Santiago, siete de octubre de dos mil quince.
VISTOS:
En estos autos rol Nº 24.922-2014 la parte reclamada de la Municipalidad de Temuco deduce recursos de casación en la forma y en el fondo en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de esa ciudad que acogió la reclamación deducida por Estacionamientos Araucanía Sociedad Concesionaria S.A. y dejó sin efecto la resolución contenida en el Oficio Ordinario N° 043 de 11 de febrero de 2014 del Director de Planificación de la Municipalidad de Temuco, que ratificó la multa propuesta en su contra por el Inspector Técnico de Explotación del contrato de Concesión Municipal de Estacionamientos Subterráneos de esa comuna, por el monto equivalente a 1.110 Unidades de Fomento.
En su libelo la actora explica que se adjudicó la licitación denominada “Estacionamientos Subterráneos calles Arturo Prat/Claro Solar y calle San Martín, zona centro, comuna de Temuco”, en cuyas Bases se estableció la figura del Inspector Técnico de Explotación, quien está facultado para proponer multas y así lo hizo, en relación a dos infracciones referidas, una, al incumplimiento de instrucciones impartidas a través del Libro de Explotación y, otra, al no cumplimiento de lo solicitado por el Inspector de la Concesión cuando
requiere la ejecución de reparaciones, la sustitución de elementos deteriorados, envejecidos o fatigados y otras adicionales de conservación, cuando a su juicio el mantenimiento no cumpla con lo especificado en las Bases Técnicas. Explica que su parte comenzó las refacciones desde el momento en que fueron observadas y que a la fecha del informe en que se contiene la proposición de tales sanciones había algunas sin terminar, habiéndosele otorgado un nuevo plazo de 10 días hábiles en el mismo informe, cuya extensión solicitó oportunamente. Añade que concluyó las obras de que se trata antes de la fecha indicada y que así se lo informó al municipio, pese a lo cual se le notificó el Oficio reclamado, por cuyo intermedio se ratificó la multa aplicada precedentemente. En cuanto a las ilegalidades en las que asienta su reclamo, expresa que la multa no fue impuesta a través del procedimiento establecido en las Bases Administrativas Generales, con lo que se vulneró el contrato de concesión; como segunda ilegalidad aduce que los actos formales del Inspector Técnico y la Resolución del Director de Planificación de la Municipalidad de Temuco transgreden el principio de coordinación, debido a las contradicciones en que incurren, puesto que mientras en uno se le otorga un nuevo plazo para completar los trabajos, en la segunda se le informa que dicho término extra tenía por fin evitar el aumento del monto de la multa; añade enseguida que el Director de Planificación no tiene facultad legal para la aplicación de la multa; luego aduce que la sanción aplicada infringe el debido proceso, pues, además de lo ya expuesto, no se encuentra contemplada en una ley y, por último, que el quantum de la sanción excede el máximo legal. Termina solicitando que se anule la resolución reclamada, dejando sin efecto la multa o, en subsidio, que se rebaje su monto al máximo legal, esto es, a 5 Unidades Tributarias Mensuales, o lo que la Corte estime.
La sentencia impugnada acogió la reclamación basada, en lo que respecta a la primera ilegalidad, en que el procedimiento aplicable en la especie no se siguió como lo indica la ley, pues no se advierte que la decisión de aplicar la multa haya sido adoptada por el Secretario Comunal ni la notificación ordenada en el artículo 72 de las Bases Administrativas Generales, lo que constituye una infracción a la ley del contrato. En lo que concierne a la segunda ilegalidad los falladores tienen presente lo señalado en el informe de multa, que otorga un nuevo plazo de 10 días hábiles para dar cumplimiento a las instrucciones que imparte, a lo que se añade que el Inspector Técnico de Explotación indicó que se aprobaba el aumento de plazo para finalizar las obras requeridas, induciendo así a error a la reclamante, pues nunca se le aclaró que se le concedía para evitar el aumento de la multa. En cuanto a la tercera ilegalidad señala que la propia recurrida reconoce que el Director de Planificación no tiene facultades para aplicar la multa y que, más aún, la Dirección de Planificación ninguna injerencia tiene en materia de concesiones. En lo que se refiere a la cuarta ilegalidad, relativa a la infracción del debido proceso, concluye que, de acuerdo a la cláusula Décima Tercera del Contrato de Concesión y al artículo 72 de las Bases Administrativas Generales, en la especie no se observa el cumplimiento de norma alguna del debido proceso en la aplicación de la multa. Por último, y en lo que concierne a la quinta ilegalidad, indica que la cuantía de la multa excede el monto establecido en el artículo 501 del Código Penal, así como lo dispuesto en el “artículo 18.695” (sic), ya que la sanción fue impuesta por un ordinario y no por una ordenanza municipal, como correspondía.
