Santiago, veinticuatro de noviembre de dos mil quince.
Vistos:
En estos autos Rol N° 7543-2015 sobre reclamo de ilegalidad seguido en contra del Alcalde de la Municipalidad de Copiapó, la reclamante, “Minera Lobo Marte S.A.”, dedujo recurso de casación en el fondo en contra de la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de esa ciudad que acogió la excepción de incompetencia absoluta promovida en estrados por el mencionado municipio, declarando que carece de competencia para conocer y resolver esta acción por estar dirigida en contra de una resolución suscrita por el alcalde, puesto que a partir de la publicación de la Ley N° 20.500 de 16 de febrero de 2011, es improcedente deducir esta acción judicial en contra de un acto del alcalde cuando es un particular el que lo hace al considerar que se le ha causado un agravio.
El reclamo de ilegalidad fue interpuesto en contra del Oficio Ordinario N° 494 de 13 de septiembre de 2013, suscrito por el Alcalde de la Municipalidad de Copiapó que, adjuntando el Memorándum N° 429 de igual fecha emanado del Director de Asesoría Jurídica de esa Municipalidad, negó la restitución de los montos pagados por la actora por concepto de patente comercial, en circunstancias que la actividad desarrollada, según estima la reclamante, no ha estado sujeta al pago de dicho tributo durante los períodos que se han cobrado por el referido municipio.
Refiere la reclamante que por presentación de 20 de junio de 2013 solicitó a la autoridad edilicia la devolución de lo pagado erróneamente por concepto de patente municipal durante los años 2011, 2012 y primer semestre de 2013, fundado en que las sumas pagadas carecían de justificación toda vez que las actividades que ejercía no configuraban el hecho gravado por la Ley de Rentas Municipales.
Explica que el 18 de febrero de 2011 se pidió permiso de funcionamiento a la Municipalidad de Copiapó con el objeto de realizar actividades de exploración minera, esto es, prospección por medio de sondajes para poder determinar la factibilidad de la explotación de recursos minerales. Es decir, puntualiza la recurrente, la actividad efectuada en caso alguno implicaba explotar o comercializar recursos naturales, sino sólo determinar la potencialidad de llevar a cabo tales actividades en el futuro.
Expresa que por un error involuntario de su parte, no hizo presente al municipio que las actividades que se proponía realizar –y para las cuales requería el permiso de la Municipalidad de Copiapó- serían únicamente de exploración minera no afectas al pago de patente municipal por ser actividades primarias, conforme lo establecido en el artículo 23 de la Ley de Rentas Municipales. Indica que no precisó en esa oportunidad que la explotación y comercialización de los recursos eran sólo actividades futuras, eventuales y condicionadas al éxito de las labores de exploración.
Al informar, la municipalidad reclamada hizo presente que la propia actora al ingresar su solicitud manifestó que la actividad comercial a realizar es la de extracción de oro, plata y cobre, sociedad de inversión y rentista de capitales mobiliarios en general. Añade que el objeto social contenido en la escritura de constitución de la sociedad es la de “efectuar inversiones muebles, corporales o incorporales, acciones de sociedades, bonos, efectos de comercio, administrarlos, transferirlos, explotarlos…”. En otras palabras, precisa el municipio, el giro de la empresa no sólo comprende actividades de extracción de minerales, sino también inversiones, actividades estas últimas que se entiendes como terciarias y, por ende, afectas al pago de patente municipal.
En la sentencia impugnada quedó consignado que en la etapa de los alegatos, el abogado de la Municipalidad de Copiapó requirió a la Corte de Apelaciones que se declarara incompetente para conocer de la presente reclamación, sosteniendo que el Alcalde recurrido no es sujeto pasivo de este arbitrio, toda vez que la reclamante ha sustentado esta acción en el literal b) del artículo 151 de la Ley N° 18.695, Orgánica de Municipalidades, aduciendo que el acto administrativo cuestionado causó perjuicios a su patrimonio.
