Santiago, veintiuno de septiembre de dos mil quince.
Vistos:
En estos autos Rol C - N° 1.778-2013 del 28° Juzgado Civil de Santiago, caratulados "Albala Chamudes Fernando con Instituto de Salud Pública de Chile", sobre reclamación en juicio sumario conforme a lo previsto en el artículo 171 del Código Sanitario, se dictó sentencia de primera instancia que rechazó el reclamo deducido; impugnado que fuera dicho fallo la Corte de Apelaciones de Santiago lo confirmó mediante sentencia de fecha veintiséis de enero de dos mil quince, escrita a fojas 155 de autos.
En contra de esta última decisión la reclamante dedujo recurso de casación en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que la recurrente funda su recurso de nulidad sustancial en la infracción de lo dispuesto en el artículo 2515 del Código Civil en relación con el artículo 94 del Código Penal.
Al efecto argumenta que las infracciones administrativas prescriben en el plazo de seis meses establecidos para las faltas en los artículos 94 y 97 del Código Penal, no siendo aplicable el plazo de prescripción establecido en el artículo 2515 del Código Civil, respecto de lo cual existen pronunciamientos de la Contraloría General de la República y sentencias de los Tribunales superiores que así lo declaran.
Es por ello que habiendo transcurrido más de siete meses desde que el Instituto de Salud Pública de Chile conoció de la supuesta infracción (el 11 de agosto de 2011, cuando recibió el Ordinario N° 2519) hasta la dictación de la Resolución Exenta N° 661 que dio origen al procedimiento sumarial, el 13 de marzo de 2012, es que operó la prescripción de la acción punitiva conforme a lo establecido en el artículo 94 del Código Penal.
Al referirse a la influencia sustancial de la referida vulneración en lo dispositivo del fallo señaló que de no haber aplicado erróneamente la Corte de Apelaciones de Santiago lo dispuesto en el artículo 2515 del Código Civil, habría aplicado el citado artículo 94 del Código Penal y forzosamente habría declarado que la acción sancionatoria se encontraba prescrita. Debido a que la sentencia recurrida aplicó erróneamente lo dispuesto en el citado artículo 2515, amplió el plazo de prescripción de la acción de los seis meses establecidos en el artículo 94 del Código Penal a los 5 años previstos en la referida disposición del Código Civil, lo que se tradujo en que rechazara la reclamación deducida por su parte.
Segundo: Que no habiéndose denunciado entre las normas infringidas aquellas que importarían una vulneración a las leyes reguladoras de la prueba, debe concluirse que los presupuestos fácticos que han sido establecidos por los jueces del fondo con sujeción al mérito de los antecedentes, probanzas aportadas por las partes, interpretación y aplicación de normas atinentes al caso en estudio, resultan inamovibles, no siendo posible impugnarlos por la vía de la nulidad que se revisa, por lo que ha de estarse a ellos para su definición y decisión consiguiente.
Tercero: Que los sentenciadores de la instancia, en lo que interesa al recurso, asentaron las siguientes circunstancias fácticas:
Mediante el Ordinario N° 2519, de fecha 9 de agosto de 2011 se formuló una denuncia al Instituto de Salud Pública de Chile, entidad que recibió tal comunicación el día 11 de ese mes; y, el inicio del sumario administrativo referido a dicha situación comenzó por Resolución Exenta Nº 661, de fecha 13 de marzo de 2012.
Cuarto: Que sobre la base de estos antecedentes los sentenciadores de segundo grado concluyeron que: “…ante la inexistencia de una norma especial de extinción de esta clase de acciones, sólo es procedente acudir a las normas del derecho común, dentro del ámbito civil, haciendo aplicable la regla general de prescripción extintiva de cinco años a que se refiere el artículo 2515 del Código Civil, siempre y en todo caso, al amparo del mandato expreso consignado por el legislador en el artículo 2497 del Código Civil, conforme al cual las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, de las iglesias, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones nacionales y de los individuos particulares que tienen la libre administración de lo suyo.
