Santiago, veintiuno de marzo de dos mil dieciséis.
Vistos y teniendo presente:
Primero: Que en estos autos rol N° 20.560-2015 se ha ordenado dar cuenta, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de casación en el fondo deducido por el reclamante, Empresa de Tratamiento de Residuos Copiulemu S.A., también conocida como Hidronor Copiulemu S.A., en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago que confirmó la de primer grado que rechazó la reclamación del artículo 64 de la Ley N° 19.300, por cuyo intermedio dicha compañía solicitó que se declarase el decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio y, consiguientemente, la extinción y pérdida de eficacia de la sanción impuesta mediante la Resolución Exenta N° 74 de 13 de marzo de 2009, pronunciada por la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región del Bío-Bío, y modificada a través de la Resolución Exenta N° 0922/2013, de 14 de octubre de 2013, con costas.
La recurrente accionó aduciendo que el 27 de agosto de 2007 funcionarios de la Secretaría Regional Ministerial de Salud del Bío-Bío levantaron un Acta de Inspección que dio origen al Sumario Sanitario N° 422 en su contra, el que fue derivado a la Comisión Regional del Medio Ambiente de esa región por Oficio Ordinario N° 2221 de 08 de noviembre de 2007, y que mediante la Resolución Exenta N° 243/2008, de 18 de agosto de 2008, se dio inicio a un expediente sancionatorio, el que concluyó por Resolución Exenta N° 74 de 13 de marzo de 2009, siendo sancionada con una multa total de 750 Unidades Tributarias Mensuales. Añade que habiendo pedido reposición y deducido recurso jerárquico subsidiario en contra de tal determinación, el primero fue acogido en parte y la multa rebajada a 700 UTM, en tanto que el recurso jerárquico fue acogido parcialmente y reducida la sanción a 650 de las referidas Unidades, decisión esta última que se adoptó a través de la Resolución Exenta N° 0922/2013, dictada el 14 de octubre de 2013, esto es, cuatro años, siete meses y un día desde la fecha en que se sancionó a su parte. Subraya enseguida que el citado recurso jerárquico fue admitido a tramitación mediante Resolución Exenta N° 143 de 19 de febrero de 2010, de la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental, y alega a continuación el decaimiento del proceso administrativo sancionador basada en el extenso lapso transcurrido entre la Resolución Exenta N° 74 de 13 de marzo de 2009, que castigó a su parte con multa, y la Resolución Exenta N° 0922/2013 de 14 de octubre de 2013, recaída en el mentado recurso jerárquico. Asimismo,
destaca que el acta de fiscalización citada más arriba es de fecha 24 de agosto de 2007, mientras que la Resolución Exenta N° 0922/2013 fue expedida el 14 de octubre de 2013, es decir, seis años, un mes y veinte días después de que los hechos que se le imputan ocurrieran. Afirma que tales periodos de tiempo exceden todo límite de razonabilidad y contrarían diversos principios del derecho administrativo obligatorios para la Administración, invoca los artículos 23 y 27 de la Ley N° 19.880 y aduce que de acuerdo a ellos ésta se encuentra obligada a sustanciar el procedimiento administrativo dentro de un plazo no superior a seis meses. Termina solicitando que se declare el decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio y, por ende, la extinción y pérdida de eficacia de la sanción impuesta por medio de la Resolución Exenta N° 74 de 13 de marzo de 2009, pronunciada por la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región del Bío-Bío, y modificada mediante la Resolución Exenta N° 0922/2013, de 14 de octubre de 2013, con costas.
Al contestar el reclamado pide el rechazo de la acción intentada, con costas, alegando la ineficacia de la misma desde que existe un error en el objeto de la acción ejercida y prevista en el artículo único de la Ley N° 20.473, ya que, según explica, la actora debió impugnar el acto administrativo terminal que le impuso la sanción, pese a lo cual se dirigió en contra de un acto administrativo relacionado y no en contra de aquél. A continuación aduce que, como consecuencia de impugnar erróneamente el acto de que se trata, ha precluido y caducado la acción de reclamación intentada. En subsidio sostiene que la acción impetrada es una de nulidad de derecho público que no se condice con el procedimiento incoado en la especie. Enseguida alega, también en subsidio, la improcedencia del decaimiento del procedimiento administrativo, puesto que el mismo procede únicamente respecto de la eficacia y vigencia del acto administrativo mas no respecto de su procedimiento, pues este último sólo cumple con la finalidad de ser el vehículo para su dictación. Por último, manifiesta que las infracciones denunciadas y que han sido objeto del recurso se encuentran acreditadas en sede administrativa, sin que los descargos y antecedentes aportados por la demandante hayan logrado sino una rebaja de 100 Unidades Tributarias Mensuales en el monto de la sanción.
