Santiago, seis de julio de dos mil dieciséis.
Vistos:
En estos autos rol Nº 21.192-2015 sobre reclamo de
ilegalidad municipal, caratulados "Alfredo Fuentes Valdivia
y otros con Municipalidad de Antofagasta”, la reclamante
dedujo recurso de casación en el fondo en contra de la
sentencia de la Corte de Apelaciones de Antofagasta, que
rechazó los dos reclamos acumulados en este proceso.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que en virtud de la facultad contemplada en
el artículo 775 del Código de Procedimiento Civil, esta
Corte estima del caso examinar si la sentencia en estudio
se encuentra extendida legalmente.
Segundo: Que el legislador se ha preocupado de
establecer las formalidades a que deben sujetarse las
sentencias definitivas de primera o única instancia y las
de segunda que modifiquen o revoquen en su parte
dispositiva las de otros tribunales –categoría esta última
a la que pertenece aquella objeto de la impugnación en
análisis-; las que, además de satisfacer los requisitos
exigibles a toda resolución judicial, conforme a lo
prescrito en los artículos 61 y 169 del Código de
Procedimiento Civil, deben contener las enunciaciones
contempladas en el artículo 170 del mismo cuerpo normativo, entre las que figuran –en lo que atañe al presente recursoen
su numeral 4, las consideraciones de hecho o de derecho
que sirven de fundamento a la sentencia.
Tercero: Que esta Corte, dando cumplimiento a lo
dispuesto por la Ley N° 3.390 de 1918, en su artículo 5°
transitorio, dictó con fecha 30 de septiembre de 1920 un
Auto Acordado en que regula pormenorizada y minuciosamente
los requisitos formales que, para las sentencias
definitivas a que se ha hecho mención, dispone el precitado
artículo 170 del Código de Procedimiento Civil.
Refiriéndose al enunciado exigido en el N° 4 de este
precepto, el Auto Acordado dispone que las sentencias de
que se trata deben expresar las consideraciones de hecho
que les sirven de fundamento, estableciendo con precisión
aquéllos sobre que versa la cuestión que haya de fallarse,
con distinción entre los que han sido aceptados o
reconocidos por las partes y los que han sido objeto de
discusión.
Agrega que si no hubiera discusión acerca de la
procedencia legal de la prueba, deben esas sentencias
determinar los hechos que se encuentran justificados con
arreglo a la ley y los fundamentos que sirven para
estimarlos comprobados, haciéndose, en caso necesario, la
apreciación correspondiente de la prueba de autos conforme
a las reglas legales. Si se suscitare cuestión acerca de la procedencia de
la prueba rendida –prosigue el Auto Acordado- deben las
sentencias contener los fundamentos que han de servir para
aceptarla o rechazarla, sin perjuicio del establecimiento
de los hechos en la forma expuesta anteriormente.
Prescribe, enseguida: establecidos los hechos, se
enunciarán las consideraciones de derecho aplicables al
caso y, luego, las leyes o, en su defecto, los principios
de equidad con arreglo a los cuales se pronuncia el fallo;
agregando que, tanto respecto de las consideraciones de
hecho como las de derecho, debe el tribunal observar, al
consignarlos, el orden lógico que el encadenamiento de las
proposiciones requiera.
Cuarto: Que la importancia de cumplir con tal
disposición la ha acentuado esta Corte Suprema por la
claridad, congruencia, armonía y lógica en los
razonamientos que deben observar los fallos. La exigencia
de motivar o fundamentar las sentencias no sólo dice
relación con un asunto exclusivamente procesal referido a
la posibilidad de recurrir, sino que también se enmarca en
la necesidad de someter al examen que puede hacer cualquier
ciudadano de lo manifestado por el juez y hace posible,
asimismo, el convencimiento de las partes en el pleito,
evitando la impresión de arbitrariedad al tomar éstas
conocimiento del por qué de una decisión judicial.