Siendo así, la consecuencia necesaria de que rija en el caso el estatuto general es la inocuidad de la discusión en torno a la prontitud o tardanza de la instrucción del sumario.”
En virtud de ello desestimaron la referida alegación de haber operado la prescripción de la acción persecutoria de la responsabilidad de los reclamantes.
Quinto: Que es imprescindible señalar que el recurso de casación en el fondo, según lo dispone el mencionado artículo 767, procede en contra de sentencias que se hayan pronunciado con infracción de ley y siempre que dicha infracción haya influido substancialmente en lo dispositivo del fallo. Por su parte, para que un error de derecho pueda influir de manera substancial en lo dispositivo del fallo, como lo exige la ley, aquél debe consistir en una equivocada aplicación, interpretación o falta de aplicación de aquellas normas destinadas a decidir la cuestión controvertida, situación que no ocurre en este caso. En efecto, las normas que se dicen infringidas por la recurrente en realidad no lo han sido.
Sexto: Que se ha denunciado la infracción de lo dispuesto en el artículo 2515 del Código Civil en relación con lo dispuesto en el artículo 94 del Código Penal, por errónea aplicación al presente caso de la primera norma y por la falta de aplicación de la segunda.
Séptimo: Que respecto al tema del plazo de la prescripción de la acción administrativa, es útil precisar que la circunstancia de encontrarse reguladas algunas responsabilidades por normas de derecho público no impide que ellas puedan extinguirse por el transcurso del tiempo, en razón que la prescripción es de carácter universal e indispensable para asegurar criterios de certeza y seguridad en las relaciones jurídicas y, por ello, puede operar en todas las disciplinas que pertenecen al ámbito del Derecho Público. Por consiguiente, acorde a este predicamento, la prescripción de las acciones procede en nuestro derecho positivo como regla general, la que sólo cesa cuando por ley se determine su imprescriptibilidad.
Octavo: Que asentada la premisa que la prescripción, como regla general, es aplicable también en el ámbito del derecho administrativo sancionador, cabe consignar que el Código Sanitario no contempla disposiciones que establezcan la imprescriptibilidad de las acciones destinadas a castigar las infracciones administrativas relativas a la normativa del ramo.
Noveno: Que ante la ausencia de norma expresa en el ordenamiento citado, y tratándose de disposiciones especiales, debe entenderse que -en lo no contemplado expresamente en ellas- deben aplicarse supletoriamente las reglas del Derecho Común que, según la materia específica, correspondan.
Décimo: Que en orden a dilucidar esta cuestión cabe considerar que en el ámbito que se trata no corresponde aplicar la prescripción de seis meses que respecto de las faltas contempla el artículo 94 del Código Penal. En efecto, la sola circunstancia que la infracción conlleve una sanción pecuniaria no transforma ese ilícito en una falta penal o que deba reputársele como tal, toda vez que esta sanción es, según el artículo 21 del Código Penal, una pena común para los crímenes, simples delitos y también para las faltas.
Undécimo: Que si bien la potestad sancionadora de la Administración forma parte del denominado “ius puniendi”
del Estado, no es menos cierto que la sanción administrativa es independiente de la sanción penal, por lo que debe hacerse una aplicación matizada de los principios del derecho penal en materia de sanción administrativa, no resultando procedente aplicar el plazo de prescripción de las faltas, porque al ser una prescripción de corto tiempo –seis meses- resultaría eludida la finalidad del legislador de dar eficacia a la Administración en la represión de estos ilícitos y la sanción contemplada en la ley carecería de toda finalidad preventiva general.
Duodécimo: Que esta independencia entre la sanción administrativa y la sanción penal queda claramente establecida si se considera que la primera puede afectar a las personas jurídicas, en cambio en la legislación penal chilena, conforme a la Ley N° 20.393, ello resulta excepcional.