Segundo: Que en un primer capítulo, el recurso de nulidad denuncia el quebrantamiento del artículo 27 de la Ley N° 19.880, en relación a los artículos 7 y 23 del mismo cuerpo legal, puesto que el tribunal falló en oposición al texto expreso de la ley, y en relación al artículo 3 de la Ley N° 18.575.
Expresa que para el legislador fue relevante regular la oportunidad en la sustanciación de los procedimientos, fijando al efecto plazos que obligan a la Administración Pública en la tramitación de los mismos. Añade que, sin embargo, al rechazar su reclamación el principio de celeridad no fue considerado por los sentenciadores, pues en lugar de darle aplicación el fallo estimó que el impulso para hacer avanzar el proceso era de su parte, lo que supone contrariar las normas procedimentales establecidas en la Ley N° 19.880. Al respecto expone que el principio a ser juzgado en un plazo razonable y sin dilaciones se consagró de manera expresa en el artículo 27 de la citada Ley N° 19.880 y destaca que, tal como lo dispone el artículo 23 de ese mismo cuerpo legal, el cumplimiento de los plazos es obligatorio para la Administración, de forma que sólo cabe concluir que si ésta demora más de seis meses en la sustanciación del procedimiento administrativo sancionador se produce el decaimiento o caducidad del mismo, de manera que la sentencia que se dicte fuera de ese plazo resulta extemporánea e ineficaz. Arguye que es evidente que en la especie operó el decaimiento del procedimiento administrativo sancionador, toda vez que la Administración demoró más de seis años en su tramitación,
contados desde su inicio, que corresponde a la formulación de los cargos que se le imputaron, y hasta la decisión final del mismo, ocurrida el 14 de octubre de 2013 cuando el Servicio de Evaluación Ambiental se pronunció sobre el recurso jerárquico. Afirma que en estas condiciones los sentenciadores contravinieron los artículos 27, 7 y 23 de la Ley N° 19.880 y el artículo 3 de la Ley N° 18.575, pues en el caso en examen operó el decaimiento del procedimiento administrativo sancionador. Además, señala que los sentenciadores infringieron el artículo 3 de la Ley N° 18.575 al no aplicarlo en el caso en examen, pues era evidente que los principios de eficiencia y eficacia allí consagrados suponen la tramitación del procedimiento con ahorro de tiempo y sin dilaciones innecesarias.
Tercero: Que en un segundo acápite sostiene que el fallo transgrede el artículo 43 de la Ley N° 19.880, toda vez que, para rechazar la reclamación judicial, se aplicó lo dispuesto en dicho precepto referido al abandono del procedimiento, pese a que la indicada norma no puede ser empleada en el presente caso, de modo que se invocó tal disposición para una situación no regida por ella.
Sobre el particular expresa que la regulación de la institución del abandono del procedimiento efectuada en la Ley N° 19.880 se refiere a los que se han iniciado a petición de parte, en tanto que el de autos comenzó de oficio. Empero, arguye que de lo expuesto por los sentenciadores aparece de manifiesto que éstos consideraron improcedente la aplicación del decaimiento por no estar regulada normativamente, sosteniendo, en cambio, que la sanción al retardo en la tramitación era el abandono del procedimiento. Asevera que tal conclusión obedece a una falsa aplicación de la ley, ya que si bien los sentenciadores entienden correctamente la institución del abandono del procedimiento lo aplican a un hecho no regulado por la ley, dado que en el procedimiento sumario seguido en su contra, la carga de propender a su prosecución es de la autoridad que lo inició, en virtud del principio de celeridad consagrado en el artículo 7 de la Ley N° 19.880.
Cuarto: Que al resolver el asunto sometido a su conocimiento los falladores subrayaron que si bien no existe una definición legal de decaimiento del procedimiento administrativo, el retardo, fundamento principal en que se basa la acción impetrada en autos, se encuentra sancionado en la Ley N° 19.880 y que una de tales figuras sancionatorias es el abandono del procedimiento, consagrado en su artículo 43, en tanto que otra es el silencio negativo, contemplado en su artículo 65, a la vez que destacaron que no existen antecedentes de que la demandante haya realizado en instancias administrativas alguna de las peticiones referidas. Añaden enseguida que, en consecuencia, el decaimiento del procedimiento administrativo no puede establecerse como sanción complementaria o alternativa frente al aludido retraso y que, por lo mismo, una eventual declaración de decaimiento del procedimiento administrativo requiere, además, la concurrencia de situaciones sobrevinientes de hecho o de derecho que incidan sobre los efectos jurídicos y prácticos del acto administrativo en cuestión, tornándolo inútil, ineficaz o ilegitimo, de modo que es insuficiente impugnar por esta vía una resolución administrativa solamente por los plazos, siendo esencial que dicha resolución sea manifiestamente inoportuna, esto es, que se encuentre fuera de tiempo, así como también fuera de un determinado propósito. Establecido lo anterior expresan que un análisis de las presentaciones realizadas por las partes, como también del mérito de las resoluciones administrativas de que se trata, no permite vislumbrar la existencia de los presupuestos de hecho que ameritarían la declaración de decaimiento del procedimiento administrativo, puesto que no es posible afirmar que en el tiempo de retardo alegado se haya producido una situación sobreviniente que tornara al procedimiento administrativo y a las resoluciones del
sumario sanitario en ineficaces, inútiles o ilegítimas, sin que conste que las sanciones impugnadas se hayan transformado en inoportunas por la sola dilación producida.
