolución
Exenta N° 894, de 22 de noviembre de 2011, y todo el procedimiento
administrativo de evaluación ambiental del proyecto “Concesión
Ruta 66 – Camino de la Fruta” posterior a ésta, incluyendo la
Resolución de Calificación Ambiental N° 0255, de 22 de marzo de
2013, todas del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación
Ambiental, ordenando retrotraer el procedimiento de evaluación
ambiental al momento inmediatamente anterior al de dictación de la
Resolución Exenta N° 894, que accedió ilegalmente a la petición
de reserva de información formulada por la Dirección General de
Obras Públicas.
En contra de dicha
sentencia el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental
interpuso recursos de casación en la forma y en el fondo.
Se trajeron los
autos en relación.
CONSIDERANDO:
Primero:
Que
el recurrente sostiene que la sentencia impugnada incurre en dos
causales de nulidad formal, a saber, infracción a lo dispuesto en
el artículo 26 de la Ley N° 20.600, en relación al artículo 25 de
la misma ley, por carecer de fundamentos técnico ambientales y de
consideraciones de hecho y de derecho que le sirven de fundamento,
requisito establecido en el artículo 170 N°4 del Código de
Procedimiento Civil y en los artículos antes citados de la Ley N°
20.600.
Segundo:
Que fundamentando el primer capítulo de la nulidad formal, invoca el
artículo 25 de la Ley N° 20.600 que obliga al tribunal a cumplir lo
establecido en el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, y
además a enunciar los fundamentos técnico-ambientales con arreglo a
los cuales se pronuncia.
Añade que el
inciso 4° del artículo 26 de la Ley mencionada establece la
procedencia de este recurso cuando en la sentencia se hubiere omitido
alguno de los requisitos del antes aludido artículo 25.
Indica que el fallo
no se refiere al mérito técnico de la evaluación ambiental en
relación a las variables aire y ruido, con el objeto de dar cuenta
en forma real y concreta del perjuicio sufrido por el reclamante. No
bastaba con analizar la legalidad de la Resolución Exenta N° 894,
sino que era necesario explicar como el vicio influyó en una
deficiente evaluación de los impactos ambientales que genera el
proyecto, específicamente en lo relativo al aire y ruido.
Por último expresa
que un análisis exhaustivo del mérito técnico de la evaluación
ambiental hubiera dado cuenta de la correcta evaluación del
proyecto, descartando la existencia de un perjuicio al reclamante.
Tercero:
Que en el segundo capítulo de casación en la forma, invoca la
infracción al artículo 25 de la Ley N° 20.600 en relación con el
artículo 170 N°4 del Código de Procedimiento Civil. Señala que
existe contradicción entre diversas consideraciones del fallo
recurrido, en relación al concepto de indefensión como requisito
para establecer la impugnabilidad de un acto trámite, según lo
establecido en el artículo 15 de la Ley N° 19.880, lo que colige
del tenor de los considerandos noveno, décimo, undécimo y
duodécimo, cuadragésimo tercero y cuadragésimo séptimo.
En síntesis, hace
consistir la contradicción en que el Tribunal afirma que las ICSARAS
N° 1 y 2 son actos trámites que no dejan en la indefensión al
reclamante porque es posible atacarlas mediante el cuestionamiento de
la Resolución de Calificación Ambiental, cuestión que se hizo
según consta de la Reclamación pendiente ante el Comité de
Ministros, en tanto la Resolución Exenta N°894, que también se
incluye en la reclamación ante el Comité de Ministros, deja en la
indefensión al reclamante.
Luego agrega que el
Tribunal descarta la buena fe como límite a la potestad
invalidatoria, aduciendo que el proceso de evaluación ambiental no
ha concluido por encontrarse pendiente además de este juicio las
reclamaciones en contra de la Resolución de Calificación Ambiental,
sin perjuicio de lo cual anuló la Resolución Exenta N°894, que
como ya antes se expresó, respecto de ella no existía una situación
consolidada pues sus vicios fueron denunciados ante el Comité de
Ministros.
Expresa que el
error influyó sustancialmente en lo dispositivo del fallo, puesto
que si hubiere descartado el argumento de la indefensión bajo el
mismo razonamiento aplicado a las ICSARAS N° 1 y 2 no habría tenido
otra opción que rechazar la reclamación en contra de la Resolución
Exenta N°894, toda vez que ésta se sometió al conocimiento del
Comité de Ministros a través del recurso de reclamación.
Finaliza alegando
que la existencia de considerandos contradictorios le resta lógica y
coherencia al fallo, aplicando de manera distinta el concepto de
indefensión para idénticas situaciones de hecho, puesto que todos
los actos administrativos, las ICSARA N° 1 y 2 y la Resolución
Exenta N°894 fueron impugnados por el reclamante ante el Comité de
Ministros.
Cuarto:
Que en lo que dice relación con la segunda causal de nulidad formal
formulada, esto es, la falta de consideraciones de hecho y de derecho
del fallo recurrido, el legislador se ha preocupado de establecer las
formalidades a que deben sujetarse las sentencias del Tribunal
Ambiental las que, además de satisfacer los requisitos exigibles a
toda resolución judicial, conforme a lo prescrito en los artículos
61 y 169 del Código de Procedimiento Civil, deben contener las
enunciaciones contempladas en el artículo 170 del mismo cuerpo
normativo, entre las que figuran -en lo que atañe al presente
recurso- en su numeral 4, las consideraciones de hecho o de derecho
que sirven de fundamento a la sentencia.