Décimo tercero: Que, por lo demás, las consideraciones que la jurisprudencia y la doctrina han venido formulando acerca de la unidad del poder sancionador del Estado -más allá de las naturales diferencias entre las sanciones administrativas y las penales- y a la necesidad de someter a unas y otras a un mismo estatuto de garantías, sus diferencias no pueden ser dejadas de lado o soslayar y de ser apreciadas en forma separada.
Décimo cuarto: Que, en efecto, si bien los fundamentos entre una y otra son comunes, como ocurre con los relativos al non bis in idem, a la irretroactividad de la ley sancionadora; al principio pro reo y a la necesidad de prescripción de la respectiva acción persecutoria, no es posible desentenderse de la imposibilidad jurídica que se advierte en asimilar la contravención administrativa a una falta penal -única manera de concluir en un plazo de prescripción de seis meses para la respectiva acción persecutoria- la que surge de la naturaleza intrínseca del castigo.
Décimo quinto: Que desde luego, por cuanto la sanción penal presenta características suficientemente estudiadas por la doctrina, como son las de su moralidad, esto es, su fundamento ético; su aflictividad, destinada al restablecimiento del equilibrio social perturbado; su proporcionalidad a la naturaleza de la ilicitud penal de que se trate; su personalidad o individualidad; su igualdad, esto es, una misma conducta debe tener una idéntica sanción; su ejemplaridad, es decir, su potencialidad de intimidación; su publicidad, no sólo respecto del castigo, sino del justo proceso que a ella condujo; su certeza e ineludibilidad; su prontitud, en relación a su comisión; su revocabilidad para remediar una eventual injusticia; su temporalidad y divisibilidad, para amoldarse a las características del hechor, todas condiciones no necesariamente presentes en la sanción administrativa, pero sí, aplicables a crímenes, simples delitos y faltas.
Décimo sexto: Que, además, si bien en doctrina es posible hablar de algunos simples delitos y faltas como “delitos bagatelas o enanos”, no por ello han dejado de ser tratados como infracciones propias del derecho penal e interpretados de acuerdo con sus principios. De donde se desprende que por nimia que fuere la sanción anexa al hecho, éste no deja de ser delito penal por tal circunstancia.
Décimo séptimo: Que, de otra parte, tampoco puede decirse del Derecho Penal o del Derecho Procesal Penal que formen parte del derecho común (Ius Comunis), puesto que los primeros, son especiales en relación al último, atendida la limitada proporción de ciudadanos al cual se aplican, la particularísima función social que desempeñan y la finalidad directa a la cual apuntan. Por otra parte, ha sido costumbre de los juristas, desde los tiempos romanos, aludir al derecho civil como al derecho común por excelencia, puesto que todo ser humano, desde la inscripción de su nacimiento hasta aquella de su defunción, ha vivido en todos los actos jurídicos que atraviesan su existencia sujeto a este derecho; y, muy excepcionalmente, al derecho penal y procesal penal, si llegara a incurrir en delito.
Décimo octavo: Que también es útil recordar el artículo 20 del Código Penal, en cuanto señala que “No se reputan penas… las multas y demás correcciones que los superiores impongan a sus subordinados y administrados en uso de su jurisdicción disciplinal o atribuciones gubernativas.” Estas últimas, las atribuciones gubernativas, son aquellas que corresponden al Estado administrador como propias del ius puniendi que le pertenece en el ámbito administrativo respectivo.
Décimo noveno: Que, por último, aceptar la prescripción de seis meses para la aplicación de la sanción administrativa atenta contra la debida relación y armonía que debe guardar la legislación, ya que no resulta coherente que la acción disciplinaria por responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos prescriba en cuatro años, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 158 del Estatuto Administrativo y 154 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales y, en cambio, tratándose de la acción sancionatoria dirigida contra particulares, prescriba en el plazo de seis meses.