En contra de dicha decisión la Municipalidad reclamada dedujo recursos de casación en la forma y en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
CONSIDERANDO:
I.- EN CUANTO AL RECURSO DE CASACIÓN EN LA FORMA:
PRIMERO: Que el recurrente invoca la causal de nulidad formal del artículo 768 N° 5 del Código de Procedimiento Civil, en relación con lo dispuesto en el artículo 170 N° 6 del mismo cuerpo legal, esto es, la falta de decisión del asunto controvertido. Señala que el vicio se verifica desde que el fallo impugnado no se pronunció acerca de todas las defensas esgrimidas por su parte. Así, sostiene que nada dijo respecto de la improcedencia del reclamo de ilegalidad respecto del “Ordinario N° 043”, en cuanto sólo se puede deducir dicha acción del artículo 151 de la Ley N° 18.695 en contra de los “actos administrativos” que se encuadren dentro del concepto de “resoluciones”.
Añade que tampoco se pronunció sobre la improcedencia del reclamo de ilegalidad por falta de agravio, basada en la circunstancia que el antes mencionado Oficio Ordinario N° 043 no era más que un simple comunicado o comunicación.
Por último, aduce que los sentenciadores no decidieron respecto de la defensa consistente en que el reclamo de ilegalidad debe ser declarado inadmisible al no cumplir con los requisitos formales establecidos en el inciso tercero de la letra d) del artículo 151 de la Ley N° 18.695.
SEGUNDO: Que el Código de Enjuiciamiento Civil preceptúa en su artículo 170 que las sentencias contendrán: “6°. La decisión del asunto controvertido. Esta decisión deberá comprender todas las acciones y excepciones que se hayan hecho valer en el juicio; pero podrá omitirse la resolución de aquellas que sean incompatibles con las aceptadas”.
TERCERO: Que para desestimar el vicio denunciado de falta de decisión del asunto controvertido, basta consignar que la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Temuco acogió el reclamo y dejó sin efecto la resolución contenida en el Oficio Ordinario N° 043, de 11 de febrero de 2014, con costas, de lo que se sigue que el citado tribunal dirimió íntegramente la controversia sometida a su conocimiento, sin que se constate la existencia de una acción o excepción que se haya dejado de resolver, siendo las demás alegaciones aludidas por la reclamada, subordinadas a dicha decisión central y aparecen solucionadas, por defecto, en la misma.
CUARTO: Que en atención a lo expuesto, el recurso de casación en la forma no podrá prosperar al no constatarse la efectividad del vicio denunciado.
II.- EN CUANTO AL RECURSO DE CASACIÓN EN EL FONDO:
QUINTO: Que el recurrente denuncia que los falladores yerran por falta de aplicación del artículo 66 de la Ley N° 18.695, en relación al artículo 1° de la Ley N° 19.886, y los artículos 1544, 1545 y 1535 del Código Civil, además de la errónea aplicación de los artículos 2 y 5 de la Ley N° 18.575 en relación al artículo 501 del Código Penal y 12 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Afirma que en el fallo se efectúa una conjugación errónea de normas que no pueden ser aplicadas en la especie, toda vez que la multa impuesta no es una sanción administrativa, cuyo monto deba estar regulado por el Código Penal y por el artículo 12 de la Ley N° 18.695.
Explica que entre las cláusulas del Título XI de las Bases Administrativas Generales una se refiere a “Las infracciones y las multas” y que en dicho título, desde el artículo 71 al 73, se establecen los tipos de infracciones y multas, su aplicación y el plazo para pagarlas. Asimismo, indica que en el contrato de concesión se acordó (en la cláusula Décima) que el reclamante debía entregar, para garantizar el pago de las multas para el período de explotación, una boleta de garantía de 2.000 Unidades de Fomento y que en la cláusula Décima Tercera se pactó expresamente que: “En caso de incumplimiento de las obligaciones contraídas por la parte de la concesionaria, se faculta a la Municipalidad de Temuco, para aplicar las multas señaladas en el Titulo XI de las Bases Generales”.