Quinto: Que asentadas las ideas anteriores cabe
precisar que en estos autos comparece doña Yesenia
Monsalve, por sí y en representación de 12 personas que se
individualizan en el libelo interponiendo reclamo de
ilegalidad de conformidad con lo establecido en el artículo
151 letra b) de la Ley N° 18.695 en contra de la
Municipalidad de Antofagasta, impugnando el Decreto
Alcaldicio N° 1631/2014 de fecha 20 de octubre de 2014, que
dispone el inicio de un procedimiento invalidatorio del
concurso público iniciado mediante Decreto N° 759/2012, de
fecha 31 de mayo de 2012 (Corte de Apelaciones N° 43-2015).
Al reclamo antes individualizado se acumula aquel
presentado en representación de las mismas personas, en el
que se solicita declarar la ilegalidad del acto que culmina
el proceso invalidatorio iniciado, esto es, el Decreto
Alcaldicio N° 144/2015 de fecha 16 de febrero de 2015, a
través del cual se anula el concurso público referido en el
párrafo precedente (Corte de Apelaciones N° 549-2015).
Sexto: Que para entender los fundamentos de los
reclamos de ilegalidad expuestos en el párrafo precedente
se debe tener presente que en el año 2012 la Municipalidad
de Antofagasta llamó a concurso público para proveer 25
cargos correspondientes a las plantas Directiva,
Profesional, Jefatura, Técnica, Administrativa y de
Auxiliares de la Municipalidad reclamada. Una vez terminado el proceso de selección se notificó a los seleccionados,
empero no se dictaron los decretos de nombramiento. Lo
anterior motivó la interposición de un primer reclamo de
ilegalidad por la omisión de la autoridad edilicia, a quien
se le reprochó la no conclusión del proceso de selección.
Pues bien, una vez interpuesto el referido reclamo, procede
la Alcaldesa de Antofagasta doña Karen Rojo Venegas a
dictar el Decreto Alcaldicio N° 389, a través del cual se
anula el concurso público. Este nuevo acto origina un
segundo reclamo de ilegalidad.
Ambos reclamos individualizados en el párrafo
precedente fueron rechazados por la Corte de Apelaciones de
Antofagasta, razón por la que los reclamantes interponen
recursos de casación en el fondo originando los Ingresos
Corte Suprema N° 3842-2014 y N° 3843-2014.
Por sentencia de 8 de septiembre de 2014 esta Corte
acoge el recurso de casación en el fondo interpuesto en
primer reclamo de ilegalidad (IC N° 3842-2014) y en el
fallo de reemplazo se acoge la acción intentada,
estableciendo que la omisión en que incurrió el ente
edilicio infringía los artículos 16, 19, 21 y 22 de la Ley
18.883, vulnerando además el principio conclusivo
consagrado en el artículo 18 de la Ley N° 19.880, señalando
expresamente que la autoridad debía dictar los decretos de
nombramiento o, si estimaba que habían vicios graves que
0124561802307
afectaban al concurso público, debía iniciar un
procedimiento invalidatorio cumpliendo las exigencia
previstas en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880.
En tanto en el segundo reclamo de ilegalidad (IC N°
3843-2014), con la misma fecha se dictó fallo que acoge el
recurso de casación en el fondo y en sentencia de reemplazo
se hace lugar al reclamo de ilegalidad dejando sin efecto
el Decreto Alcaldicio Nº 389, de 15 de marzo de 2013, que
declaró nulo el concurso público iniciado a través del
Decreto Alcaldicio Nº 759, toda vez que el ente Municipal
no cumplió en el proceso invalidatorio con la exigencia de
entregar a los afectados la audiencia previa prevista en el
artículo 53 de la Ley N° 19.880, sin perjuicio que
expresamente señala que lo decidido no obsta a que si la
autoridad edilicia entiende que existen vicios graves que
afectan al concurso público de que se trata, pueda iniciar
un procedimiento invalidatorio ciñéndose estrictamente a lo
ordenado en la última norma antes referida.