Vigésimo: Que, entonces, el defecto normativo de
omisión de un plazo razonable y prudente de prescripción, en que incurriera el legislador, impone el deber de encontrar en la legislación positiva, actual y común, la solución del problema que ha sido promovido debiendo por ello acudirse a las normas generales del derecho común dentro del ámbito civil y, en ese entendido, hacer aplicación a la regla general de prescripción extintiva de cinco años a que se refiere el artículo 2515 del Código Civil.
Vigésimo primero: Que, en este punto conviene destacar que la aplicación de la normativa del ordenamiento civil en materia de prescripción de las acciones que aquí se tratan no lo es en carácter supletorio, basada en principios generales del derecho, sino -como se dijo anteriormente en el considerando cuarto- en virtud de un mandato expreso del legislador, consignado en el artículo 2497 del Código Civil, conforme al cual las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, de las iglesias, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones nacionales y de los individuos particulares que tienen la libre administración de lo suyo.
Vigésimo segundo: Que entonces, habida consideración a la fecha en que la autoridad tomó conocimiento de la
infracción y el inicio del procedimiento sancionatorio por parte del Instituto de Salud Pública de Chile no había transcurrido el plazo de cinco años, contemplado en el artículo 2515 del Código Civil, sólo cabe concluir que no son efectivos los errores de derecho denunciados en el arbitrio de nulidad en examen, motivo por el cual la alegación de prescripción fue correctamente rechazada.
Vigésimo tercero: Que en virtud de las razones expuestas no puede prosperar el arbitrio de nulidad intentado, ya que según establece el citado artículo 767 del Código de Procedimiento Civil el recurso de casación en el fondo tiene lugar respecto de las sentencias que allí se indica, siempre que se hayan pronunciado con infracción de ley y esta infracción haya influido substancialmente en lo dispositivo del fallo. No verificándose en el presente caso dichas situaciones el recurso de casación en el fondo deducido debe ser desestimado.
Y de conformidad además con lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido por la demandante en la presentación de fojas 162 en contra de la sentencia de veintiséis de enero de dos mil quince, escrita a fojas 155.
Acordada con el voto en contra de la Ministro señora Sandoval y del abogado integrante señor Prado, quienes estuvieron por acoger el recurso de casación en el fondo deducido por la parte reclamante, en virtud de las siguientes consideraciones:
1°) Que el análisis de la materia en referencia debe iniciarse desestimando toda posición que propugne la imprescriptibilidad de las infracciones y sanciones administrativas respecto de aquellas situaciones donde la ley correspondiente no haya establecido, de manera expresa, un plazo determinado para que opere la prescripción extintiva.
Como lo ha afirmado reiteradamente esta Corte, refiriéndose al tema, la prescripción extintiva constituye un principio general de derecho, que adquiere presencia plasmándose positivamente en todo el espectro de los distintos ordenamientos jurídicos, resultando excluida sólo en aquellos casos donde por ley, o atendida la naturaleza de la materia, se establece de forma expresa la imprescriptibilidad de las acciones.
Ella representa, en efecto, junto a otras instituciones como la caducidad, los plazos, el abandono del procedimiento y la preclusión, una manifestación determinante del factor tiempo en el ámbito de las relaciones jurídicas.
Mediante la prescripción extintiva se propende al resguardo del orden social y a la seguridad, estabilidad y consolidación de las relaciones jurídicas. De allí que juristas clásicos como Savigny hayan afirmado que se trata de una de las instituciones más importantes y saludables en el campo del derecho; y que se haya agregado que resulta condición insustituible para la tranquilidad colectiva, desde que, sin ella, la sociedad sería un caos o un estado de conflicto permanente.
2°) Que aceptándose, entonces, como premisa, que aun en el silencio de la ley -como ocurre en la especie– las infracciones y sanciones administrativas han de someterse a los efectos jurídicos de la prescripción, corresponde determinar la modalidad del plazo o extensión del tiempo con que cuenta la Administración para ejercer las acciones destinadas a fiscalizar y sancionar los ilícitos ubicados en el ámbito de su potestad represiva.