Enseguida destaca que el artículo 1° de la Ley N° 19.886, norma aplicable al caso de acuerdo al artículo 66 de la Ley N° 18.695, y que no fue aplicada por los sentenciadores, preceptúa que los contratos administrativos que indica se ajustarán a sus disposiciones y principios, añadiendo que: “Supletoriamente, se les aplicará las normas del Derecho Público, y en defecto de aquellas, las normas del Derecho Privado” y destaca que de su texto se desprende que dicha Ley N° 19.886 reconoce la posibilidad de que la Administración contemple multas en su contratación de bienes y servicios, lo que demuestra que su parte efectivamente podía pactar un multa en las bases administrativas y no era necesario dictar una Ordenanza Municipal al respecto, como lo pretende el fallo.
Agrega que en la especie se debe aplicar el artículo 1545 del Código Civil, que fue ignorado por la Corte de Temuco, máxime si la reclamante no ha desconocido el incumplimiento de sus obligaciones.
Además, aduce que el actuar de la demandante va en contra de la “Teoría de los actos propios”, pues en ningún momento previo reclamó o solicitó aclaraciones respecto de los artículos de las Bases que hoy desconoce, y solamente en el momento en que decide que no le gustan las mismas considera que infringen la ley.
En cuanto a la naturaleza jurídica de la multa impuesta, arguye que la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República ha reconocido que las estipulaciones contractuales que contienen multas asociadas al incumplimiento de obligaciones convencionales, como en el caso de autos, tienen el carácter de cláusula penal, definida en el artículo 1535 del Código Civil, y no el de una sanción administrativa que implique el ejercicio del ius puniendi o potestad sancionatoria del Estado.
Por último, manifiesta que de acuerdo al artículo 1544 del Código Civil el reclamante puede solicitar la rebaja de la multa a través de la justicia ordinaria y no mediante este mecanismo procesal.
SEXTO: Que al referirse a la influencia que tales vicios habrían tenido en lo dispositivo del fallo, el recurrente expresa que la correcta aplicación de las citadas disposiciones habría conducido al rechazo de la reclamación.
SÉPTIMO: Que para resolver el recurso sometido a la consideración de esta Corte corresponde señalar, en primer lugar, que los sentenciadores establecieron como hechos de la causa los siguientes:
A.- El procedimiento relativo a la aplicación de multas no se siguió como lo indica la ley, pues no se advierte que la decisión de imponer la multa haya sido adoptada por el Secretario Comunal de Planificación ni que se haya realizado la notificación ordenada en el artículo 72 de las Bases Administrativas Generales.
B.- En el párrafo final del informe de multa se expresa que se otorga un nuevo plazo para dar cumplimiento a las instrucciones que allí se contienen, de diez días hábiles a contar de la recepción de ese documento; además, la reclamante entendió que se le otorgaba un plazo para evitar la aplicación de la multa, pues en la solicitud de su parte se pidió esa prórroga “para los efectos de poder cumplir lo ordenado y evitar el pago de multas”; el Inspector Técnico de Explotación respondió esta última petición recién el 15 de enero de 2014, indicando que se aprobaba el aumento de plazo para finalizar las obras requeridas por diez días hábiles, sin hacer mención alguna respecto del efecto que produciría el cumplimiento de lo ordenado en relación con las multas ni señalar que la extensión del término citado se otorgaba para evitar el aumento de la sanción.
C.- La propia recurrida reconoce que el Director de Planificación no tiene facultades para la aplicación de la multa.
D.- La Cláusula Décima Tercera del “Contrato de Concesión Municipal Estacionamientos Subterráneos Comuna de Temuco” previene que: “En caso de incumplimiento de las obligaciones contraídas por la parte concesionaria, se faculta a la Municipalidad de Temuco para aplicar las multas señaladas en el Título XI de las Bases Administrativas Generales”, en tanto que el artículo 72 de las citadas Bases Administrativas Generales establece que: “El Inspector de la Concesión propondrá al Secretario Comunal de Planificación la aplicación de multa, con indicación del monto. Decidida la multa, el Inspector de la Concesión notificará al Concesionario, a través de una anotación en el Libro de Obras, del motivo de la multa y el monto”.