Quinto: Que para resolver el recurso en estudio resulta preciso consignar que el artículo 18 de la Ley N° 19.880 dispone, en sus incisos primero y segundo, que: “Definición. El procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal.
El procedimiento administrativo consta de las siguientes etapas: iniciación, instrucción y finalización”.
A su vez, el artículo 40 del mismo cuerpo legal establece que: “Conclusión del procedimiento. Pondrán término al procedimiento la resolución final, el desistimiento, la declaración de abandono y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico.
También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes. La resolución que se dicte deberá ser fundada en todo caso”.
Finalmente, los incisos primero y cuarto del artículo 41 de la citada ley previenen que: “Contenido de la resolución final. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá las cuestiones planteadas por los interesados”.
Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno”.
Sexto: Que, como se desprende de las disposiciones transcritas, el procedimiento administrativo sancionador seguido en contra de la reclamante consta de varias etapas y, en lo que interesa al presente recurso, concluyó con el acto que la sancionó, esto es, con la Resolución Exenta N° 74 de 13 de marzo de 2009, pronunciada por la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región del Bío-Bío, que le aplicó una multa de 750 Unidades Tributarias Mensuales, de modo que en la especie no se ha producido el decaimiento alegado por la actora como fundamento de su reclamación. En efecto, de acuerdo a lo alegado por la actora a fs. 1, de haberse verificado en la especie esta forma de extinción del acto administrativo, la misma no habría afectado al procedimiento de que se trata, que ya se encontraba finalizado, sino que exclusivamente al recurso jerárquico superior deducido en contra de la resolución que le puso término.
En estas condiciones resulta evidente que si el procedimiento de autos finalizó con la imposición de una sanción pecuniaria al infractor, no es posible sostener, razonablemente, que el mismo decayó como consecuencia del tiempo transcurrido entre la expedición de la resolución que la aplicó y la fecha en que fue emitida la que decidió el tantas veces mencionado recurso jerárquico superior, puesto que en este último momento no se encontraba pendiente acto alguno al que pudiere afectar la mentada pérdida de eficacia.
Séptimo: Que al tenor de lo expuesto precedentemente es necesario consignar que, si bien esta Corte no comparte los fundamentos expuestos por los jueces del mérito para asentar su decisión, tal circunstancia carece de influencia en lo dispositivo del fallo, ya que aun en el evento de que este Tribunal de Casación decidiera anular la sentencia recurrida, igualmente habría de desestimar la reclamación intentada a fs. 1, basado precisamente en que habiendo concluido el procedimiento administrativo sancionador de que se trata con la
dictación de la Resolución Exenta N° 74 de 13 de marzo de 2009, que sancionó a la actora, y no con el pronunciamiento contenido en la Resolución Exenta N° 0922/2013, expedida el 14 de octubre de 2013, recaída en el recurso jerárquico interpuesto en contra de la primera, no es posible otorgar valor a los fundamentos de la reclamación de fs. 1, toda vez que el decaimiento invocado en su favor por la reclamante sólo ha podido surtir los efectos que le son propios en relación a un procedimiento administrativo pendiente y no respecto de uno ya concluido, como ocurre en la especie.
Octavo: Que, en consecuencia, no es posible advertir la concurrencia de los vicios que sustentan el recurso de nulidad en examen, el que, de consiguiente, no puede prosperar por adolecer de manifiesta falta de fundamento.
Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de fojas 286 en contra de la sentencia de dieciocho de agosto de dos mil quince, escrita a fojas 285.
Se previene que la Ministro señora Egnem concurre al rechazo del recurso teniendo únicamente presente que este tiene como sustento medular el decaimiento del procedimiento administrativo que se hace consistir en una
sanción que en cuanto tal está subordinada al principio de legalidad y por ende requiere de texto expreso que así la consagre, lo que no acontece.
Regístrese y devuélvase, con sus agregados.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Valderrama y de la prevención, su autora.
Rol Nº 20.560-2015.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., y Sr. Manuel Valderrama R. Santiago, 21 de marzo de 2016.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veintiuno de marzo de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