3°) Que semejante cuestión se encuentra íntimamente vinculada con la naturaleza de las sanciones administrativas y del Derecho Administrativo Sancionador, bajo cuyo imperio aquéllas se aplican por la Administración.
Se entiende que el Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal tienen origen común en el ius puniendi único del Estado, del cual constituyen manifestaciones específicas tanto la potestad sancionatoria de la Administración como la potestad punitiva de los Tribunales de Justicia.
De esta similitud se desprende, como consecuencia, la posibilidad de aplicar supletoriamente, en el ámbito de las sanciones administrativas, algunos de los principios generales que informan al Derecho Penal.
4°) Que corresponde desestimar, asimismo, la opinión –que también suele sustentarse– proclive a aplicar supletoriamente en el Derecho Administrativo Sancionador el plazo de cinco años establecido en el artículo 2515 del Código Civil para la prescripción de largo tiempo, propia de las acciones ordinarias vinculadas al derecho de las obligaciones, tanto por la distinta naturaleza que ostentan las acciones relativas al ámbito sancionatorio –de indiscutible pertenencia al campo del Derecho Público– y aquéllas que sirven para salvaguardar las acreencias del derecho común, inspiradas en principios jurídicos pertenecientes al orden privado y reguladas en dicho Código, como si se atiende a los fundamentos sobre los que reposa el instituto de la prescripción extintiva.
En efecto, para que ésta pueda operar deben conjugarse dos factores: por un lado, el transcurso del tiempo; y, por el otro, la inactividad del acreedor, cuya desidia o lenidad en la cautela de su derecho es castigada por el legislador con la prescripción de la acción pertinente.
Desde esta última perspectiva, no parece razonablemente justificada la sujeción de ambas clases de acciones al plazo común de prescripción de cinco años prevista en el Código Civil, puesto que no es dable exigir el mismo grado de diligencia y esmero en el resguardo de sus intereses a personas con patrones medianos de cultura, como son, en general, los destinatarios del Derecho Común, que a los órganos de la Administración institucionalmente encargados de ejercer las potestades sancionatorias, cuyos integrantes necesariamente deben contar con capacidades, destrezas y recursos jurídicos, materiales y tecnológicos adecuados para cumplir, con oportunidad, el mandato que la ley les impone, en orden a fiscalizar y perseguir las conductas que transgreden el ordenamiento administrativo, en procura de su adecuada sanción.
La conclusión que de ello se sigue no puede ser otra que los agentes fiscalizadores en lo administrativo deben contar con un régimen general de plazos más exiguos y acotados en el ejercicio de sus funciones de supervisión, que los que el ordenamiento reconoce al acreedor común para la cautela de sus derechos.
5°) Que desde la perspectiva con que se ha venido
analizando el tema en cuestión, no resulta jurídicamente acertado postular con respecto a las acciones destinadas a sancionar infracciones administrativas, por su clara adscripción al Derecho Público punitivo, la aplicación del artículo 2497 del Código Civil, según el cual las reglas relativas a la prescripción establecidas en ese cuerpo normativo –entre las que se cuenta el artículo 2515– se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, pues por su ubicación dentro del Código Civil, en el Título XLII con que se clausura su Libro Cuarto que trata “De las Obligaciones en general y de los Contratos”, no cabe duda de que el mencionado precepto se encuentra referido únicamente a las obligaciones que se originan en las fuentes indicadas por el artículo 1437 –con que se inicia precisamente el Libro Cuarto del citado Código– y el artículo 2284. Esto último referido a las obligaciones que nacen de los contratos, de los cuasicontratos, de los delitos y cuasidelitos –de índole civil– y de la ley, los que, esencialmente, pertenecen al ámbito del derecho privado o común, como ha tenido oportunidad de señalarlo esta Corte al conocer de acciones sobre responsabilidad patrimonial del Estado por actuaciones ilícitas de sus agentes o aquellas originadas en declaraciones de nulidad de derecho público.
