Santiago, veintidós de abril de dos mil quince.
Vistos:
En estos los autos Rol N° 23.000-2014 sobre recurso de reclamación en contra del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, los actores dedujeron recursos de casación en la forma y en el fondo en contra de la sentencia dictada por el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago que rechazó el reclamo interpuesto al concluir que los reclamantes no contaban con legitimación activa para deducirlo, sin perjuicio de la procedencia de otras vías de impugnación o invalidación del acto administrativo cuestionado.
Quienes presentaron el reclamo ante el referido Tribunal Ambiental son cuatro miembros de comunidades indígenas mapuches huilliches, Marila Castillo Pitripan, José Soto Leguey, Pedro Huenulef Oporto y José Gómez Huenupan, las que se encuentran asentadas en la zona rural de la comuna de Futrono, específicamente en los sectores de Chollinco y Caunahue, ribereñas o vecinas del río Calcurrupe.
La reclamación judicial se presentó en contra de la Resolución Exenta N° 725 de 14 de agosto de 2013, dictada por el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en cuya virtud dicha autoridad acogió la reclamación administrativa interpuesta por Agrícola Sichahue Limitada, titular del proyecto “Piscicultura Río Calcurrupe”, respecto de la Resolución Exenta N° 53 de 11 de junio de 2012 de la Comisión de Evaluación de la Región de Los Ríos, que había calificado desfavorablemente la Declaración de Impacto Ambiental del mencionado proyecto.
Para un cabal entendimiento del asunto que debe resolver esta Corte, cabe dejar consignados desde ya los siguientes antecedentes de la causa:
Con fecha 14 de junio de 2011 Agrícola Sichahue Ltda. presentó a la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Los Ríos, por medio de una Declaración de Impacto Ambiental, el proyecto denominado “Piscicultura Río Calcurrupe”, que consiste en la instalación y puesta en marcha de una piscicultura en un predio de tres hectáreas en la ribera norte del río Calcurrupe, comuna de Futrono, provincia de Ranco, que será abastecida mecánicamente con aguas de dicho río.
EL día 11 de junio de 2012 la Comisión de Evaluación Ambiental de Los Ríos dictó la Resolución Exenta N° 53, la que calificó desfavorablemente el proyecto al estimar que éste requería de un Estudio de Impacto Ambiental, por cuanto se generaban los efectos y circunstancias establecidas en la letra e) del artículo 11 de la Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, esto es, “alteración significativa, en términos de magnitud o duración, del valor turístico o paisajístico de una zona”.
Ante el rechazo de la Comisión de Evaluación, con fecha 25 de julio de 2012 la titular del proyecto presentó la reclamación prevista en el inciso primero del artículo 20 de la Ley N° 19.300 ante la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental.
Por Resolución Exenta N° 725 de 14 de agosto de 2013 el Director Ejecutivo acogió dicho recurso, calificando favorablemente la Declaración de Impacto Ambiental de dicho proyecto.
El 2 de octubre de 2013 se interpuso ante el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago la reclamación judicial que prevé el inciso cuarto del citado artículo 20 de la Ley de Bases del Medio Ambiente, en relación con el artículo 17 N° 5 de la Ley N° 20.600, en contra de la mencionada resolución del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, solicitando que se la deje sin efecto y se ordene que el proyecto en cuestión debe ser evaluado mediante un Estudio de Impacto Ambiental y/o que para emitir un pronunciamiento sobre ese proyecto, deba previamente la autoridad correspondiente realizar la consulta que establece el Convenio 169 a las comunidades afectadas.
En su contestación, el Servicio de Evaluación Ambiental alegó, en primer término, la excepción de incompetencia absoluta del tribunal, puesto que el artículo 17 N° 5 de la Ley N° 20.600 –al que acuden los actores para comparecer ante el tribunal ambiental- requiere haber agotado previamente la instancia administrativa respectiva. Asimismo, acusó la falta de legitimación activa de los reclamantes para recurrir ante sede judicial solicitando la anulación de la resolución de que se trata, toda vez que conforme al citado artículo 17 N° 5 la única persona que podría acudir al tribunal ambiental es el responsable del proyecto; mientras que conforme al numeral 6 del mismo precepto, sólo pueden recurrir al tribunal ambiental las personas naturales o jurídicas que hubieren presentado observaciones al proyecto, situación en la que no se encuentran los reclamantes de autos quienes no efectuaron observaciones de acuerdo al artículo 30 bis de la Ley N° 19.300 y, por tanto, tampoco reclamaron ante el Director Ejecutivo de la falta de ponderación de tales observaciones ciudadanas. Es por ello, concluye el Servicio de Evaluación Ambiental, no han podido los actores reclamar judicialmente la calificación ambiental del proyecto.