Séptimo: Que, asentadas las ideas anteriores, cabe
retomar los fundamentos de los reclamos de ilegalidad que
motivan estos autos. En ambos se sostiene que el proceder
del ente municipal no se ajusta a la legalidad toda vez que
en la especie éste debía cumplir lo ordenado por la Corte
Suprema dictando los decretos de nombramiento, sin que
fuera procedente iniciar un procedimiento de invalidación puesto que el artículo 53 de la Ley N° 19.880 establece un
plazo de dos años para la declaración de nulidad de los
actos administrativos, el que a la fecha de la dictación
del Decreto Alcaldicio N° 1631, el 20 de octubre de 2014,
ya se encontraba vencido, pues lo que se pretende invalidar
es el concurso público, cuyo llamado se publicó el domingo
3 de junio de 2012. Refiere que el plazo de dos años
previsto en la ley es de caducidad por lo que opera de
pleno derecho.
En segundo lugar, esgrime que existe una infracción a
los artículos 20 y 21 de la Ley N° 19.883 sobre Estatuto
Administrativo de Funcionarios Municipales, en relación a
los artículos 16 y 19 de ese mismo cuerpo legal que
establecen el procedimiento que debe seguirse una vez que
el alcalde ha elegido una de las opciones, esto es, la
notificación al interesado para luego manifestar la
voluntad de aceptar o no el cargo, por lo que en la especie
la Alcaldesa debió concluir el procedimiento dictando los
decretos de nombramiento.
En tercer lugar, afirma que se infringe el artículo 8°
de la Ley N° 19.880 en relación a su artículo 3°, toda vez
que la autoridad en forma injustificada ha omitido dictar
los decretos que dispongan los nombramientos
correspondientes. En cuarto lugar, aduce una infracción de los artículos
6 y 9 de la Ley N° 10.336 pues no se han remitido los
decretos a dicha institución para el trámite del registro,
cuestión que se aduce fue ordenada por el órgano contralor
incurriendo en una vulneración del deber de acatar los
informes y dictámenes de Contraloría.
En quinto lugar, acusa una infracción al artículo 13
de la Ley N° 19.880, esgrimiendo que la existencia de
vicios formales no puede afectar la validez del acto
administrativo sino cuando recae en algún requisito
esencial del mismo y genera perjuicio al interesado.
Por otro lado, sostiene que los vicios que afectarían
el procedimiento que la recurrida pretende anular serian
inexistentes. En este aspecto sostiene que en lo relativo a
la ausencia de perfiles definidos para los cargos a cubrir,
el artículo 16 de la Ley N° 18.883 da cuenta de los
requisitos que debe reunir el concurso público,
definiéndolo como un procedimiento técnico y objetivo para
seleccionar el personal que se propondrá al Alcalde,
debiéndose evaluar los antecedentes que presenten los
postulantes y las pruebas que hubieren rendido, de acuerdo
a las características del cargo que se va a proveer. En
este punto sostiene que en las bases del llamado a concurso
que se publicaron constaban los requisitos generales y
específicos, los antecedentes necesarios que debían acompañar los oponentes, plazo, lugar y forma de
presentación, las etapas del proceso de selección y la
fecha de resolución. En cada una de las 12 sesiones del
Comité de Selección, se analizaron y evaluaron los
antecedentes hasta llegar a la confección de las ternas que
serían presentadas a la Alcaldesa de la época.
En relación al mecanismo de desempate en la última
sesión, expresan que de conformidad al artículo 19 de la
Ley 18.883, lo estableció la Comisión de Selección, órgano
que goza de plenas facultades para normar el proceso, por
lo tanto estaba habilitada para establecer reglas y
mecanismos de desempate.