Expresan los magistrados, acogiendo el planteamiento de la mencionada municipalidad, que del texto actual del citado artículo 151, después de la modificación que a esa letra b) le introdujo la Ley N° 20.500, se desprende que el reclamo de ilegalidad no puede interponerse por un particular que se considere agraviado por alguna resolución u omisión del alcalde que estime ilegal, pues si bien antes de la dictación de esa ley era procedente hacerlo, tal derecho del particular que se sintiera perjudicado con una decisión administrativa quedó derogado por este último texto legal al suprimir de ese precepto la expresión “éste o de otros”.
Explican que la antigua redacción del citado artículo 151 (ex artículo 141) de la Ley de Municipalidades era el siguiente: “Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de la Municipalidad se sujetarán a las reglas siguientes:…b) El mismo reclamo podrán entablar ante el alcalde los particulares agraviados por toda resolución u omisión de éste o de otros funcionarios, que estimen ilegales…”.
Sostienen entonces los jueces que a partir de esta modificación legal el particular que se sienta agraviado con cualquier resolución del alcalde que considere ilegal carece de la posibilidad de reclamar por vía administrativa y, por tanto, judicialmente del acto administrativo emanado del alcalde, toda vez que ese derecho le quedó limitado a ese particular para impugnar ante el alcalde los actos u omisiones de los demás funcionarios del respectivo municipio, pero no los pronunciados u omitidos por la propia autoridad edilicia.
Es por ello, concluye el fallo recurrido, que la Corte de Apelaciones carece de toda competencia para conocer y resolver este reclamo de ilegalidad, debido a que la materia ventilada en esta litis no guarda relación con aquellas que la actual redacción del artículo 151 letra b) le confiere a ese tribunal y, por consiguiente, la reclamación es declarada inadmisible.
Asimismo, los magistrados hacen presente que si bien es cierto que la parte reclamada alegó la incompetencia absoluta en estrados, esto es, en la vista de la causa, una vez contestada la reclamación, recibida la causa a prueba y finalizado el período de conocimiento del proceso, no lo es menos que la incompetencia absoluta
puede reclamarse en cualquier estado del juicio, toda vez que se trata de un instituto de orden público. Y en virtud de lo decidido, lo sentenciadores dejan anotado que omitirán pronunciamiento sobre el fondo de la acción impetrada.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que el recurso denuncia la contravención de la letra d) del artículo 151 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, en relación con el artículo 76 de la Constitución Política de la República y artículos 10 y 108 del Código Orgánico de Tribunales. Señala que habiendo la primera de las disposiciones mencionadas entregado a las Cortes de Apelaciones el conocimiento de todo reclamo de ilegalidad que previamente hubiere sido presentado y rechazado por la municipalidad respectiva, la Corte de Apelaciones de Copiapó se encontraba natural y plenamente revestida de competencia para conocer de la acción deducida.
Pone de manifiesto que la Corte de Apelaciones hizo consistir su incompetencia absoluta en la supuesta improcedencia de reclamar a través de este arbitrio por tratarse la actuación impugnada de un acto administrativo del alcalde que causaría perjuicio sólo a un particular, pero tal situación corresponde más bien a un problema de
legitimación y no de competencia, lo que constituye una cuestión de fondo.
Segundo: Que, en seguida, reprocha la errónea interpretación de la letra b) del citado artículo 151 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, en relación con los artículos 40 del mismo texto legal, 1° de la Ley N° 18.883 y 19, 20 y 22 del Código Civil.