Por último, es del caso destacar que los sentenciadores dejaron expresamente asentado que, al tenor de lo informado por la Sra. Fiscal Judicial, la reclamante realizó, dentro del plazo establecido para ello, las obras destinadas a reparar las deficiencias en cuyo mérito se aplicó la multa de que se trata.
OCTAVO: Que sobre la base de tales antecedentes fácticos los sentenciadores acogieron la reclamación, debido a que el municipio incurrió en una infracción a la ley del contrato suscrito por las partes; a que se indujo a error a la reclamante, pues nunca se le aclaró que el nuevo plazo que se le concedía lo era para evitar el aumento de la multa; a que el Director de Planificación no tiene facultades para aplicar la multa de que se trata; a que en la especie no se observa el cumplimiento de norma alguna del debido proceso en la aplicación de la multa y, por último, a que la cuantía de la multa excede el máximo legal y fue impuesta por un ordinario y no por una ordenanza municipal, como correspondía.
NOVENO: Que para resolver el recurso en examen resulta preciso consignar, en primer lugar, que tal como se desprende de los hechos que se dieron por establecidos por los sentenciadores del mérito, circunstancias que las partes tampoco han controvertido, la reclamante, Estacionamientos Araucanía Sociedad Concesionaria S.A., y la reclamada, Municipalidad de Temuco, suscribieron, por medio de escritura pública otorgada el 8 de enero de 2008, el denominado “Contrato de Concesión Municipal Estacionamientos Subterráneos Comuna de Temuco”, por el que regularon sus relaciones en torno a la ejecución de la concesión de que se trata, que comprende 935 estacionamientos subterráneos.
Asimismo, y como quedó asentado precedentemente, en la cláusula Décima Tercera del referido contrato las partes convinieron en que: “En caso de incumplimiento de las obligaciones contraídas por la parte concesionaria se faculta a la Municipalidad de Temuco para aplicar las multas señaladas en el Título XI de las Bases Administrativas Generales”, el que se intitula “De las infracciones y las multas” y comprende desde el artículo 71 al 73.
A su turno, el artículo 72 de las citadas Bases prescribe que: “El Inspector de la Concesión propondrá al Secretario Comunal de Planificación la aplicación de multa, con indicación del monto. Decidida la multa, el Inspector de la Concesión notificará al Concesionario, a través de una anotación en el Libro de Obras, del motivo de la multa y el monto”.
Por último, el artículo 71 de las mismas dispone, en lo que interesa al presente recurso, que: “[...] 3.1 El Concesionario incurrirá en una multa diaria de 5 Unidades de Fomento por las siguientes infracciones:
[...]
3.1.6 No cumplimiento de lo solicitado por el Inspector de la Concesión cuando éste requiera del Concesionario la ejecución de reparaciones, sustituciones de elementos deteriorados, envejecidos o fatigados y otras adicionales de conservación, cuando a su juicio, el mantenimiento efectuado por el Concesionario no cumpla con lo especificado en las Bases Técnicas.
3.1.7 Incumplimiento de instrucciones impartidas a través del Libro de Explotación”.
DÉCIMO: Que establecido lo anterior cabe destacar que esta Corte ha sostenido con anterioridad, a propósito de esta específica sede procesal, que “por tratarse de una problemática de interpretación del contrato que liga a las partes, ello supone una rendición de pruebas que no es compatible a la que prevé este procedimiento, la que se asimila en cuanto a su extensión a la de los incidentes, por lo que es posible concluir que lo propuesto por la actora excede la naturaleza de este reclamo de ilegalidad”, a lo que se ha añadido que si ”lo impugnado es una actuación administrativa inserta en un contexto estrictamente contractual y de incumplimiento de las obligaciones que emanan de un contrato de obra, la viabilidad de acreditación de las alegaciones que de ello surgirán exige vías procesales adecuadas, que no pueden ser satisfechas por la ritualidad de este reclamo de ilegalidad cuya etapa de prueba presenta caracteres acotados” (sentencias pronunciadas por esta Corte con fecha 31 de agosto del año en curso, en los autos rol N° 28.228-2014 y N° 30.036-2014).