Quinto:
Que esta Corte, dando cumplimiento a lo dispuesto por la Ley N°
3.390 de 1918, en su artículo 5° transitorio, dictó con fecha 30
de septiembre de 1920 un Auto Acordado en que regula pormenorizada y
minuciosamente los requisitos formales que, para las sentencias
definitivas a que se ha hecho mención, dispone el precitado artículo
170 del Código de Procedimiento Civil. Refiriéndose al enunciado
exigido en el N° 4 de este precepto, el Auto Acordado prescribe que
las sentencias de que se trata deben expresar las consideraciones de
hecho que les sirven de fundamento, estableciendo con precisión
aquéllos sobre que versa la cuestión que haya de fallarse, con
distinción entre los que han sido aceptados o reconocidos por las
partes y los que han sido objeto de discusión.
Agrega que si no
hubiera discusión acerca de la procedencia legal de la prueba, deben
esas sentencias determinar los hechos que se encuentran justificados
con arreglo a la ley y los fundamentos que sirven para estimarlos
comprobados, haciéndose, en caso necesario, la apreciación
correspondiente de la prueba de autos conforme a las reglas legales.
Si se suscitare cuestión acerca de la procedencia de la prueba
rendida -prosigue el Auto Acordado- deben las sentencias contener los
fundamentos que han de servir para aceptarla o rechazarla, sin
perjuicio del establecimiento de los hechos en la forma expuesta
anteriormente.
Prescribe enseguida:
establecidos los hechos, se enunciarán las consideraciones de
derecho aplicables al caso y, luego, las leyes o, en su defecto, los
principios de equidad con arreglo a los cuales se pronuncia el fallo;
agregando que tanto respecto de las consideraciones de hecho como las
de derecho debe el tribunal observar, al consignarlos, el orden
lógico que el encadenamiento de las proposiciones requiera.
Sexto:
Que la importancia de la parte considerativa de la sentencia, en
cuanto allí se asientan las bases que sirven de sustento previo y
necesario de la decisión mediante la cual ella dirime el litigio,
resulta de tal envergadura que algunas Constituciones -como la
española, la italiana y la peruana- consignan de manera expresa la
obligación de los jueces de fundamentar sus fallos. Semejante deber
aparece también contemplado de manera implícita dentro de nuestro
ordenamiento constitucional, según se desprende de lo dispuesto en
el artículo 8° de la Carta Política, donde se consagra el
principio de publicidad de los actos y resoluciones emanados de los
órganos del Estado así como de sus fundamentos; en el artículo 76
del mismo cuerpo normativo que se refiere a la prohibición de los
otros Poderes del Estado en orden a revisar los fundamentos de las
resoluciones de los tribunales de justicia establecidos por la ley; a
lo que debe sumarse, especialmente, el arbitrio garantístico
previsto en el artículo 19 N° 3 inciso 6° de la Carta, de acuerdo
con el cual toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción
debe fundarse en un proceso previo y legalmente tramitado, agregando
que corresponde al legislador establecer las garantías de un
procedimiento y una investigación racionales y justas.
A satisfacer este
imperativo, vinculado al debido proceso legal, tiende el antes citado
artículo 170 del Código de Procedimiento Civil en cuanto ordena a
los jueces expresar determinadamente las razones de índole fáctica
y jurídica en que se apoyen sus sentencias, resultando entonces
patente la raigambre constitucional de la mencionada exigencia.
Séptimo:
Que, por otra parte, tanto la jurisprudencia como la doctrina se han
preocupado también de hacer hincapié en la trascendencia del
presupuesto procesal en examen, aduciendo para ello diversas razones.
Se ha expresado
sobre este respecto que al establecerse por el ordenamiento la
obligación de fundamentar las sentencias, se pretende que éstas se
expidan con arreglo a los criterios de racionalidad y de sujeción a
la ley, descartándose con ello preventivamente cualquier asomo de
arbitrariedad o despotismo judicial.
Al mismo tiempo, se
considera que el señalado deber de los jueces asume una finalidad
persuasiva respecto de las partes, en cuanto al exponer el fallo las
razones de carácter fáctico y jurídico quedarán éstas en
situación de comprender la exactitud y corrección de tales
razonamientos y que la decisión a la que sirven de asidero
constituye expresión genuina de la ley; y, en la eventualidad de que
tal convicción no llegue a producirse, cuenten con los elementos de
juicio necesarios para impugnar lo resuelto, utilizando los medios
recursivos idóneos al efecto.
Siendo, en fin, las
sentencias el instrumento mediante el cual los jueces desempeñan la
función jurisdiccional, que constituye una parte de la soberanía
cuyo ejercicio les es delegado por la nación, tienen los componentes
de ésta el derecho a controlar la racionalidad y justicia de sus
decisiones a través del examen de las razones que se aducen para
fundamentarlas.
Octavo:
Que observados los antecedentes a la luz de lo expresado con
antelación, resulta inconcuso que los Ministros del Tribunal
Ambiental, en el caso sub judice, no han dado cumplimiento a los
requisitos legales indicados, puesto que del examen de la sentencia
recurrida aparece que carece de los fundamentos que sustenten la
decisión adoptada.
Noveno:
Que en efecto, se ha constatado que existe contradicción en relación
con el concepto de indefensión como requisito legal para establecer
la impugnabilidad de un acto trámite, entre los considerandos
Cuadragésimo Tercero y Cuadragésimo Séptimo al afirmar el primero
que la Resolución Exenta N°894 produjo indefensión, tanto al
Titular del Proyecto como a la comunidad afectada, en razón de la
inexistencia de participación o que ésta fuere defectuosa o no
informada; y por su parte el segundo fundamento mencionado, al
señalar que las ICSARAS N°1 y 2 son actos trámites que no producen
indefensión al estar impugnadas ante el Comité de Ministros.
