Santiago, veintiocho de julio de dos mil quince.
Vistos y teniendo presente:
PRIMERO: Que el Consejo de Defensa del Estado, en representación del Fisco – Ministerio del Medio Ambiente dedujo recurso de queja en contra de los Ministros integrantes de la Sexta Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago Jorge Dahm Oyarzún y Pilar Aguayo Pino y del abogado integrante José Luis Pérez Reitze, en razón de haber dictado, en autos rol N° 6679-2014, la sentencia de diecisiete de abril de dos mil quince mediante la cual rechazaron la reclamación deducida por ese mismo órgano en contra de la Decisión de Amparo Rol N° C-63-2014, por la que el Consejo para la Transparencia acogió un amparo por denegación de acceso a la información presentado por un ciudadano en contra del mencionado Ministerio, ordenando a este organismo entregar la información pedida.
SEGUNDO: Que el quejoso refiere que los jueces recurridos incurrieron en graves faltas y abusos en la dictación de su sentencia, por cuando sin consideraciones jurídicas y con grave infracción de texto expreso constitucional y legal rechazaron el reclamo de ilegalidad interpuesto por el Fisco, manteniendo lo resuelto por el Consejo para la Transparencia de la Decisión Amparo Rol C- 63-2014, que ordenó la entrega al solicitante de información mediante tres documentos que debe confeccionar el Ministerio.
Sostiene que de no mediar las faltas o abusos que se indicarán, los sentenciadores habrían debido acoger el reclamo de ilegalidad presentado por la recurrente, dejando sin efecto lo decidido por el Consejo para la Transparencia.
Afirma que las faltas o abusos que se denuncian derivan de la manifiesta vulneración del texto y sentido de la ley que regula el acceso a la información pública, en relación con aquellas disposiciones que establecen las funciones del Ministerio del Medio Ambiente.
Indica que en la sentencia no se formulan argumentos o razonamientos que desvirtúen los antecedentes en que se basó la reclamación de ilegalidad, sino que el fallo se orientó a aspectos que no fueron materia de la petición del requirente señor Garnham, ni del escrito de descargos del Ministerio, dilucidando así otras materias y a propósito de esas conclusiones resuelve rechazar el reclamo de ilegalidad.
Explica que la solicitud realizada por el particular no contempla sólo el acceso a la información pública sino que lo que solicita es que se elabore información con los parámetros particulares que él define en su requerimiento, esto es, a través de listados que indiquen las diez empresas que más CO2 han emitido desde el año 2011 a la fecha. De este modo la petición se refiere a un documento que no existe, que tiene por objeto una obligación de hacer, de producción de un documento, ajena al derecho de acceso regulado en el artículo 10 y siguientes de la Ley N° 20.285.
Es por ello que los sentenciadores de la Sexta Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago no podrían haber rechazado el reclamo de ilegalidad sometido a su conocimiento porque conforme el artículo 15 de la Ley N° 20.285, la información solicitada está disponible permanentemente y, por otro lado, no existe en la ley una obligación de los organismos públicos de construir o elaborar la información solicitada por el requirente.
Expone que como el fallo impugnado se orientó a aspectos que no fueron materia de la petición del requirente ni del escrito de descargos del Ministerio, decidió que como el consultante debe construir la información solicitada con los datos entregados esa labor es “prácticamente imposible de obtener”. También agrega que como el Ministerio cuenta con los mecanismos a "fin corregir sus bases de datos..." para entregar la información al público en un formato simple, decide que no se advierte ilegalidad en lo resuelto por el Consejo para la Transparencia.
Afirma que la sentencia omite toda consideración a la específica petición que formuló el solicitante y, a su vez, a las razones que el Ministerio del Medio Ambiente esgrimió dadas las características y naturaleza de la solicitud formulada para entender que la información estaba disponible y que no existía obligación de elaborar el ranking que pide el señor Garnham.
Además, sostiene que en la sentencia se formula una crítica al sistema de información al público en términos generales, exponiendo incluso una especie de recomendación en orden a que deben corregirse los sistemas para hacerlos más accesibles al público. Esa decisión no se compadece con la petición que es materia de estos autos y se aparta del conflicto de derecho que debía resolverse y por ende, de la competencia de la Corte.