Expone que la interpretación judicial que censura discurre que al eliminarse la distinción entre los actos del alcalde y de los restantes funcionarios municipales que anteriormente explicitaba el legislador en la letra b) del artículo 151, hoy sólo resulta admisible deducir un reclamo de ilegalidad municipal por particulares agraviados cuando las resoluciones u omisiones ilegales provengan de un funcionario municipal de rango inferior al alcalde y no en contra de los actos de éste, por cuanto el legislador habría eliminado tal posibilidad. Ahora, expresa la recurrente, como no existe referencia alguna en la historia fidedigna de la norma que ayude a dilucidar el sentido de esta modificación legal, se debe ir a los restantes elementos de la hermenéutica legal, lo que lleva a una única conclusión posible, cual es, que el alcalde de la comuna debe considerarse comprendido dentro de la expresión “funcionarios” que emplea la letra b) del artículo 151.
Al efecto, argumenta que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades ha dado una significación a la voz “funcionarios”, debiendo respetarse este sentido y alcance en todo su articulado. Así, el artículo 40 dispone en su inciso segundo que “para los efectos anteriores –aplicación del Estatuto Administrativo para los Funcionarios Municipales- se entenderá que son funcionarios municipales el alcalde…”.
Por su parte, el artículo 1° de la Ley N° 18.883 sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, prescribe para los alcaldes un régimen jurídico especial, distingo que parte de la premisa que el alcalde tiene el carácter de funcionario municipal, porque de lo contrario no existiría necesidad de hacer referencia alguna a él dentro de un cuerpo normativo destinado exclusivamente a los funcionarios municipales.
Tercero: Que atento a lo expuesto, la pregunta jurídica que corresponde dilucidar es la de si procede interponer reclamo de ilegalidad contra actos del propio alcalde conforme al artículo 151 letra b) de la Ley N° 18.695, considerando la modificación de que fue objeto por la Ley N° 20.500.
La antigua redacción del artículo 151 letra b), en ese entonces artículo 141 letra b), era del siguiente tenor:
“Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad se sujetarán a las reglas siguientes:
b) El mismo reclamo podrán entablar ante el alcalde los particulares agraviados por toda resolución u omisión de éste o de otros funcionarios, que estimen ilegales, dentro del plazo señalado en la letra anterior, contado desde la notificación administrativa de la resolución reclamada o desde el requerimiento, en el caso de las omisiones”.
El artículo 33 N° 13 de la Ley N° 20.500 dispuso:
“Introdúcense las siguientes modificaciones en la Ley N° 18.695, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se fijó en el Decreto con Fuerza de Ley N°1, de 2006, del Ministerio del Interior:
13) Suprímese en el artículo 141 letra b) la expresión ‘éste o de otros’”.
De este modo el articulo 151 letra b) vigente, prescribe lo siguiente:
“Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad se sujetarán a las reglas siguientes:
b) El mismo reclamo podrán entablar ante el alcalde los particulares agraviados por toda resolución u omisión de funcionarios, que estimen ilegales, dentro del plazo
señalado en la letra anterior, contado desde la notificación administrativa de la resolución reclamada o desde el requerimiento, en el caso de las omisiones”.
Cuarto: Que el reclamo o acción de ilegalidad está contemplado en el artículo 151 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, sujeto a reglas que se consagran en diversos párrafos que se han identificado con letras, desde la a) hasta la i), en que la primera de ellas señala que: “Cualquier particular podrá reclamar ante el alcalde contra sus resoluciones u omisiones o la de sus funcionarios, que estime ilegales, cuando éstas afecten al interés general de la comuna. Este reclamo deberá entablarse dentro del plazo de treinta días contado desde la fecha de publicación del acto impugnado, tratándose de resoluciones, o desde el requerimiento de las omisiones”. Por su parte, la letra b), ya transcrita en el considerando anterior, se refiere a que “este mismo reclamo” pueden interponer los particulares agraviados respecto de toda resolución u omisión de funcionarios que estimen ilegales. Es decir, se está frente a la misma reclamación de ilegalidad que prevé la letra a) del artículo 151, la que es procedente contra las resoluciones u omisiones ilegales del alcalde y la de sus funcionarios.