La contradicción
surge a raíz del hecho que tanto la Resolución Exenta N° 894 como
las ICSARAS N°1 y 2, se incluyen como fundamentos del Recurso de
Reclamación presentado por el Sr. Reiss en contra de la Resolución
Exenta N° 255/2013 de Calificación Ambiental sometido al
conocimiento del Comité de Ministros, encontrándose pendiente la
vía administrativa de revisión, por lo que carece de sustento
lógico la afirmación expuesta en el fundamento cuadragésimo
tercero al señalar que la Resolución Exenta N° 894 produce
indefensión.
Por otra parte, en
el considerando Quinto de la sentencia recurrida, al pronunciarse el
Tribunal respecto de la buena fe como límite de la potestad
invalidatoria invocada por el Servicio, señala que no procede acoger
dicha defensa en razón de no existir una situación jurídica
consolidada, indicando al efecto que se encuentra pendiente el
pronunciamiento del Comité de Ministros respecto de otras dos
reclamaciones contra la RCA, por lo que se colige la contradicción
en lo resuelto por el Tribunal, al declarar la nulidad de la
Resolución Exenta N° 894, respecto de la cual aún no existía una
situación jurídica consolidada.
Décimo:
Que la causal de nulidad formal en estudio consiste en que la
sentencia carezca de fundamentos de hecho o de derecho, por cuanto
sabido es que la existencia de motivaciones en una decisión
constituye una garantía del debido proceso. Por ello, si el fallo
contiene razonamientos incompatibles entre sí se produce una
anulación de antecedentes y de raciocinio en forma tal que la
determinación que se extrae como consecuencia resulta estar
claramente desposeída de motivaciones y fundamentos, circunstancia
que configura el vicio de nulidad formal contemplado en el artículo
26 inciso 4° de la Ley N°20.600.
Undécimo:
Que la jurisprudencia y la doctrina han sostenido que:
“La existencia de
consideraciones antagónicas que no pueden coexistir lógicamente
dentro del fallo, conduce a la anulación recíproca de ambos
considerandos, por lo que la sentencia resulta de este modo carente
de consideraciones de hecho que le deben servir de fundamento” (C.
Suprema, 31 de mayo 1973 citado en “Repertorio de Legislación y
Jurisprudencia Chilenas”, Código de Procedimiento Civil, Tomo I,
Editorial Jurídica de Chile, 4° Ed. 2010, pág. 269); y que “cuando
los considerandos de una sentencia están en contradicción entre sí,
de modo que se destruyan recíprocamente, pues en tal caso la
sentencia debe estimarse como no fundada”. (“De los recursos
procesales en el Código de Procedimiento Civil”, Alejandro
Espinosa, Ed. Jurídica de Chile, 6° Ed. 1985, pág. 102).
Décimo
Segundo: Que
de lo expuesto por la parte recurrente y lo razonado precedentemente
se colige inequívocamente la contradicción manifiesta en las
consideraciones de la sentencia contra la cual se recurre, que ha de
conducir al acogimiento del recurso de casación en la forma
deducido, por cuanto el vicio tuvo influencia en sustancial en lo
dispositivo del fallo, razón por la cual no se emite pronunciamiento
respecto de la primera causal de nulidad formal invocada.
De
conformidad además con lo dispuesto en los artículos 764, 765, 766,
768 N°5, 786, 806 y 808 del Código de Procedimiento Civil,
se
acoge
el recurso de casación en la forma deducido en lo principal de la
presentación de fs. 270 en contra de la sentencia de 16 de agosto de
2013, escrita a fs. 224, la que por consiguiente es nula y se
reemplaza por la que se dicta a continuación.
Téngase por no
interpuesto el recurso de casación en el fondo deducido en el primer
otrosí de fs. 270 en contra de la sentencia antes individualizada
Acordada
contra
el voto
de los Ministros señor Brito y señora Chevesich, quienes fueron de
opinión de rechazar el capítulo del recurso de casación en la
forma que ha sido aceptado, por lo que estuvieron por hacerse cargo
de los demás motivos de invalidación, atendido que, en su entender,
el fallo recurrido no incurre en ninguna contradicción al ocuparse
de la cuestión de indefensión que planteara la reclamante, por las
razones que se pasan a exponer.
1)
No concurre la causal invocada porque la contradicción que priva de
validez a la sentencia por falta de fundamentos ha de consistir en
que, al mismo tiempo, se afirma y se niegue un concepto que sirve de
fundamento a la "sentencia", esto es, a la decisión,
puesto que de ese modo, no obstante lo que pudiere haberse dicho, en
verdad no se entrega ningún fundamento a resultas de las razones
incompatibles.