Respecto a las supuestas irregularidades en la
evaluación sicológica, aducen que se establecieron tres
fases sin que ninguna de ellas fuera excluyente y/o
prevalente de las otras, consistentes en un análisis
documental, evaluaciones psicológicas y una entrevista
personal con el Comité de Selección.
Añade que considerar las situaciones descritas en el
acto que inicia el procedimiento invalidatorio como en el
que lo culmina como vicios que anularían el concurso es una
grave infracción al claro tenor del artículo 16 de la Ley
Nº 18.883 y a las facultades reconocidas a la Comisión de
Selección en el artículo 19 del referido cuerpo legal,
puesto que implica desconocer el alcance de las exigencias de ese artículo y las potestades que reconoce a la referida
Comisión.
Por último, esgrime que no se ha demostrado cual fue
la injerencia efectiva de la supuesta intervención de la ex
Alcaldesa doña Marcela Hernando Pérez.
Octavo: Que al contestar el reclamo N° 43-2015 el ente
municipal sostuvo que gran parte de las ilegalidades
denunciadas son idénticas a las formuladas en los reclamos
que originaron las causas IC N° 3842-2014 y N° 3843-2014,
por lo que tales alegaciones ya están resueltas. Agrega que
el Municipio dio cumplimiento a los fallos dictados por
esta Corte, toda vez que estimando que existen vicios
graves inició el procedimiento invalidatorio entregando
audiencia a los interesados, alternativa que esgrime fue
expresamente entregada por el máximo tribunal.
Agrega la reclamada al contestar el reclamo N° 549-
2015, que cinco reclamantes que individualiza carecen de
legitimación activa, por ser funcionarios municipales.
Añade, en síntesis, que los vicios que afectaron al proceso
de selección, que constan en los informes N° 79/2013 y
259/2013, son graves. Puntualiza que ellos se refieren a la
ausencia de perfiles de los cargos, la inexistencia de
pauta de factores a evaluar en cada entrevista, poca
prolijidad en asignación de puntajes, modificación en la
última etapa de conceptos sicológicos que serían evaluados, establecer mecanismo de resolución de empates en última
sesión e intervención de la ex Alcaldesa Marcela Hernando.
Refiere que sólo se está obligado a la dictación del
decreto de nombramiento en concursos válidamente
realizados, debiendo anular aquellos actos en los cuales el
vicio sea manifiesto en orden a restablecer el orden
jurídico alterado.
Noveno: Que la Corte de Apelaciones de Antofagasta
rechazó los reclamos interpuestos señalando que al iniciar
el proceso invalidatorio y dictar el Decreto Alcaldicio N°
144/2015 de 16 de febrero de 2015, no se ha hecho más que
cumplir con una de las dos alternativas entregadas en
sentencia dictada por la Corte Suprema en los autos Rol N°
3842-2014, cuyos considerandos transcribe, razón por la que
se estima sólo cabe rechazar los reclamos de ilegalidad
interpuestos, pues se cumplió con todos los requisitos
legales, especialmente con la audiencia de los interesados
en el proceso invalidatorio. Agrega que el reclamo fue
interpuesto dentro del plazo de dos años contados desde la
notificación o publicación del acto, toda vez que el
término debe computarse desde el momento en que ha podido
ejercerse la facultad establecida en el artículo 53 de la
Ley N° 19.880. Así, se establece que el Decreto Alcaldicio
N° 389/2013, del 15 de marzo del año 2013, que inició el
proceso de invalidación que fue dejado sin efecto y que ha tenido la virtud de interrumpir el plazo de dos años
previsto en la norma antes referida, toda vez que, si bien
en el procedimiento se incurrió en vicios, lo cierto es que
sólo se han dejado sin efecto las actuaciones intermedias
de aquel.
Continúa exponiendo que “Por lo demás, se torna
imposible la dictación de los Decretos de nombramientos
frente a los innumerables vicios advertidos por la
autoridad, respecto de los cuales no procede la
convalidación porque las omisiones y errores son
presupuestos esenciales que ningún procedimiento puede
convalidar.