En efecto, no se trata de una acción distinta de la
prevista en el literal b), la diferencia sólo radica en que tratándose de una resolución u omisión que ha afectado a una persona determinada, causándole un perjuicio que le agravia personal e individualmente, el plazo para deducir el reclamo ante el alcalde deberá contarse desde la fecha en que se practicó la notificación administrativa de la resolución impugnada.
Quinto: Que la Ley N° 20.500 sobre “Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública” tuvo como propósito instaurar un marco legal para la constitución y funcionamiento de asociaciones voluntarias, estableciendo normas relativas a la participación ciudadana en la gestión pública. En el mensaje del Ejecutivo de 8 de junio de 2004 al referirse a las modificaciones introducidas a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades se expresó: “El presente proyecto de ley, introduce modificaciones a la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, relativas a la consagración legal de la participación ciudadana en la gestión municipal. En este sentido, incorpora nuevos deberes específicos de información y consulta a la comunidad respecto de determinadas decisiones relevantes, y complementa el deber de publicidad de la información relativa a la gestión del alcalde y del consejo municipal”.
Sexto: Que, así entonces, concluir una restricción al sistema de impugnabilidad de los actos administrativos municipales, postulando que ya no sería procedente que un particular agraviado reclame la eventual ilegalidad de un decreto alcaldicio a través de este arbitrio, no sólo pugna con el espíritu del legislador de incentivar una mayor intervención de la comunidad en las funciones municipales, sino que además revisada la tramitación de la Ley N° 20.500, no existe indicación alguna en orden a suprimir el reclamo de ilegalidad en contra de las actuaciones del alcalde, para dejar únicamente subsistente la posibilidad de que el particular interponga este reclamo cuando el acto estimado como ilegal emane de un funcionario diverso del alcalde.
Séptimo: Que, asimismo, la eliminación de la frase “este o de otros” guarda concordancia con el artículo 40 de la misma Ley N° 18.695 que, refiriéndose a la carrera funcionaria, establece que el alcalde es funcionario municipal. Efectivamente dicha norma dispone que “se entenderá que son funcionarios municipales el alcalde, las demás personas que integran la planta de personal de las municipalidades y los personales a contrata que se consideren en la dotación de las mismas, fijadas anualmente en el presupuesto municipal”.
En consecuencia, teniendo presente la calidad de
funcionario municipal del alcalde, la supresión de la aludida frase “este o de otros” en el literal b) del artículo 151 no ha podido tener el efecto que pretende atribuirle la Municipalidad de Copiapó.
Octavo: Que, finalmente, cabe considerar que la fuente de la actuación impugnada puede provenir de una resolución o una omisión, y de acuerdo al artículo 12 de la Ley de Municipalidades, las resoluciones municipales se denominan ordenanzas, reglamentos, decretos alcaldicios o instrucciones. Añade dicho precepto que los decretos alcaldicios son resoluciones relativas a casos particulares. A su turno, se ha sostenido por la jurisprudencia que el legislador utilizó en los citados artículos 12 y 151 la expresión “resoluciones” en un sentido amplio y genérico, comprendiendo a toda actuación emanada del alcalde o de otros funcionarios municipales, inclusive comunicaciones, que provoquen un agravio al particular que interpone el reclamo. Todo lo anterior permite descartar aun más palmariamente la postura que promueve la recurrida –y hace suya la sentencia impugnada- de que los actos administrativos del alcalde que hayan podido provocar agravio a un particular no están sujetos al control de la Corte de Apelaciones respectiva mediante el reclamo de ilegalidad.
Noveno: Que, por consiguiente, los sentenciadores al
razonar que la reforma efectuada por la Ley N° 20.500 a ese cuerpo normativo le restó aplicabilidad o redujo los casos en que un particular agraviado por una resolución municipal puede deducir este reclamo, se han apartado de la recta interpretación del artículo 151 letra b) de la Ley N° 18.695, restringiendo el correcto alcance y sentido de esta norma.