Lo
anterior no es lo que ocurre en la especie. La decisión de anular la
Resolución Exenta No. 894, de 22 de noviembre de 2011, quedó
fundamentada en el motivo 43º, al estimarse que la decisión de
mantener en reserva ciertos antecedentes técnicos correspondientes a
las proyecciones de los flujos vehiculares para la operación del
Proyecto, "produjo indefensión del Titular del Proyecto así
como indefensión de la comunidad afectada por la construcción de la
autopista". En el motivo 47o. no se vuelve a razonar acerca de
la indefensión derivada de la referida reserva, se discurre respecto
de no precisarse pronunciamiento respecto de las restantes
argumentaciones del reclamante, porque "la consecuencia
necesaria de la invalidación" anterior, esto es, de la citada
Resolución Exenta No. 894, "es la invalidación de la totalidad
del procedimiento de evaluación ambiental del Proyecto" ; y,
"adicionalmente", esto es, como argumento prescindible o de
segundo orden, se señaló que "los ICSARAS No. 1 y 2 son actos
trámites que no dejan en la indefensión porque todavía era posible
atacar los mismos mediante el cuestionamiento de la RCA, cuestión
que efectivamente se hizo según consta de la reclamación que se
encuentra pendiente ante el Comité de Ministros".
Toda
vez que lo razonado en cuanto a la cuestión de las ICSARAS es de
orden particular, no vinculable a la motivación de la nulidad de la
resolución que autorizó la reserva de antecedentes, estos
disidentes no pueden menos que entender que no hay fundamentos
opuestos que generen el vicio de falta de consideraciones.
2)
En lo tocante al mismo vicio en relación con la alegación de la
Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental de no
proceder la invalidación por estar de buena fe el actual titular
del proyecto, tampoco hay fundamentos contradictorios. En el
motivo 5o., para desestimar esta defensa, se indica que no se
accederá a ella porque este límite a la invalidación procede "sólo
ante situaciones jurídicas consolidadas que se han generado sobre la
base de la confianza en el actuar de la Administración", lo
cual, consideró el fallo, no sería el caso de autos por encontrarse
pendiente el proceso ambiental y otras reclamaciones ante el Comité
de Ministros.
La
fundamentación de este apartado del recurso de casación en la forma
en el hecho de haberse invalidado la tantas veces referida Resolución
Exenta 894, no obstante no estar consolidada la situación jurídica,
no es aceptable. El recurso, por una parte olvida que la
invalidación de la resolución fue dispuesta por carecer de
fundamentos, y que el argumento de proceder la invalidación
únicamente cuando se trata de situaciones jurídicas consolidadas, a
diferencia del fundamento anterior que es propio de la alegación de
buena fe del titular del proyecto. Además, no advierte que este
último razonamiento solo fue aplicado a la alegación de buena fe.
Redacción
a cargo del Ministro señor Muñoz. La disidencia fue redactada por
el Ministro
señor Brito.
Regístrese.
Rol Nº 7451-2013.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Haroldo Brito C., Sra. María Eugenia
Sandoval G., Sr. Juan Eduardo Fuentes B. y Sra. Gloria Ana Chevesich
R. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de
la causa, el Ministro señor Fuentes por estar con permiso. Santiago,
26 de junio de 2014.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En
Santiago, a veintiséis
de junio de dos mil catorce,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
________________________________________________________________________
Santiago, veintiséis
de junio de dos mil catorce.
En cumplimiento a lo
dispuesto en el inciso tercero del artículo 786 del Código de
Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de
reemplazo:
Vistos:
Primero:
Que
con fecha 15 de marzo de 2013 se interpone reclamación ante este
Tribunal por Sergio Isidoro Reiss Greenwood,
fundada en lo dispuesto en el N° 8 del artículo 17 de la Ley N°
20.600 en contra de la Resolución Exenta N° 254 de 22 de marzo de
2013.
En la parte
petitoria de ésta, a fs. 99, se solicita la invalidación de los
actos administrativos cuya invalidación le fue denegada por la
Resolución reclamada y de la Resolución Exenta N° 255 de 22 de
marzo de 2013 que calificó favorablemente el proyecto “Concesión
Ruta 66 – Camino de la Fruta”, Resolución que no se incluía en
la solicitud de invalidación denegada.
El 30 de octubre de
2012 el reclamante presentó a la Dirección Ejecutiva del Servicio
una solicitud de invalidación de: 1) los informes consolidados N°1
y 2 de solicitudes de aclaraciones, rectificaciones y/o ampliaciones
(ICSARA N°1 y 2) del Estudio de Impacto Ambiental; 2) la Resolución
Exenta N° 894 de 22 de noviembre de 2011, que accedió a la reserva
de información solicitada por el Director General de Obras Públicas.
Por resolución
Exenta N° 254 de 22 de marzo de 2013, se resolvió la solicitud de
invalidación rechazándola en todas sus partes.
El 4 de junio de
2013 el reclamante deduce recurso de reclamación ante el Comité de
Ministros, en contra de la Resolución Exenta N° 255 de 22 de marzo
de 2013 que califica favorablemente el Estudio de Impacto Ambiental,
pidiendo su rechazo.
En los fundamentos
de la reclamación se incluye entre otros, la reserva de información
a que se accedió en Resolución Exenta N° 897-2011.
El Comité de
Ministros suspendió el conocimiento de la aludida reclamación hasta
la resolución de la de autos.
Segundo:
Que resulta preciso destacar que el artículo 17 de la Ley N° 20.600
dispone que los Tribunales Ambientales serán competentes para:
“5) Conocer de la
reclamación que se interponga en contra de la resolución del Comité
de Ministros o del Director Ejecutivo, en conformidad con lo
dispuesto en los artículos 20 y 25 quinquies de la ley Nº 19.300.
Será competente para conocer de esta reclamación el Tribunal
Ambiental del lugar en que haya sido evaluado el proyecto por la
correspondiente Comisión de Evaluación o el Director Ejecutivo del
Servicio de Evaluación Ambiental, en su caso”.