Pero hay más, en cuanto no es posible interpretar la
sentencia de la Excma. Corte Suprema en términos que no
haya dejado la discrecionalidad que estableció, desde que
si se hubiese entendido que el plazo estaba vencido, ya no
existía el derecho para iniciar el proceso de invalidación
y mal podría haber entregado la alternativa fijada mediante
sentencia de reemplazo ejecutoriada”.
Luego, en el fundamento décimo refiere, “Que en
consecuencia, el límite de la potestad invalidatoria no
pugna con el principio de la buena fe, porque como se ha
venido razonando la discrecionalidad en elegir el
nombramiento o el proceso invalidatorio en los términos que
exigió la sentencia ejecutoriada proviene justamente de los artículos 21 de la Ley 18.883 y 53 de la Ley 19.880;
asimismo frente a esta disyuntiva no han podido existir
derechos adquiridos porque la autoridad administrativa
tiene la facultad de invalidar los actos contrario a
derecho, previa audiencia de interesados y mientras
subsista la facultad, los interesados sólo han tenido meras
expectativas; situaciones que no afectan a la seguridad
jurídica porque justamente la revisión de los actos
administrativos regulados en el capítulo IV de la Ley
19.880 busca dar certeza y seguridad a los actos de la
administración que dictados conforme a derecho produzcan
los efectos que su propia naturaleza lo exija”.
Décimo: Que, como se observa, es manifiesto que una
vez descartado que los Decretos N° 1631/2014 y N° 144/2015,
vulneraban el artículo 53 de la Ley N° 19.880 por haberse
ejercido la potestad invalidatoria dentro del plazo de dos
años y una vez establecido que la autoridad edilicia había
ejercido una de las dos opciones que había entregado la
Corte Suprema en los autos rol N° 3842-2014, procedía el
análisis de los restantes fundamentos del reclamo de
ilegalidad; sin embargo, el fallo expuesto no realiza tal
estudio.
En este contexto, se debe destacar que resultaba
especialmente relevante el análisis de los vicios concretos
en que se funda la autoridad administrativa para invalidar, máxime si el fallo de esta Corte expresamente señala que la
autoridad podía iniciar un proceso invalidatorio si
constataba que existían vicios graves, cuestión que no
podía ser de una forma distinta toda vez que de la
interpretación armónica del artículo 13 de la Ley N° 19.880
en relación a artículo 53 del mismo texto legal fluye que
el procedimiento administrativo sólo es anulable si existen
vicios de entidad que lo afecten.
En esta materia la sentencia de la Corte de
Apelaciones escuetamente señala que los vicios son
innumerables y aquellos no admiten convalidación porque
“las omisiones y errores son presupuestos esenciales que
ningún procedimiento puede convalidar”. Esta es una
afirmación desprovista de fundamentación, toda vez que ni
siquiera se establece cuáles son los vicios, ergo, menos
aún se puede realizar un análisis ponderativo respecto de
su gravedad. Así, existe una simple aserción relacionada
con la entidad de aquellos, cuestión que es trascendente
toda vez que esta materia fue uno de los motivos en que se
fundaron los reclamos de ilegalidad acumulados en estos
autos, según se expuso en el fundamento séptimo precedente,
por lo que los sentenciadores debieron realizar un estudio
acucioso de los antecedentes, estableciendo los vicios,
para luego analizar su gravedad, entregando las razones que
les permiten sostener que aquellos tenían la entidad para anular el concurso público de que se trata, cuestión que no
realizaron.
Undécimo: Que en estas condiciones la sentencia
recurrida no se ha pronunciado en forma legal, incurriendo
en la causal de casación del artículo 768 N°5 del Código de
Procedimiento Civil en relación con el artículo 170 números
4 y 5 del mismo cuerpo de leyes.