Finalmente, horas antes de la vista de la causa ante el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, la parte reclamante pidió se declarara la nulidad de derecho público de la resolución recurrida, fundándose en que fue dictada fuera del plazo fatal establecido en forma expresa por el legislador para el pronunciamiento del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, lo que la hizo insubsanablemente extemporánea. Destaca que la expresión “fatal” que utiliza el legislador es excepcional tratándose de actos administrativos, por lo que se ha de aplicar de manera estricta. En la especie, el Director Ejecutivo tiene el plazo de treinta días para resolver la reclamación interpuesta en sede administrativa; sin embargo, emitió su pronunciamiento más de un año después.
Por sentencia de 18 de julio de 2014, el Segundo Tribunal Ambiental dictó sentencia definitiva.
En cuanto a la “solicitud especial de nulidad de derecho público”, la rechazó porque tanto la acción de reclamación que se presenta ante los tribunales ambientales –que constituye gran parte de su competencia-
como la solicitud de nulidad de que se trata tienen un mismo objeto, cual es la anulación de un acto administrativo como es la resolución de calificación ambiental, por lo que los eventuales vicios de legalidad deben ser reclamados en la oportunidad y forma que contempla el artículo 17 de la Ley N° 20.600. Precisa que la nulidad que puede declarar la judicatura ambiental es de derecho público y debe requerirse mediante las acciones de reclamación que contempla el citado artículo 17, por lo que esta solicitud especial de nulidad se torna redundante.
En lo concerniente a la reclamación misma, los sentenciadores se hacen cargo en primer lugar de la alegación de incompetencia absoluta del tribunal. Señalan que la norma invocada por los reclamantes para solicitar al tribunal que conozca de la anulación de la resolución del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental es la del artículo 17 N° 5 de la Ley N° 20.600 que dispone: “Los Tribunales Ambientales serán competentes para… N° 5-Conocer de la reclamación que se interponga en contra del Comité de Ministros o del Director Ejecutivo, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 25 quinquies de la Ley N° 19.300”.
Indican, a continuación, que la reclamación de autos
tiene como finalidad precisamente impugnar una resolución del Director Ejecutivo que acogió una reclamación administrativa del titular del proyecto y dictada en el contexto de lo señalado en el artículo 20 de la Ley N° 19.300, de manera que la resolución reclamada es de aquellas contempladas en el aludido artículo 17 N° 5 de la Ley N° 20.600 y, en consecuencia, el tribunal es competente para conocer y pronunciarse sobre la presente reclamación.
Añaden que asunto distinto es determinar si los reclamantes tienen legitimación activa para recurrir al tribunal solicitando la nulidad de la Resolución N° 725 dictada por el Director Ejecutivo en tanto acoge la reclamación administrativa presentada por el titular del proyecto conforme al inciso primero del artículo 20 de la Ley N° 19.300.
Expresan los jueces que para resolver esta discusión, tienen presente el artículo 18 de la Ley N° 20.600 que establece quiénes se encuentran legitimados para ocurrir ante esa magistratura ejerciendo algunas de las reclamaciones, demandas o solicitudes contenidas en el artículo 17 de este último texto legal, es decir, quiénes pueden ser reclamantes.
Así, en lo que respecta a la reclamación de autos,
que es la contenida en el N° 5 del artículo 17, el referido artículo 18 prescribe que: “(…) podrán intervenir como parte en los asuntos de competencia de los Tribunales Ambientales (…) 5) En los casos de los números 5) y 6) –del artículo 17- las personas naturales y jurídicas que presentaron sus reclamaciones –en sede administrativa- de conformidad a la ley”.