“6) Conocer de las
reclamaciones que interponga cualquier persona natural o jurídica en
contra de la determinación del Comité de Ministros o Director
Ejecutivo que resuelva el recurso administrativo cuando sus
observaciones no hubieren sido consideradas en el procedimiento de
evaluación ambiental, en conformidad con lo dispuesto en los
artículos 29 y 30 bis de la ley Nº 19.300, en relación con el
artículo 20 de la misma ley. Será competente para conocer de esta
reclamación el Tribunal Ambiental del lugar en que haya sido
evaluado el proyecto por la correspondiente Comisión de Evaluación
o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en su
caso”.
“8) Conocer de las
reclamaciones en contra de la resolución que resuelva un
procedimiento administrativo de invalidación de un acto
administrativo de carácter ambiental. El plazo para la interposición
de la acción será de treinta días contado desde la notificación
de la respectiva resolución.
Para estos efectos
se entenderá por acto administrativo de carácter ambiental toda
decisión formal que emita cualquiera de los organismos de la
Administración del Estado mencionados en el inciso segundo del
artículo 1° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales
de la Administración del Estado, que tenga competencia ambiental y
que corresponda a un instrumento de gestión ambiental o se encuentre
directamente asociado con uno de éstos.
Será competente
para conocer de esta reclamación el Tribunal Ambiental que ejerza
jurisdicción en el territorio en que tenga su domicilio el órgano
de la Administración del Estado que hubiere resuelto el
procedimiento administrativo de invalidación.
En los casos de los
numerales 5) y 6) del presente artículo no se podrá ejercer la
potestad invalidatoria del artículo 53 de la ley Nº 19.880 una vez
resueltos los recursos administrativos y jurisdiccionales o
transcurridos los plazos legales para interponerlos sin que se hayan
deducido”.
Tercero:
Que a su turno el artículo 20 de la Ley N° 19.300 preceptúa que:
“En contra de la resolución que niegue lugar, rechace o establezca
condiciones o exigencias a una Declaración de Impacto Ambiental,
procederá la reclamación ante el Director Ejecutivo. En contra de
la resolución que rechace o establezca condiciones o exigencias a un
Estudio de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante un
comité integrado por los Ministros del Medio Ambiente, que lo
presidirá, y los Ministros de Salud; de Economía, Fomento y
Reconstrucción; de Agricultura; de Energía, y de Minería. Estos
recursos deberán ser interpuestos por el responsable del respectivo
proyecto, dentro del plazo de treinta días contado desde la
notificación de la resolución recurrida. La autoridad competente
resolverá, mediante resolución fundada, en un plazo fatal de
treinta o sesenta días contado desde la interposición del recurso,
según se trate de una Declaración o un Estudio de Impacto
Ambiental.
Con el objeto de
resolver las reclamaciones señaladas en el inciso primero, el
Director Ejecutivo y el Comité de Ministros podrá solicitar a
terceros, de acreditada calificación técnica en las materias de que
se trate, un informe independiente con el objeto de ilustrar
adecuadamente la decisión. El reglamento establecerá cómo se
seleccionará a dicho comité y las condiciones a las que deberá
ajustarse la solicitud del informe.
En el caso de los
Estudios de Impacto Ambiental, el Comité de Ministros deberá
solicitar siempre informe a los organismos sectoriales que
participaron de la evaluación ambiental.
De lo resuelto
mediante dicha resolución fundada se podrá reclamar, dentro del
plazo de treinta días contado desde su notificación, ante el
Tribunal Ambiental, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
60 y siguientes de esta ley.
La resolución que
niegue lugar o que rechace o establezca condiciones o exigencias a un
Estudio o Declaración de Impacto Ambiental, será notificada a todos
los organismos del Estado que sean competentes para resolver sobre la
realización del respectivo proyecto o actividad”.
Finalmente, el
artículo 29 del mismo cuerpo legal prescribe que: “Cualquier
persona, natural o jurídica, podrá formular observaciones al
Estudio de Impacto Ambiental, ante el organismo competente, para lo
cual dispondrán de un plazo de sesenta días, contado desde la
respectiva publicación del extracto.
Si durante el
procedimiento de evaluación el Estudio de Impacto Ambiental hubiese
sido objeto de aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones que
afecten sustantivamente al proyecto, el organismo competente deberá
abrir una nueva etapa de participación ciudadana, esta vez por
treinta días, período en el cual se suspenderá de pleno derecho el
plazo de tramitación del Estudio de Impacto Ambiental. El Reglamento
deberá precisar qué tipo de aclaraciones, rectificaciones o
ampliaciones, según el tipo de proyecto o actividad, serán
consideradas como modificaciones sustantivas a los proyectos.
El Servicio de
Evaluación Ambiental considerará las observaciones como parte del
proceso de calificación y deberá hacerse cargo de éstas,
pronunciándose fundadamente respecto de todas ellas en su
resolución. Dicho pronunciamiento deberá estar disponible en la
página web del servicio con a lo menos cinco días de anticipación
a la calificación del proyecto.
Cualquier persona,
natural o jurídica, cuyas observaciones señaladas en los incisos
anteriores no hubieren sido debidamente consideradas en los
fundamentos de la resolución de calificación ambiental establecida
en el artículo 24, podrá presentar recurso de reclamación de
conformidad a lo señalado en el artículo 20, el que no suspenderá
los efectos de la resolución”.
Cuarto:
Que
de la debida inteligencia de las normas precedentemente transcritas,
aparece que el legislador en los artículos 20 y 29 de la Ley N°
19.300 ha establecido una acción de reclamación especial en contra
de la Resolución de Calificación Ambiental:
- Tratándose del responsable del proyecto, en el caso de un Estudio de Impacto Ambiental, cuando éste lo rechace o le imponga exigencias, procede la reclamación ante el Comité de Ministros de cuya Resolución se podrá reclamar ante el Tribunal Ambiental (artículo 20).