Al respecto es preciso consignar que pese a las mencionadas limitaciones procesales, que derivan del carácter y de la naturaleza de la acción deducida en autos, en la especie la reclamante no resultó perjudicada por ellas y, no obstante la existencia del mentado obstáculo, pudo igualmente acreditar los fundamentos de su reclamación, demostrando que los incumplimientos que se le reprochaban, y que habían justificado la aplicación de la multa, no eran tales y, además, que el procedimiento administrativo establecido para su imposición fue transgredido por el municipio reclamado, constatación a partir de la cual los falladores del mérito decidieron acoger su acción y dejar sin efecto la que le fuera impuesta.
En estas particulares condiciones, en las que, pese a las restricciones enunciadas, los derechos de la actora han podido ser debidamente resguardados por intermedio del mecanismo procesal intentado en el caso sublite, sólo cabe concluir que no concurren los supuestos que harían procedente la aplicación del parecer sostenido con anterioridad por esta Corte y que ha sido mencionado más arriba, de modo que corresponde abocarse al examen de la viabilidad del recurso de nulidad interpuesto.
DÉCIMO PRIMERO: Que, como quedó comprobado en autos, el procedimiento aplicable en la especie en relación a la imposición de multas fue quebrantado por la Municipalidad de Temuco, pues la decisión de castigar a la actora no fue adoptada, como debió serlo, por el Secretario Comunal de Planificación y, además, no se verificó la notificación ordenada en el artículo 72 de las Bases
Administrativas Generales.
DÉCIMO SEGUNDO: Que conforme a tales hechos, que han quedado asentados y que son inamovibles para esta Corte desde que no se denunció la infracción de normas reguladoras de la prueba, resulta forzoso concluir que el procedimiento administrativo previsto para la imposición de la multa de que se trata fue transgredido gravemente por la reclamada, pues lo violó por diversas razones no sólo formales sino que, además, sustanciales, de lo que se sigue que los sentenciadores del mérito no incurrieron en los errores de derecho que se les atribuyen. En efecto, asentado como circunstancia fáctica que la Municipalidad de Temuco no respetó el citado procedimiento administrativo contemplado en las Bases Administrativas Generales, no cabía sino concluir que la reclamación de autos debía ser acogida, como efectivamente sucedió, pues dicha vulneración ha supuesto una ilegalidad en la actuación municipal que ha redundado en la conculcación de derechos fundamentales de la reclamante, los que, sin embargo, debían ser respetados por el ente público. De lo anterior se sigue que los jueces se han limitado a aplicar la normativa que rige la situación de hecho materia de autos, sin que las alegaciones del recurrente sobre esta materia puedan fructificar.
DÉCIMO TERCERO: Que sin perjuicio de lo hasta aquí razonado, esta Corte estima pertinente dejar expresamente establecido que no comparte los razonamientos contenidos en el fundamento séptimo del fallo en examen, pues la norma allí citada, esto es, el artículo 501 del Código Penal, resulta inaplicable en la especie.
Sin embargo, tal error no justifica por sí solo la anulación del fallo en análisis, pues carece de influencia sustancial en lo dispositivo del mismo, desde que la transgresión del procedimiento administrativo establecido para la aplicación de la multa justifica suficientemente el acogimiento de la acción intentada, sin que consideraciones relativas a su monto puedan alterar la conclusión consistente en la ilegalidad de su imposición.
DÉCIMO CUARTO: Que por lo razonado y concluido en los motivos que preceden, el recurso de casación en el fondo no puede prosperar y debe ser desestimado.
En conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 765, 766, 767, 768 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechazan los recursos de casación en la forma y en el fondo interpuestos en lo principal y primer otrosí de la presentación de fojas 91 en contra de la sentencia de veintitrés de julio del año dos mil catorce, escrita a fojas 72.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Aránguiz.
Rol Nº 24.922-2014.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sr. Carlos Aránguiz Z. y el Abogado Integrante Sr. Jorge Lagos G. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministro señora Egnem por estar con permiso. Santiago, 07 de octubre de 2015.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a siete de octubre de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