En consecuencia, manifiestan los magistrados, se encuentran legitimados para interponer la reclamación del artículo 17 N° 5 los titulares de proyectos que hayan agotado previamente la vía administrativa, puesto que son los únicos que pueden ejercer la reclamación administrativa prevista en el inciso primero del artículo 20 de la Ley N° 19.300, para posteriormente, de lo resuelto por el Director Ejecutivo o el Comité de Ministros, en su caso, reclamar ante el Tribunal Ambiental conforme al citado artículo 17 N° 5, en relación al inciso cuarto del artículo 20 señalado.
Explica la sentencia que, en efecto, conforme al inciso primero del artículo 20 la reclamación administrativa procede en contra de la resolución que “niegue, rechace o establezca condiciones o exigencias a una Declaración de Impacto Ambiental”, reclamación que deberá “ser interpuesta por el responsable del proyecto dentro del plazo de treinta días”. En seguida, el inciso cuarto de este mismo artículo dice que de lo resuelto por la autoridad respectiva se podrá reclamar dentro del plazo de treinta días ante el Tribunal Ambiental.
Estiman entonces los jueces que es claro que el legitimado activo para ocurrir ante la judicatura ambiental conforme al artículo 17 N° 5 es el titular del proyecto, calidad que no tienen los reclamantes de autos.
En atención a los razonamientos anteriores, la sentencia recurrida concluye que los reclamantes no cuentan con la legitimación activa para impetrar la reclamación prevista en el artículo 17 N° 5 de la Ley N° 20.600 respecto de la Resolución Exenta N° 725 de 14 de agosto de 2013, dictada por el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental.
En contra de esta decisión, la parte reclamante dedujo recursos de casación en la forma y en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
CONSIDERANDO:
I.-En cuanto al recurso de casación en la forma:
Primero: Que a través de este arbitrio se alega la causal de casación que previene el inciso cuarto del artículo 26 de la Ley de Tribunales Ambientales, la que se produce “cuando en la sentencia definitiva se hubiere omitido alguno de los requisitos establecidos en el artículo 25 de esta ley”. Este último precepto establece que la sentencia debe dictarse con arreglo al artículo 170 del Código de Procedimiento Civil.
Denuncia que la sentencia recurrida ha incumplido dos de estos requisitos. En primer lugar, indica que el fallo no contiene las consideraciones de hecho o de derecho que le sirven de fundamento, porque las expresadas son contradictorias. Afirma que los argumentos vertidos por el tribunal para reafirmar su competencia son opuestos a aquellos en que se hace sostener la falta de legitimación activa, pues mientras se razona que el Tribunal Ambiental es competente para conocer del reclamo, luego discurre que loa reclamantes no podían presentar dicha reclamación porque la ley no se los autorizaba porque correspondería exclusivamente al titular del proyecto. En consecuencia, continúa el recurso, siendo contradictorios estos argumentos, la conclusión a la que se arriba en cuanto a que los actores carecen de legitimación para presentar el reclamo carece de fundamentación.
En segundo lugar, acusa que la sentencia omite la decisión del asunto controvertido, desde que no se pronuncia sobre las cuestiones de ilegalidad de fondo de que adolece la resolución administrativa reclamada, ni tampoco sobre su extemporaneidad ni, por tanto, de su manifiesta nulidad de derecho público, excusándose en una aparente falta de legitimación activa.
Segundo: Que en lo relativo al primer motivo en que se basa esta causal de casación formal, es decir, la existencia de consideraciones contradictorias que pugnan entre ellas, dejando desprovista de fundamentación la decisión a la que se arriba, cabe decir que tal vicio no resulta efectivo, pues lo que plantea claramente la sentencia es que habiéndose reclamado al amparo del artículo 17 N° 5 de la Ley N° 20.600 en contra de una resolución del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, la que éste pronunciara en virtud de lo establecido en el artículo 20 de la Ley N° 19.300, el Tribunal Ambiental es el naturalmente competente para conocer de dicha impugnación. En otras palabras, no se configuraba alguna de las causales de inadmisibilidad que hubiera impedido admitir a tramitación la reclamación de autos, como aquellas que menciona el artículo 27 de la Ley N° 20.600, entre éstas, que la reclamación se refiera a materias que están manifiestamente fuera de su competencia.