- En el caso de cualquier persona, natural o jurídica que hubiere formulado observaciones al Estudio de Impacto Ambiental y que éstas no hubieren sido debidamente consideradas en la Resolución, también puede reclamar ante el Comité de Ministros y luego de la Resolución de éste ante el Tribunal Ambiental (artículo 29).
- La competencia del Tribunal para conocer de estas reclamaciones se encuentra establecida en los numerales N° 5 y 6, respectivamente, del artículo 17 de la Ley N° 20.600.
Quinto:
Que el principio procedimental del orden consecutivo legal,
indudablemente recogido por el legislador al establecer la
competencia del Tribunal Ambiental, exige que el conocimiento de
reclamaciones como la deducida en autos y como la interpuesta ante el
Comité de Ministros por Sergio
Isidoro Reiss Greenwood deba serlo conforme a un ordenamiento que
permita concluir la tramitación del asunto de que se trata ante la
judicatura, esto es, que entregue la decisión definitiva de la
cuestión al órgano jurisdiccional
y no a una autoridad administrativa, como acontecería en la especie
de resolverse la reclamación ante el Comité de Ministros una vez
fallados los recursos de casación sometidos al conocimiento de esta
Corte.
Semejante
concatenación de hechos es inadmisible, pues aunque la autoridad
administrativa involucrada sea de la mayor relevancia y jerarquía,
el contencioso administrativo establecido por las Leyes N° 19.300 y
N° 20.600 tiene por fin, como cualquier otro proceso de esa clase,
sujetar la actividad de la Administración del Estado al control del
órgano jurisdiccional y no a la inversa.
Dicho predicamento
es propio de la naturaleza del contencioso administrativo y no puede
perderse de vista al momento de resolver en esta causa.
Sexto: Que
los autores Eduardo García de Enterría y Tomás–Ramón Fernández
son de opinión que: “…la autotutela de la Administración no es
definitiva: es inicial, previa, de primer efecto, pero reserva
íntegra la posibilidad de que el juez enjuicie a
posteriori el
problema de fondo que la autotutela ha resuelto mediante la
declaración o la ejecución. También notamos que este aserto, que
es hoy inconcuso, ha sido una trabajosa ganancia histórica, fruto de
la superación del principio revolucionario juger
l'Administration c'est encore administrer
y de la paulatina conversión del contencioso-administrativo en una
verdadera instancia jurisdiccional”.
Agregan que: “Sin
tal tutela judicial final el sistema sería de absolutismo puro y
simple, en el estricto sentido jurídico del término”.
Y luego señalan
que: “La articulación entre autotutela administrativa y tutela
jurisdiccional es simple: la primera actúa inicialmente, la segunda
revisa la legalidad de lo cumplido por la primera. Ello quiere decir
que la jurisdicción contencioso- administrativa respeta íntegro el
ámbito autónomo de producción jurídica en que la autotutela
administrativa consiste y que no puede intervenir sino a
posteriori,
para verificar si las decisiones o ejecuciones administrativas, una
vez declaradas y eventualmente cumplidas, se han ajustado (pasado,
pues) o no a la legalidad. De este modo, este tipo de jurisdicción,
por diferencia notable con la civil, no verifica pretensiones
preventivamente a su paso al terreno de los hechos, sino que enjuicia
hechos pasados para discernir a
posteriori
su regularidad.” (“Curso de Derecho Administrativo I”, Eduardo
García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández. Duodécima edición,
2004. Thomson Civitas. Páginas 533-534).
Séptimo: Que
por lo expuesto resulta evidente que este Tribunal no tiene
competencia para pronunciarse acerca de la reclamación presentada a
fs. 49, en la que expresamente se solicita la invalidación de la
Resolución de Calificación Ambiental sin que antes se resuelva la
que formuló el mismo reclamante ante
el Comité de Ministros, pues exigencias de racionalidad, eficiencia,
economía procesal y la naturaleza del contencioso administrativo de
que se trata así lo requieren.
El propio artículo
17 de la Ley N° 20.600, en sus números 5 y 6, así como los
artículos 20 y 29 de la Ley N° 19.300, otorgan competencia al
Tribunal Ambiental para conocer y decidir acerca de las reclamaciones
que se deduzcan en contra de las resoluciones del Comité de
Ministros, lo que no hace sino demostrar que el legislador ha
previsto un procedimiento en el que la decisión de este órgano
administrativo es necesariamente previa a la actuación judicial, a
la que corresponde verificar el control pertinente y que le es propio
pero sólo una vez que aquélla ha sido pronunciada.
Octavo:
Que reafirma la conclusión adelantada lo que se lee en el Mensaje
con que el Presidente de la República dio inicio a la tramitación
de la Ley N° 20.600, en el cual se expresa que “los sistemas
democráticos han tratado de buscar equilibrios. Por un lado, dotando
a los organismos administrativos de competencias regulatorias y de
sanción, que busquen una finalidad de disuasión efectiva (y no una
retributiva) para promover cumplimientos y por la otra, establecer un
mecanismo efectivo de revisión judicial de las intervenciones de las
autoridades públicas”.