Destaca que los documentos pedidos y ordenados entregar por el Consejo para la Transparencia no obran en poder del Ministerio; que por ello tales documentos deberían ser elaborados especial y exclusivamente para el solicitante, lo que no se compadece con el sentido de la ley porque su genuina expresión es poner a disposición del público la información que ya existe y no la confección de un instrumento que debe construirse y que requeriría de la Administración recursos adicionales, además de disponibilidad técnica y material.
Sostiene que no existe ninguna norma que refiera el deber de realizar rankings o listados en base a algún parámetro o estándar preestablecido, como el que se pide.
Es por ello que la decisión del Consejo para la Transparencia es ilegal ya que implica no sólo distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales, sino que exige una capacidad técnica no prescrita en la ley.
Postula que los jueces recurridos han efectuado una calificación errada de la obligación de entrega de información pública que pesa sobre los órganos de la Administración del Estado al ordenar se elaboren tres documentos que no obran en poder del Ministerio y que responden al criterio que el propio solicitante fija unilateralmente; y, además, al disponer se corrija una base de datos, lo que excede su competencia, cuyo contenido se encuentra regulado en la ley, en circunstancias que la obligación de acceso a la información pública, conforme a los términos del inciso 2° del artículo 5 y 10° de la Ley N° 20.285, debió entenderse cumplida por aplicación de lo dispuesto en el artículo 15 de ese mismo cuerpo legal debido a que la información se encuentra permanentemente a disposición del público, todo lo anterior a su vez, de conformidad al mandato constitucional del artículo 8° de la Carta Fundamental.
En consecuencia, afirma, los sentenciadores en el fallo han cometido falta o abuso grave al violar el artículo 5 inciso 2°, artículos 10 y 15 de la Ley N° 20.285 en relación con el artículo 8° de la Constitución Política de la República, desconociendo que el Ministerio del Medio Ambiente cumplió con su obligación al entregar al solicitante la fuente, lugar y la forma en que puede tener acceso a la información que pide y al rechazar el reclamo de ilegalidad interpuesto por la defensa fiscal manteniendo el errado criterio del Consejo para la Transparencia.
El quejoso termina solicitando que se acoja el recurso determinando las medidas conducentes a remediar y corregir las faltas o abusos graves que se han cometido en la dictación de la sentencia impugnada y que causan agravio, declarando que se deja sin efecto la decisión de amparo Rol C-63-2014 y que pasen los antecedentes al
Tribunal Pleno para los efectos de aplicar las medidas disciplinarias que estime pertinentes, atendida la naturaleza de las faltas o abusos.
TERCERO: Que al informar los jueces recurridos expresan que para rechazar el reclamo tuvieron presente que si bien el Ministerio del Medio Ambiente cuenta con un "Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes", publicado en la página web de dicho Ministerio, el cual constituye una base de datos disponible y accesible al público, estimaron del caso determinar si dicha base de datos es suficientemente clara y si entrega la información completa a quienes la soliciten, teniendo presente lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 20.285. Al efecto consideraron que el propio Ministerio del Medio Ambiente reconoció la existencia de dificultades para la entrega de los datos relativos al año 2012, esto es, que si bien será entregada la información, ella no está suficientemente procesada por dicha institución ni incorporada a la base de datos de consulta pública. Atendido lo anterior, afirman, la sentencia que motiva la queja no hizo sino disponer el cumplimiento de un mandato legal.
Además, los informantes negaron que la sentencia que rechaza el reclamo de ilegalidad carezca de fundamentación jurídica, toda vez que en ella expresamente citaron entre los fundamentos del rechazo el artículo 70 letra p) de la Ley N° 19.300, que dispone que le corresponde al Ministerio del Medio Ambiente administrar un registro de emisiones y transferencias de contaminantes en el cual se registrará y sistematizará, por fuente o agrupación de fuentes de un mismo establecimiento, la naturaleza, caudal y concentración de emisiones de contaminantes que sean objeto de una norma de emisión y la naturaleza, volumen y destino de los residuos sólidos generados que señale el Reglamento.