Cuestión distinta es que los reclamantes carezcan de
legitimación activa para interponer tal reclamación, cuyo análisis no dice relación con la incompetencia del órgano jurisdiccional, sino con un requisito del derecho de acción, por lo que su concurrencia se determina en la sentencia definitiva por tratarse de una alegación de fondo.
Tercero: Que respecto del segundo motivo de nulidad esgrimido no se ha incumplido el requisito de decisión del asunto controvertido, puesto que habiéndose aceptado la excepción de falta de legitimación activa de los actores, el tribunal ya no estaba obligado a hacerse cargo de las alegaciones de fondo formuladas por éstos. En efecto, la legitimación activa constituye un presupuesto de fondo para la procedencia de la acción y configura una excepción perentoria de consideración previa respecto de todo otro examen relativo a aspectos sustanciales de la controversia, por lo que si se carece de ella, quien deduce la acción se encuentra desprovisto de interés en la decisión del pleito.
Cuarto: Que por lo expuesto, no concurriendo los defectos sobre los cuales se fundamenta el recurso de casación en la forma, éste no podrá prosperar.
II. En cuanto al recurso de casación en el fondo:
Quinto: Que, en un primer capítulo, el error de derecho que se atribuye a la sentencia impugnada se produciría cuando el fallo razona que sólo el titular del proyecto ha podido interponer el reclamo judicial del artículo 20 inciso cuarto de la Ley del Medio Ambiente, al que luego se refiere el artículo 17 N° 5 de la Ley de Tribunales Ambientales.
Acusa la infracción de normas relativas a la legitimación activa de los reclamantes, específicamente los artículos 20 inciso cuarto y 60 de la Ley N° 19.600; 17 N° 5 y 9 y 18 N° 5 de la Ley N° 20.600; y 19 inciso primero del Código Civil.
Manifiesta que el citado artículo 20 inciso cuarto autoriza a interponer un reclamo ante el Tribunal Ambiental en contra de la resolución del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en cuanto se pronuncia sobre la reclamación que hubiese interpuesto el titular de un proyecto contra la calificación desfavorable o favorable condicional que hubiere emitido una Comisión Regional de Evaluación en el proceso de evaluación de una Declaración de Impacto Ambiental, sin más restricción que la de hacerlo “en conformidad con lo dispuesto en los artículos 60 y siguientes de esta ley”. Indica que si del inciso cuarto del artículo 20 se debe entender que el único habilitado para presentar una reclamación judicial sería el titular del proyecto rechazado, la norma debió expresamente señalar que el reclamo era procedente respecto de la resolución desfavorable y nada de ello dice.
A su vez, agrega que el artículo 60 de la Ley N° 19.300 al establecer que es competente el Tribunal Ambiental para conocer de las causas que se promuevan por infracción a esa ley “de conformidad a las normas de procedimiento establecidas en la ley que lo crea”, tampoco plantea una restricción toda vez que la referencia a la ley de Tribunales Ambientales no es más que respecto del procedimiento.
Por su parte, pone de manifiesto que el artículo 18 N° 5 de la Ley 20.600 al prevenir quiénes pueden intervenir como partes en el reclamo a que se refiere el artículo 17 N° 5 de ese mismo cuerpo legal, estableciendo que serán “las personas naturales o jurídicas que presentaron sus reclamaciones de conformidad a la ley”, no se está refiriendo a quiénes pueden interponer o presentar el reclamo, sino solamente alude a quiénes pueden intervenir como partes.
En definitiva, enfatizan los recurrentes, estas normas no restringen de modo alguno el derecho de presentar un recurso de reclamación en contra de la resolución del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental que se pronuncia sobre un reclamo del titular de un proyecto respecto de la resolución de la Comisión de Evaluación Ambiental que lo rechaza o, calificándolo de favorable, le impone condiciones. Lo contrario significaría que ante una resolución favorable al titular de un proyecto por parte del Director Ejecutivo –conociendo de la reclamación de aquel- nadie podría plantear reclamo ante el Tribunal Ambiental.