6°) Que en el orden de los principios rectores de los razonamientos desarrollados precedentemente, no corresponde dar cabida a las argumentaciones que, a veces, suelen esgrimirse con respecto a que un plazo de prescripción de seis meses resultaría demasiado breve para sanciones relativas a contravenciones que afectan a bienes jurídicos de trascendencia en el ámbito social y económico. Consideración que, siendo plausible, corresponde señalar que es resorte del legislador, el cual cuenta para ello con dos vías: establecer, con carácter general, una gradación en los plazos de prescripción, relacionada la gravedad de las infracciones; o bien, fijar en la ley particular un término de prescripción acorde con la entidad de las contravenciones a sancionar.
7°) Que al término de las reflexiones anteriores no cabe sino concluir, en congruencia con las ideas en ellas expresadas –que han sido, en lo esencial, compartidas por la jurisprudencia reiterada de esta Corte– que, en ausencia de una regla específica sobre el punto, las infracciones y sanciones administrativas deben prescribir en el plazo de seis meses, establecido para las faltas en los artículos 94 y 97 del Código Penal.
8°) Que asentado lo anterior, cabe consignar a continuación que el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil dispone que para que se justifique la anulación de un fallo por la vía de la casación en el fondo es indispensable que la sentencia objeto de este recurso no sólo haya sido pronunciada con infracción de ley, sino que ésta haya influido sustancialmente en lo dispositivo de la misma.
La última exigencia antes anotada implica que, no obstante constatarse la comisión de un error de derecho en la sentencia impugnada por casación, el recurso habrá de ser desestimado si, en el evento de no haberse incurrido en la infracción de ley, la decisión del asunto habría sido la misma.
9°) Que en el presente caso la sentencia en examen desestimó aplicar el término de prescripción de seis meses contemplado en el artículo 94 del Código Penal, optando por resolver el asunto conforme a la normativa prevista en el Código Civil, específicamente a lo dispuesto en sus artículos 2497 y 2515, decidiendo por ello que no habiendo transcurrido el término de cinco años, debía desestimarse el reclamo formulado. Tal errónea determinación efectivamente influyó en lo dispositivo del fallo, pues en el evento de hacer uso de la normativa preterida prevista en las citadas disposiciones del Código Penal, se habría arribado a una conclusión distinta que aquella contenida en la sentencia
impugnada.
En efecto, del examen de los antecedentes es posible constatar que entre la fecha en que el Instituto de Salud Pública de Chile recibió el Ordinario N° 2519 -lo cual acaeció el 11 de agosto de 2011- y la de inicio del procedimiento sumarial respectivo, el 13 de marzo de 2012, mediante la dictación de la Resolución Exenta N° 661, efectivamente transcurrió un plazo superior al de seis meses a que alude el citado artículo 94 del Código Penal, de modo que habiendo existido una inactividad de parte del órgano público que excede al referido plazo, ella debe ser sancionada con la prescripción de la acción pertinente.
10°) Que, por consiguiente, resulta manifiesto que el denunciado error en que incurrió el fallo al desestimar la aplicación del artículo 94 del Código Penal tiene influencia sustancial en lo dispositivo de la sentencia, de lo que se deduce que el recurso de casación en el fondo interpuesto debía ser acogido, debiéndose por ello anular la sentencia impugnada y dictar la correspondiente sentencia de reemplazo que hiciera lugar al reclamo presentado por la parte recurrente.
Regístrese y devuélvase con su agregado.
Redacción a cargo del Abogado integrante señor Arturo Prado.
Rol N° 3.528-2015.-
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sr. Carlos Aránguiz Z. y el Abogado Integrante Sr. Arturo Prado P. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministro señora Egnem por estar en comisión de servicios y el Abogado Integrante señor Prado por estar ausente. Santiago, 21 de septiembre de 2015.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veintiuno de septiembre de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