“Los jueces
cumplen un rol esencial en el sistema de contrapesos de un sistema
democrático, pero también tienen un rol esencial e insustituible en
la protección de los derechos de las personas. Es decir, actúan
como instrumentos al servicio de la democracia para limitar los
desbordes del poder público, en especial de la Administración en
relación a las competencias conferidas por el legislador, y por la
otra, como instrumento al servicio de la tutela de derechos, ahí
donde la exigencia de tutela efectiva resulta indispensable”.
Más adelante el
Ejecutivo describe “Las ideas estructurales” del proyecto y
explica que él “está basado en cuatro ideas básicas:
(a) Disponer de un
control jurisdiccional de las decisiones de la autoridad
administrativa ambiental; (b) Que este control esté a cargo de
jueces especializados y no generalistas; (c) Que el tribunal sea un
organismo de integración mixta; (d) Que dada su especialización y
carácter único provea de decisiones predecibles, permitiendo
certeza jurídica para todos los interesados”.
Noveno: Que
también de la historia fidedigna de la Ley N° 20.600 se colige con
claridad que con motivo de las reformas introducidas por la Ley N°
20.417 a la Ley N° 19.300, para el ejercicio de la acción especial
de reclamación en contra de la Resolución de Calificación
Ambiental, se requiere el agotamiento de la vía administrativa
previa (Segundo Informe Comisiones Unidas, Historia de la Ley N°
20.600, páginas 416 y 417).
Décimo:
Que en estas condiciones resulta evidente que el régimen relativo a
la competencia de este Tribunal ha sido diseñado por el legislador
entendiendo que, como todo contencioso-administrativo, su objeto
consiste en la revisión judicial de la actividad de la autoridad
administrativa, de lo que se sigue que para alcanzar tal cometido
previamente se deben haber llevado a término los procedimientos
administrativos previstos por el legislador, incluyendo entre ellos,
como es evidente, aquel referido a la reclamación que procede ante
el Comité de Ministros establecido en los artículos 20 y 29 de la
Ley N° 19.300. Sólo una vez que dicha reclamación haya sido
conocida y resuelta por dicho Comité podrá intentarse la vía
jurisdiccional, que ha de iniciarse ante el Tribunal Ambiental y que,
eventualmente y sólo entonces, podrá llegar al conocimiento de la
Corte Suprema mediante los recursos establecidos al efecto.
Undécimo:
Que dicho predicamento se ve refrendado por lo estatuido en el
artículo 76 de la Constitución Política de la República, en
cuanto previene que la “facultad de conocer de las causas civiles y
criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece
exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Ni el
Presidente de la República ni el Congreso pueden, en caso alguno,
ejercer funciones judiciales, avocarse causas pendientes, revisar los
fundamentos o contenido de sus resoluciones o hacer revivir procesos
fenecidos.
Reclamada su
intervención en forma legal y en negocios de su competencia, no
podrán excusarse de ejercer su autoridad, ni aun por falta de ley
que resuelva la contienda o asunto sometidos a su decisión”.
En efecto, la
facultad de conocer de las causas civiles, en su más amplia
acepción, y de decidir acerca de ellas “pertenece exclusivamente a
los tribunales establecidos por la ley”, sin que autoridad
administrativa ni legislativa alguna puedan “en caso alguno,
ejercer funciones judiciales”, al punto que ni tan siquiera la
ausencia de ley que resuelva el conflicto autoriza al órgano
jurisdiccional para dejar de ejercer sus atribuciones y resolver en
torno al asunto de que se trata. En ese entendido, no cabe duda que
la contienda sometida al conocimiento de los tribunales mediante la
reclamación deducida en contra de la Resolución de Calificación
Ambiental debe ser resuelta exclusivamente por ellos y no por órgano
administrativo alguno, afirmación de la que se sigue necesariamente
que sólo una vez agotado el procedimiento administrativo
(representado en este caso por la reclamación deducida ante el
Comité de Ministros tantas veces citada) es posible dar inicio al
contencioso-administrativo, constituido por la acción específica
que al efecto ha previsto la ley, cual es la contemplada en el
artículo 29 inciso final en relación con el artículo 20, ambos de
la Ley N° 19.300.
Décimo Segundo:
Que en cuanto a este último aserto, la Excma. Corte Suprema ha
sostenido, a propósito de la acción de nulidad de derecho público,
que “ha de considerarse que la acción de nulidad de derecho
público debe ser entendida e interpretada armónicamente dentro del
ordenamiento jurídico, de modo que su aplicación ha de ser
reconocida no sólo en virtud de la Carta Fundamental sino también a
la luz de los diversos medios que la legislación otorga a quien se
vea agraviado por un acto de la Administración que ha nacido al
margen del derecho. Por ello, al existir vías específicas de
reclamación contra el acto impugnado, deben prevalecer dichos
procedimientos antes que el ejercicio de la acción genérica de
nulidad de derecho público” (sentencia rol N° 5376-2009),
razonamiento que ha reiterado en diversos fallos, como por ejemplo en
las causas rol N° 8247-2009 y rol N° 7750-2011.