En los otros capítulos del recurso de casación en el fondo, los reclamantes alegan la vulneración a las normas de protección de los pueblos indígenas y la falta de consulta previa de acuerdo al Convenio 169, y las relativas a la nulidad de derecho público de la resolución reclamada por haberse dictado extemporáneamente, sobrepasando un plazo establecido por la ley con expreso carácter de fatal.
Sexto: Que en lo concerniente a la legitimación activa de la acción de impugnación de una Resolución de Calificación Ambiental, el artículo 17 N° 5 de la Ley N° 20.600 dispone que el tribunal ambiental será competente para “Conocer de la reclamación que se interponga en contra de la resolución del Comité de Ministros o del Director Ejecutivo, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 25 quinquies de la Ley N° 19.300”.
Por su parte, el artículo 18 N° 5 de la Ley de Tribunales Ambientales señala que sólo se encuentran legitimados activamente para ejercer esta acción –la del artículo 17 N° 5, que fue la deducida en autos- “las personas naturales y jurídicas que presentaron sus reclamaciones de conformidad a la ley”.
Esta acción exige entonces el agotamiento previo de la vía administrativa, que en el caso del artículo 20 de la Ley de Bases del Medio Ambiente –que es el que invocan los reclamantes- implica la interposición del recurso administrativo a que se refiere este último precepto, el que expresamente se encuentra reservado para el responsable del respectivo proyecto “en contra de la resolución que niegue lugar, rechace o establezca condiciones o exigencias a una Declaración de Impacto Ambiental (…)”.
Séptimo: Que, por consiguiente, sólo se encuentran legitimados para ejercer esta acción los titulares de los proyectos o actividades sometidos al Sistema de Evaluación Ambiental que son, a su vez, “las personas naturales y jurídicas que presentaron sus reclamaciones de conformidad a la ley”, según exige el artículo 18 N° 5 de la Ley de Tribunales Ambientales.
Por su parte, los reclamantes tampoco podían hacer uso de la reclamación prevista en el artículo 17 N° 6 de la Ley N° 20.600, por cuanto ésta puede ser ejercida por los terceros quienes hayan sido parte de un proceso de participación ciudadana cuando sus observaciones no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la Resolución de Calificación Ambiental y hubieren agotado previamente la vía recursiva administrativa. En la especie, los actores no formularon observaciones que no hayan sido debidamente ponderadas en la Resolución de Calificación Ambiental que les hubiese permitido dirigirse posteriormente ante el Tribunal Ambiental invocando la acción de reclamación contenida en citado artículo 17 N° 6 de la Ley N° 20.600.
Octavo: Que en este caso concreto, los actores presentaron su reclamación en sede judicial en los términos previstos en el artículo 20 de la Ley N° 19.300, en relación con el artículo 17 N° 5 de la Ley de Tribunales Ambientales, para lo cual no se encuentran legitimados, puesto que dicho medio está contemplado para ser ejercido sólo por aquel que hubiere presentado una Declaración de Impacto Ambiental, o en su caso, un Estudio de Impacto Ambiental. Tampoco tienen derecho a la acción de reclamación del artículo 17 N° 6 de la Ley de los Tribunales Ambientales, desde que requiere que las personas naturales o jurídicas que acudan a ella hubieren opuesto observaciones ciudadanas al proyecto y en el caso de que éstas no hubieren sido adecuadamente atendidas, haber presentado el recurso de reclamación administrativo que prevé el artículo 20 de la Ley N° 19.300, conforme lo señala el inciso quinto del artículo 30 bis de este último cuerpo legal.
Noveno: Que no se debe olvidar que en la demanda de autos se está ejerciendo un medio de impugnación respecto de un determinado acto administrativo, siendo el legislador el que ha procedido a determinar las personas que se hallan legitimadas para poder ejercer la reclamación ante los diversos órganos y tribunales.
Décimo: Que, en consecuencia, la sentencia recurrida ha resuelto correctamente al declarar la falta de legitimación activa de los actores y desestimar por tal motivo su reclamación, puesto que efectivamente no se les ha contemplado como titulares de la acción de reclamación prevista en el artículo 20 de la Ley de Bases del Medio Ambiente, en relación con el artículo 17 N° 5 de la Ley de Tribunales Ambientales.