Explicaron que el objetivo de la reclamación deducida está orientado exclusivamente a determinar si el Consejo para la Transparencia incurrió en ilegalidad al acoger parcialmente el amparo interpuesto; respecto de ello los recurridos de queja estiman que tal ilegalidad no se produjo pues si bien los antecedentes requeridos están disponibles al público en el Registro ya referido, ellos no resultan suficientemente claros y no entregan información completa a quienes la solicitan. De este modo, concluyeron que no podía entenderse que el Ministerio del Medio Ambiente haya cumplido con su obligación de informar, al tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 20.285.
En virtud de lo expuesto los informantes estiman no haber incurrido en la falta o abuso grave que se les imputa por el quejoso al haber decidido que el Consejo para la Transparencia no actuó en forma ilegal al acoger parcialmente el amparo interpuesto ordenando al Ministerio del Medio Ambiente entregar la información requerida, por contar con los medios y tener la obligación de entregarla en la forma solicitada.
CUARTO: Que el recurso de queja se encuentra contemplado en el Título XVI del Código Orgánico de Tribunales, que trata "De la jurisdicción disciplinaria y de la inspección y vigilancia de los servicios judiciales", y está reglamentado en su párrafo primero que lleva el epígrafe de "Las facultades disciplinarias".
QUINTO: Que conforme al artículo 545 de ese cuerpo legal el recurso de queja solamente procede cuando en la resolución que lo motiva se haya incurrido en faltas o abusos graves, constituidos por errores u omisiones manifiestos e igualmente graves.
SEXTO: Que en el presente caso, por aparecer de los antecedentes que lo debatido es una cuestión de interpretación legal, no es posible concluir que los jueces recurridos al desestimar el reclamo de ilegalidad respecto de la decisión del Consejo para la Transparencia hayan realizado alguna de las conductas que la ley reprueba y que sería necesario reprimir y enmendar mediante el ejercicio de las atribuciones disciplinarias de esta Corte.
Y de conformidad además con lo dispuesto en los artículos 545 y 549 del Código Orgánico de Tribunales, se desecha el recurso de queja interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 11.
Sin perjuicio de lo resuelto, actuando esta Corte Suprema de oficio y teniendo en consideración:
1°) Que para una adecuada comprensión del asunto es necesario tener en cuenta los siguientes antecedentes:
a) El 26 de noviembre de 2013, Juan Pablo Garnham Oyarzún solicitó al Ministerio del Medio Ambiente lo siguiente:
i) Lista con las diez empresas por cada región de Chile que más CO2 han emitido durante 2013, incluyendo la cantidad de cada una de éstas;
ii) Lista con las diez empresas por cada región de Chile que más CO2 han emitido durante 2012, incluyendo la cantidad de cada una de éstas;
iii) Lista con las diez empresas por cada región de Chile que más CO2 han emitido durante 2011, incluyendo la cantidad de cada una de éstas; y,
iv) Lista con las diez empresas que más emiten CO2 en Chile (total país), incluyendo el porcentaje del total de CO2 del país que ellas emiten y sus respectivas cantidades, tomando en cuenta los datos más actuales posibles.
b) El órgano requerido respondió informando que dicho Ministerio cuenta con la página del Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes, RETC, cuya dirección es http://www.retc.cl, en la cual se pueden descargar datos de emisiones de CO2 desde el año 2005 al 2011, indicando al efecto un link. Además, insertó una figura acerca de cómo se deben realizar las respectivas descargas de las Bases de Datos (por años), para que pueda construir la información solicitada.
Luego, el 7 de enero de 2014, el recurrente acusó recibo del referido correo y señaló que la respuesta otorgada era insatisfactoria, que el sistema al que lo remiten no le permite identificar empresas específicas y sus cifras de emisiones de CO2 o, al menos, no es claro cómo hacerlo. Solicita que se reconsidere esta solicitud o lo ayuden a encontrar los datos.