Por estas consideraciones y de conformidad con lo que disponen los artículos 766, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fojas 350 en contra de la sentencia de doce de mayo de dos mil quince, escrita a fojas 334, la que se invalida, y acto continuo y sin nueva vista pero separadamente se la reemplaza por la que se dicta a continuación.
Se previene que, para concurrir a la decisión de la Corte, el abogado integrante señor Correa tiene especialmente presente:
1. Que la historia legislativa permite afirmar que la modificación introducida por la ley 20.500 al artículo 151 (entonces 141) letra b) de la ley 18.695 tuvo por único objeto eliminar el reclamo administrativo ante el alcalde por resoluciones que él mismo dictara. En efecto, en el informe de la Comisión de Gobierno de la Cámara de Diputados se lee:
La aludida indicación, que circunscribe la procedencia del reclamo establecido en esta letra a las resoluciones u omisiones ilegales imputables a funcionarios, fue aprobada por asentimiento unánime (Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la Ley No. 20.500, p. 74, sin cursiva en el original).
La frase “en esta letra” no deja dudas de que la disposición tenía por objeto circunscribir el reclamo ante el alcalde, que es el que regula la letra b).
2. Que el reclamo ante tribunales está regulado en la letra d) del mismo artículo, el cual no sufrió modificación expresa alguna por la ley 20.500.
3. Que, sin embargo, la regulación que la citada letra d) hace del reclamo judicial es dependiente de lo que establecen las letras a), b) y c) que le preceden. Se plantea por tanto el siguiente problema: ¿hasta qué punto y de qué manera la modificación introducida por la ley 20.500 a la letra b) del artículo 151 afecta el derecho a reclamación judicial?.
4. Que a falta de intención legislativa claramente expresada, no cabe entender que dicha modificación alcance a privar al afectado del derecho a reclamar judicialmente de las resoluciones u omisiones del propio alcalde. La conclusión contraria significaría que el afectado podría reclamar judicialmente de las
resoluciones u omisiones del alcalde cuando se le hubiera reclamado de una resolución u omisión de otro funcionario, pero no cuando la resolución u omisión tuviera su origen en el propio alcalde. Tal distinción carece de fundamento racional.
5. Que el único efecto manifiesto de la citada modificación sobre el reclamo judicial contra el alcalde, es que éste puede interponerse directamente, esto es, sin reclamar previamente ante el propio alcalde.
6. Que la reforma a la letra b) plantea otros problemas sobre los cuales no es necesario emitir pronunciamiento en este caso, tales como la forma de calcular el plazo para interponer el reclamo judicial por una resolución u omisión del propio alcalde.
Regístrese.
Redacción a cargo del Ministro señor Pierry y de la prevención, su autor.
Rol Nº 7543-2015.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sr. Carlos Künsemüller L., Sra. Rosa Egnem S. y Sra. María Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Rodrigo Correa G. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Pierry por estar en comisión de servicios y el Abogado Integrante señor Correa por estar ausente. Santiago, 24 de noviembre de 2015.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veinticuatro de noviembre de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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Santiago, veinticuatro de noviembre de dos mil quince.
En cumplimiento de lo resuelto en el fallo de casación precedente y lo dispuesto en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de reemplazo.
Vistos y teniendo presente:
Lo expresado en los razonamientos tercero a octavo del fallo de casación que antecede, se declara que el Alcalde de la Municipalidad de Copiapó es sujeto pasivo del reclamo de ilegalidad impetrado, debiendo volver los autos a la Corte de Apelaciones de Copiapó para que la misma Sala que conoció de esta acción resuelva el fondo de la cuestión debatida.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro señor Pierry.
Rol N° 7543-2015.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sr. Carlos Künsemüller L., Sra. Rosa Egnem S. y Sra. María Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Rodrigo Correa G. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Pierry por estar en comisión de servicios y el Abogado Integrante señor Correa por estar ausente. Santiago, 24 de noviembre de 2015.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veinticuatro de noviembre de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