Undécimo: Que atento lo expuesto, se torna
innecesario pronunciarse acerca de las otras infracciones de ley en que se basa el recurso de casación en el fondo intentado.
Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 764, 765, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechazan los recursos de casación en la forma y en el fondo deducidos en lo principal de fojas 431 en contra de la sentencia de dieciocho de julio de dos mil catorce, escrita a fojas 415.
Se previene que el Ministro señor Pierry concurre a lo resuelto teniendo además presente las siguientes consideraciones:
1.- Que descartado que terceros interesados o afectados por el acto administrativo ambiental tengan acción directa ante el tribunal ambiental, corresponde pronunciarse sobre el alcance de la norma contenida en el artículo 17 número 8 de la Ley N° 20.600 que establece una acción ante el tribunal ambiental “en contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental”. A primera vista podría sostenerse que se trata simplemente del traslado de la acción que contempla el artículo 53 de la Ley N° 19.880 sobre Procedimiento Administrativo para reclamar ante la justicia ordinaria cuando la Administración hace uso de su potestad invalidatoria; acción que sólo procede cuando la Administración invalida, más no cuando se niega a ello, por cuanto la invalidación es una facultad de la Administración cuando estima que un acto suyo adolece de ilegalidad, pero no constituye un recurso, como ha dicho la jurisprudencia reiterada de la Contraloría General de la República y de la Corte Suprema. Sería entonces una acción del afectado por la invalidación que se interpondría ante el tribunal ambiental y no ante la justicia ordinaria como señala el artículo 53 ya citado.
2.- Esta interpretación sin embargo se contradice con la historia de la ley, ya que lo que el legislador ha querido es dotar a terceros afectados por el acto, y que no han sido parte en el procedimiento administrativo ambiental, de un verdadero recurso. Si bien la ley no debió utilizar el término “invalidación” para referirse a este recurso, pues se presta a confusión atendido lo señalado en el párrafo anterior, no es menos cierto que la intención fue establecer un recurso no sólo para el afectado por la invalidación, sino también para aquel que, habiéndola solicitado, le ha sido negada.
Se trata entonces de un recurso diferente a la invalidación establecida en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, lo que por lo demás aparece de manifiesto con lo dispuesto en el inciso final del propio artículo 17 número 8 de la Ley N° 20.600 que dispone que en los casos que indica “no se podrá ejercer la potestad invalidatoria del artículo 53 de la ley N° 18.880”, mención que sólo se justifica tratándose de un recurso distinto de aquel del inciso primero del mismo número.
3.- La confusión por la utilización del término “invalidación” para establecer un recurso proviene de que siempre se ha sostenido que la invalidación es una facultad y no un recurso, y que como tal la Administración puede, si lo estima conveniente, dejar sin efecto un acto administrativo por ser contrario al ordenamiento jurídico. La posibilidad de recurrir ante un tribunal sólo se entrega a quien es afectado por la invalidación, cuando ella se produce, pero no cuando habiendo sido solicitada, no se accede a ella. Sobre esto no hay discusión ni en la doctrina, ni en la ley, ni en la jurisprudencia judicial ni de la Contraloría General de la República. Al respecto basta con citar el artículo del profesor Luis Cordero en El Mercurio Legal titulado “La invalidación no es recurso administrativo” publicado el año 2013.
Sin perjuicio de lo anterior, el propio profesor Cordero señala en nota 6 al pie de página de artículo publicado en la Semana Jurídica N°. 64, año 2013, titulado “Los dilemas de la invalidación ambiental: El caso del camino de la fruta”: “Es necesario recordar que existe un amplio consenso en la literatura y en la jurisprudencia que la invalidación no es un recurso administrativo, sino una facultad de revisión de la autoridad administrativa. Sin embargo, la manera en que la Ley N° 20.600 (art. 17 N° 8) reguló esta institución es equivalente a un recurso administrativo… con agotamiento de la vía administrativa previa… para poder acceder a la revisión judicial, en este caso del Juez Ambiental”.