Como respuesta a lo anterior, el 29 de enero de 2014, el Ministerio del Medio Ambiente complementó su respuesta señalando que el servicio ha tenido problemas
de sincronización con sus servidores, producto del cambio de instalaciones del Ministerio. En relación a la solicitud reiteró que cuenta con la página del Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes, en la cual se pueden descargar datos de emisiones, provenientes de fuentes fijas desde el año 2005 al 2011, pero con la excepción que los datos desde el año 2010 en adelante son nominados, esto implica que sólo de los años 2010-2011 podrá obtener la información que solicita. Para proceder a la descarga de los datos, le indica un link de reporte simple. Además, adjunta un instructivo acerca de cómo realizar las respectivas descargas de datos (por año), para que se pueda construir la información solicitada.
c) El 8 de enero de 2014, el peticionario Juan Pablo Garnham Oyarzún presentó reclamo ante el Consejo para la Transparencia, fundado en que la información entregada no corresponde a la solicitada.
d) El Consejo para la Transparencia acogió parcialmente el amparo interpuesto y requirió al Subsecretario del Medio Ambiente que le entregara al reclamante: 1) La lista con las diez empresas por cada región de Chile que más CO2 han emitido durante 2011, incluyendo las cantidad de cada una de éstas. 2) La lista con las diez empresas por cada región de Chile que más CO2 han emitido durante 2012, incluyendo la cantidad de cada una de éstas. 3) La lista con las diez empresas que más emiten CO2 en Chile (total país), incluyendo el porcentaje del total de CO2 del país que ellas emiten y sus respectivas cantidades, tomando en cuenta los datos más actuales posibles (2011 y 2012); y, 4) La información relativa a emisiones de CO2 del año 2013, de la forma que al Ministerio del Medio Ambiente le haya sido entregada por el o los sujetos obligados a reportar.
Para así resolver el Consejo para la Transparencia señaló que de acuerdo al artículo 70 letra p) de la Ley N° 19.300 el Ministerio del Medio Ambiente tiene la función de administrar un Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes en el cual se registrará y sistematizará, por fuente o agrupación de fuentes de un mismo establecimiento, la naturaleza, caudal y concentración de emisiones de contaminantes que sean objeto de una norma de emisión y la naturaleza, volumen y destino de los residuos sólidos generados que señale el reglamento. En los casos y forma que establezca el reglamento, el registro sistematizará el tipo, caudal y concentración total y por tipo de fuente de las emisiones que no sean materia de una norma de emisión vigente. Para tal efecto, el Ministerio requerirá de los servicios y organismos estatales que corresponda, información general sobre actividades productivas, materias primas, procesos productivos, tecnología, volúmenes de producción y cualquiera otra disponible y útil a los fines de la estimación. Tal Reglamento se contiene en el Decreto N° 1, de 2 de enero de 2013, del Ministerio del Medio Ambiente, vigente desde el 2 de mayo de 2013, el que establece un “Sistema Ventanilla Única”, a través del cual los sujetos obligados deben ingresar sus reportes de emisiones, residuos y/o transferencias de contaminantes, sistema que entró en vigencia el 2 de mayo de 2014.
En relación al listado solicitado, con las diez empresas por cada región de Chile que más CO2 han emitido durante 2011, el Consejo señala que revisó el link otorgado por la parte reclamada, siguiendo el instructivo entregado, constatando que como producto el sistema genera un Reporte del año 2011 que contiene un listado de 8.460 establecimientos registrados, en el que se detalla el nombre del establecimiento, su R.U.T., dirección, comuna y región, y que si se pincha cada uno se obtiene en la pestaña “Emisiones al Aire”, la cantidad de dióxido de carbono (CO2) que la entidad seleccionada emitió dicho año. Este sistema permite generar reportes desde el año 2005 al 2011 solamente.
Frente a tal hallazgo señaló que, como regla general, el Consejo ha sostenido la aplicación del artículo 15 de la Ley de Transparencia, en casos en que la información solicitada se encuentra permanentemente a disposición del público. Sin embargo, en el presente caso, si bien el sistema permite obtener la información en una planilla Excel, en ésta no se incluye la información de la emisión de cada establecimiento para el año indicado, por lo que se debe recurrir al link indicado y verificar entidad por entidad dicha data, lo que, teniendo presente el número de registros -8.460-, implica una cantidad de tiempo sumamente considerable. En consecuencia, teniendo presente que el dato consultado respecto del año 2011 no se encuentra permanentemente a disposición del público y dado que el sistema no contiene los datos de los años 2012 y 2013, como también se solicitó, concluyó que no es posible dar por cumplida en este punto la obligación de informar de la manera que lo disponen los artículos 15 de la Ley de Transparencia y 6° de su Reglamento, razones por las cuales acogió el amparo respecto de dichos aspectos.