Como se advierte,
este caso no se aleja en demasía del analizado en el párrafo que
antecede. En efecto, en la especie se ha ejercido una acción de
carácter genérico de la cual podría conocer el Tribunal Ambiental
en virtud de lo establecido en el N° 8 del artículo 17 de la Ley N°
20.600 y otra específica para impugnar el acto terminal del
procedimiento administrativo respectivo, esto es, la Resolución de
Calificación Ambiental, contemplada en el artículo 29 inciso final
en relación con el 20, ambos de la Ley 19.300, y de lo establecido
en el N° 6 de la Ley N° 20.600 que el Tribunal Ambiental puede
conocer en virtud de lo dispuesto en las normas citadas, que exigen
el agotamiento previo de la vía administrativa, de manera que no se
divisan razones por las que un razonamiento como el mencionado no se
pueda aplicar al caso en examen, pues la acción de que se trata
“debe ser entendida e interpretada armónicamente dentro del
ordenamiento jurídico” y aplicada “a la luz de los diversos
medios que la legislación otorga a quien se vea agraviado por un
acto de la Administración”, de modo que ha de prevalecer aquel
medio de impugnación específico previsto por el legislador por
encima de soluciones genéricas, estatuidas únicamente para aquellas
situaciones en que el acto no puede ser objeto de una impugnación
determinada.
Así las cosas, por
existir en la especie una acción singular que contempla la situación
de hecho en examen, forzoso es concluir que dicha vía es la que ha
debido seguirse para solucionar el presente conflicto y que, por
ende, el ejercicio de la acción genérica intentada no faculta a
este Tribunal para resolver desde ya un asunto cuya tramitación
administrativa aún no se ha agotado.
Décimo Tercero:
Que, como lo sostuvo la Excma. Corte Suprema en la sentencia rol N°
6563-2013, recaída en el recurso de protección relativo al proyecto
de la Central Termoeléctrica ubicada en Punta Alcalde, III Región
de Atacama, “de
lo dicho y de la atenta lectura del artículo 20 citado se desprende
con nitidez que la reclamación de que se trata ha sido consagrada
por el legislador con un amplio alcance y con una extensa
competencia, que permite al Comité de Ministros (en lo que interesa
al presente caso) revisar no sólo la legalidad de la decisión
impugnada por su intermedio sino que, además, examinar aspectos de
mérito de la misma”, de modo que la competencia del mencionado
Comité de Ministros, establecido en el artículo 20 de la Ley N°
19.300, “es amplia y le permite, basado en los elementos de juicio
que apareje el reclamante y en los que el mismo recabe, revisar no
sólo formalmente la decisión reclamada sino que, además, puede
hacerlo desde el punto de vista del mérito de los antecedentes,
circunstancia que le habilita, a su vez, para aprobar un proyecto
inicialmente rechazado, aplicándole, si lo estima necesario,
condiciones o exigencias que, a su juicio, resulten idóneas o
adecuadas para lograr los objetivos propios de la normativa de
protección medioambiental, incluyendo entre ellas medidas de
mitigación o compensación que tiendan a la consecución de ese fin
y, especialmente, a la salvaguardia del medio ambiente y de la salud
de la población que podrían ser afectadas por el respectivo
proyecto” (razonamientos vigésimo primero y vigésimo segundo).
En estas condiciones
resulta aun más evidente que si el referido Comité puede analizar
aspectos de mérito de la decisión, la reclamación intentada en
autos no sólo resulta inadecuada sino que, además, no es la idónea
para decidir el asunto controvertido pues, como se desprende de su
sólo carácter, el Comité de Ministros representa necesariamente la
última y definitiva etapa del procedimiento administrativo, de modo
que sólo una vez conocida su decisión sobre el particular (la que,
como ya se dijo, supone una revisión del mérito y de la legalidad
de la decisión reclamada) tendrá cabida la intervención
jurisdiccional, ya que de lo contrario la inhibición en la decisión
de la autoridad administrativa supondría dejar trunco el proceso o,
de si ésta emite pronunciamiento una vez dictada por el Tribunal,
ello podría derivar en la existencia de decisiones contradictorias
emanadas de dos Poderes del Estado, escenario por completo
inadmisible y que, por lo mismo, debe ser evitado declarando la
impropiedad de la vía procesal seguida en autos y, de consiguiente,
el rechazo de la acción intentada.
Décimo Cuarto:
Que en virtud de los razonamientos contenidos en las consideraciones
precedentes este Tribunal no acogerá la reclamación presentada a
fs. 49 de autos.
Y teniendo además
presente, lo dispuesto en los artículos 17 N°6 y 8, 18, 25, 27, 29
y 30 de la Ley N° 20.600 y 20 y 29 de la Ley N° 19.300,
SE RESUELVE:
No hacer lugar
a la reclamación deducida por Sergio Isidoro Reiss Greenwood en
contra de la Resolución Exenta N° 254 de 22 de marzo de 2013, del
Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental.
Acordada
contra
el voto
de los Ministros señor Brito y señora Chevesich quienes, atendidos
los fundamentos que demuestran la ilegalidad de las actuaciones
administrativas de que se trata, estuvieron por mantener en todas sus
partes la sentencia de dieciséis de agosto del año pasado, que hizo
lugar a la reclamación presentada por don Sergio Isidoro Reiss
Greenwood y dejó sin efecto las Resoluciones Exentas Nos. 0254, de
22 de marzo de 2013, y 894 de 22 de noviembre de 2011, del Director
Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, y todo el
procedimiento administrativo de evaluación ambiental del Proyecto
"Concesión Ruta 66 - Camino la Fruta".
Redacción
a cargo del Ministro señor Muñoz. La disidencia fue redactada por
el Ministro
señor Brito.
Regístrese y
devuélvase.
Rol Nº 7451-2013.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Haroldo Brito C., Sra. María Eugenia
Sandoval G., Sr. Juan Eduardo Fuentes B. y Sra. Gloria Ana Chevesich
R. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de
la causa, el Ministro señor Fuentes por estar con permiso. Santiago,
26 de junio de 2014.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En
Santiago, a veintiséis
de junio de dos mil catorce,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