En la historia de la Ley N° 20.600 aparece en las actas diversas intervenciones del profesor Luis Cordero que es útil traer a colación. Así, en página 414 se señala que expresó que la Comisión Técnica acogió como sugerencia, “admitir la posibilidad de reclamación general en contra de actos administrativos ambientales que se consideren ilegales, permitiendo la invalidación. En este caso, informó, el Tribunal Ambiental va a conocer del reclamo después que se resuelva la solicitud de invalidación en sede administrativa”. En página 415, refiriéndose a los tribunales ambientales; “…y, en segundo lugar, mediante la competencia residual que permite invalidar actos administrativos,”; al final del párrafo, refiriéndose a las municipalidades; “…resuelto el procedimiento invalidatorio, el afectado podrá recurrir ante el Tribunal Ambiental, por tratarse de un acto de contenido ambiental…”. En página 443; “En relación al numeral 9, precisó que la Comisión Técnica, trabajó en el entendido de que lo que se impugna es el pronunciamiento que acoge o rechaza una solicitud de invalidación”. Página 448, refiriéndose a reunión de la Comisión Técnica; “En el seno de esa reunión se acordó proponer que los tribunales ambientales tengan competencia para conocer de las reclamaciones recaídas en las solicitudes de invalidación de actos administrativos de carácter ambiental”.
El legislador pudo haber dado otro nombre a este recurso, para evitar confusiones, pero no lo hizo. Esta confusión también se presenta en diversas instituciones del derecho administrativo, como por ejemplo con el término “concesión”, que se utiliza indistintamente para referirse al contrato de concesión de servicio público como al acto unilateral de concesión de un bien nacional de uso público.
4.- Sentado lo anterior, es necesario entonces distinguir por una parte, entre este recurso que denominaremos “invalidación impropia”, y la invalidación propiamente tal. Esta última, siempre es procedente, esto es, la Administración, en el plazo de dos años, y de acuerdo con el artículo 53 de la ley 19.880 podrá siempre, de oficio o a petición de parte “invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado”. Si es a petición de parte y no invalida, no existe ningún recurso pues se trata, como se ha venido diciendo, de una facultad y no de un recurso. Si invalida, procede recurso, como señala el inciso final del artículo 53 ya citado. La diferencia está en que aquí, el recurso no es ante “los tribunales de justicia” como está en el artículo 53, sino ante el tribunal ambiental, atendido la competencia que le señala el artículo 17 N° 8, y en el plazo de 30 días que contempla dicha disposición. En esto la única diferencia con la invalidación “normal” es el plazo y el tribunal competente.
5.- En cuanto a la otra invalidación, la invalidación recurso, o “invalidación impropia”; ella constituye en realidad un reclamo de ilegalidad contra un acto de naturaleza ambiental; un reclamo de ilegalidad ante el tribunal ambiental, con agotamiento previo de la
vía administrativa, como indica el profesor Luis Cordero, del mismo modo como lo establecen otras disposiciones legales, particularmente el artículo 151 actual de la ley Orgánica de Municipalidades denominado reclamo de ilegalidad municipal.
Este reclamo de ilegalidad abre un “procedimiento administrativo de invalidación” permitiendo al que lo interpuso reclamar de lo resuelto por la Administración, en el plazo de 30 días ante el tribunal ambiental, ya sea porque acogió el reclamo o porque lo rechazó.
6.- Tratándose entonces de un reclamo de ilegalidad, corresponde establecer el plazo para interponerlo en la vía administrativa previa ante la Administración Ambiental; plazo que evidentemente no es el de dos años que señala la Ley N° 19.880 que es para la invalidación facultad. Ahora bien, interpretando armónicamente las disposiciones de las Leyes N° 19.300 y N° 20.600 no puede llegarse a otra conclusión que la de que el plazo es de 30 días, ya que precisamente ese es el plazo que se señala para los reclamos administrativos y ante el tribunal en las diversas normas de la Ley N° 19.300, como por ejemplo, en materia de recursos administrativos, en los artículos 20 inciso primero; 24 inciso final; 25 quinquies inciso final, y 30 bis inciso penúltimo. Es por ello que debe entenderse que los terceros ajenos al procedimiento administrativo y quienes han intervenido en él, tienen 30 días de plazo.