e) Por resolución de la Corte de Apelaciones de Santiago se rechazó el reclamo de ilegalidad, argumentando que el propio Ministerio del Medio Ambiente ha reconocido que tiene dificultades para la entrega de los datos referentes al año 2012, de lo que se infiere de que si bien será entregada tal información ésta no está suficientemente procesada por dicha institución ni incorporada a las bases de datos de consulta pública, razón por la cual desde el momento en que el Consejo para Transparencia dispone que ésta deberá ser entregada tal como la tiene recibida no ha hecho otra cosa que disponer el cumplimiento de un mandato legal.
A su vez, en lo que dice relación con la demás información solicitada, tal tribunal estimó que si bien ella está incluida en las bases de datos públicos, no es posible extraerla por sí sola, sino que el consultante debe construir una propia con los datos entregados para lo cual debe consultar 8.460 datos individuales que allí se mencionan, con lo que tal labor pasa a tener tal complejidad que hace que sea prácticamente imposible obtener la información. Como estima que el Ministerio del Medio Ambiente cuenta con los mecanismos a fin de corregir su base de datos y entregarla al público en un formato simple de común uso, puesto que en ello consiste el objetivo que tiene el registro, concluye que entregarla de una manera comprensible forma parte de las obligaciones que tiene dicho ministerio.
Fue por ello que concluyó que no se advierte que el Consejo para la Transparencia haya incurrido en alguna ilegalidad que corresponda reparar.
2°) Que de acuerdo a los antecedentes expuestos constituye un hecho de la causa, aceptado por el propio Consejo para la Transparencia en su resolución, que la información específica requerida sí puede ser encontrada por parte de quien la busque en la base de datos del Ministerio del Medio Ambiente, siguiendo las instrucciones que tal entidad le proporcionó al requirente; el punto que motiva la discrepancia con la entidad de la Administración es que tal información no está dispuesta en la manera que la desea el solicitante del amparo y por ello le resulta complejo recopilarla a los fines de llegar al listado o ranking que pretende obtener.
3°) Que el artículo 15 de la Ley N° 20.285 dispone: “Cuando la información solicitada esté permanentemente a disposición del público, o lo esté en medios impresos tales como libros, compendios, folletos, archivos públicos de la Administración, así como también en formatos electrónicos disponibles en internet o en cualquier otro medio, se comunicará al solicitante la fuente, el lugar y la forma en que puede tener acceso a dicha información, con lo cual se entenderá que la Administración ha cumplido con su obligación de informar.”
4°) Que en esas circunstancias y en consideración a lo dispuesto en el precepto citado, sólo cabe concluir que el órgano de la Administración no se encuentra obligado a entregar la información en una forma distinta a aquella en que la posee, no correspondiendo que se le instruya respecto del modo en que ha proporcionarla, o que elabore informes que no posee, lo cual excede de lo previsto en la Ley y en el respectivo Reglamento.
Por estas consideraciones y normas legales citadas, actuando de oficio esta Corte, se deja sin efecto la resolución de diecisiete de abril de dos mil quince, dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago en autos rol N° 6679-2014 y, por consiguiente, acogiéndose la reclamación interpuesta por el Consejo de Defensa del Estado, en representación del Ministerio del Medio Ambiente, en contra de la resolución emanada del Consejo para la Transparencia de 6 de agosto de 2014 en el proceso rol C-63-14, se dispone que se desestima el amparo por denegación de información presentado por Juan Pablo Garnham Oyarzún.
Agréguese copia autorizada de esta resolución a los
autos tenidos a la vista; hecho, devuélvanse a la Corte de Apelaciones de Santiago.
Regístrese, comuníquese y archívese.
Redacción a cargo del Ministro señor Pierry.
Rol N° 5.536-2015.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., el Ministro Suplente Sr. Juan Escobar Z. y el Abogado Integrante Sr. Álvaro Quintanilla P. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro Suplente señor Escobar por estar con feriado legal y el Abogado Integrante señor Quintanilla por estar ausente. Santiago, 28 de julio de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veintiocho de julio de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