7.- Podría eventualmente estimarse que tratándose de quienes intervienen en el procedimiento, como responsables del proyecto o como terceros, el reclamo invalidatorio no es propiamente un reclamo de ilegalidad, sino que se trata de una reposición del acto administrativo, en cuyo caso podría sostenerse que el plazo es el contemplado en la Ley N° 19.880, artículo 59, que es de cinco días. Es por ello que de aceptarse este punto de vista, sobre el cual no emitiremos aquí pronunciamiento, resultaría entonces que por una parte el tercero que no ha participado en el procedimiento administrativo dispone de un reclamo de ilegalidad, con 30 días de plazo desde la publicación o notificación del acto, según corresponda, y el interviniente en el procedimiento dispondría del recurso de reposición con un plazo de cinco días. El interviniente, como responsable o como tercero, por lo demás, siempre tendrá la posibilidad de solicitar reposición, de acuerdo a las reglas generales, y de interponer el recurso contencioso administrativo que le concede el artículo 17 número 5 o 6 de la Ley N° 20.600, según corresponda, por lo que a su respecto el tema no es de mayor trascendencia.
8.- La referencia que hace el inciso final del artículo 17 número 8 de la Ley N° 20.600 al artículo 53 de la ley de Procedimiento Administrativo es importante para lo que se está proponiendo. La mención expresa a la invalidación del artículo 53 de la Ley N° 19.880 significa que el legislador ha entendido que hay dos tipos de invalidación, la del artículo mencionado, y la establecida en el inciso primero del número 8, como ya se indicó en párrafo anterior, pero que conviene repetirlo. No tendría sentido hacer mención al artículo y a la ley si se tratara de la misma invalidación, ya que hubiera bastado con decir que no procede la invalidación, en lugar de expresar “la potestad invalidatoria del artículo 53 de la ley N° 18.880”.
9.- Por otra parte, la exclusión de la potestad invalidatoria general aparece como lógica, ya que tanto el responsable del proyecto, como los terceros que han participado en el proceso de calificación ambiental, ya han ejercido las acciones contencioso administrativas y/o los recursos administrativos y no tiene sentido que pueda la Administración volver, de oficio o a petición de parte, sobre lo mismo, en que ya hubo pronunciamiento o en que se dejaron trascurrir los plazos de los recursos correspondientes, siempre de treinta días, sin interponerlos.
10.- Tratándose de la invalidación impropia, con respecto a los responsables de los proyectos y los terceros que han participado en el procedimiento administrativo, la existencia de recursos administrativos y contencioso administrativos, que establece el artículo 17 números 5 y 6 de la Ley N° 20.600 hace irrelevante la discusión, pues ya puede considerarse como una reposición que abre el contencioso administrativo posterior o como una invalidación imporpia que también abre este contencioso, permaneciendo únicamente el problema del plazo, como se planteó anteriormente.
11.- En conclusión, existen dos tipos de invalidación; la general de acuerdo a la Ley de Procedimiento Administrativo, excluida para el responsable del proyecto y los terceros intervinientes en el procedimiento, con reclamo ante el tribunal ambiental cuando la Administración invalida; y la “invalidación impropia” o invalidación recurso, para los terceros que no han intervenido en el procedimiento, así como también para el responsable del proyecto y los terceros que han intervenido en el procedimiento administrativo, con un plazo de treinta días para reclamar ante el tribunal ambiental, ya sea que se acepte o rechace la solicitud de invalidación; debiendo resolverse respecto a estos últimos, si esta invalidación que vendría a ser una reposición, mantiene el plazo general de cinco días de la Ley de Procedimiento Administrativo o el de treinta días que hemos estado proponiendo.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo del Ministro señor Pierry.
Rol Nº 23.000-2014.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., y los Abogados Integrantes Sr. Arnaldo Gorziglia B., y Sr. Guillermo Piedrabuena R. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, los Abogados Integrantes señores Gorziglia y Piedrabuena por haber cesado ambos en sus funciones. Santiago, 22 de abril de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veintidós de abril de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