Duodécimo: Que esta Corte, al conocer de los recursos
de casación en la forma o en el fondo, puede invalidar de
oficio las sentencias impugnadas cuando los antecedentes
dejen de manifiesto que ellas adolecen de vicios que dan
lugar a la nulidad por razones de forma, facultad que en la
especie debe ejercerse por concurrir la ilegalidad ya
destacada.
Por estos fundamentos y de conformidad además con lo
dispuesto en los artículos 764, 765 y 775 del Código de
Procedimiento Civil, se invalida de oficio la sentencia de
veinticuatro de septiembre de dos mil quince, escrita a
fojas 280 y se la reemplaza por la que se dicta a
continuación y en forma separada, sin previa vista.
Téngase por no interpuesto el recurso de casación en
el fondo deducido en lo principal de fojas 432.
Regístrese.
Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Lagos.
Rol N° 21.192-2015.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sra. Rosa Egnem S., Sr. Carlos
Aránguiz Z., y Sr. Manuel Valderrama R., y los Abogados
Integrantes Sr. Jorge Lagos G., y Sr. Rafael Gómez B. No
firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo
de la causa, el Ministro señor Aránguiz por estar con
feriado legal y el Abogado Integrante señor Gómez por estar
ausente.
Santiago, 06 de julio de 2016.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a seis de julio de dos mil dieciséis, notifiqué
en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
__________________________________________________
Santiago, seis de julio de dos mil dieciséis.
En cumplimiento a lo prevenido en el artículo 786 del
Código de Procedimiento Civil, se dicta la siguiente
sentencia de reemplazo:
Vistos:
Se reproduce la sentencia invalidada con excepción de
sus fundamentos octavo a décimo.
Asimismo, se reproducen los considerandos quinto a
octavo de la sentencia de casación que antecede.
Y se tiene además presente:
Primero: Que en la especie resulta útil consignar que
el artículo 151 de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades en su letra b) dispone: “El mismo reclamo
podrán entablar ante el alcalde los particulares agraviados
por toda resolución u omisión de funcionarios, que estimen
ilegales, dentro del plazo señalado en la letra anterior,
contado desde la notificación administrativa de la
resolución reclamada o desde el requerimiento, en el caso
de las omisiones”. Luego agrega en su literal d):
“Rechazado el reclamo en la forma señalada en la letra
anterior o por resolución fundada del alcalde, el afectado
podrá reclamar, dentro del plazo de quince días, ante la
corte de apelaciones respectiva”.
Segundo: Que en lo que dice relación a la falta de
legitimación activa esgrimida por la reclamada, expuesta en
el fundamento octavo del fallo de casación que antecede, para su rechazo se debe estar a lo expresado en el
fundamento séptimo del fallo casado, el que para estos
efectos ha sido expresamente reproducido.
Tercero: Que a través del reclamo de ilegalidad N° 43-
2014 se impugna la legalidad del Decreto Alcaldicio Nº
1631/2014 de 20 de octubre de 2014, a través del cual se
comienza el procedimiento invalidatorio del concurso
público iniciado a través del Decreto Alcaldicio Nº 759 que
tenía por objeto proveer 25 cargos de planta de la
Municipalidad reclamada. En tanto, a través del reclamo de
ilegalidad N° 549-2015, se requiere que se anule el Decreto
Alcaldicio N° 144/2015 de 16 de febrero de 2015, acto
terminal que anula el concurso público antes
individualizado.
Cuarto: Que para resolver adecuadamente las materias
propuestas por los reclamos de ilegalidad incoados en
necesario tener presente que las bases del concurso público
fueron publicadas el 3 de junio de 2012 en el diario El
Mercurio de Antofagasta y el proceso de selección se llevó
a cabo por un Comité que se reunió en doce sesiones, en las
que se levantó acta de lo obrado, procediéndose a la
confección de las ternas que fueron puestas en conocimiento
de la alcaldesa Marcela Hernando Pérez, quien procedió a
seleccionar uno de los integrantes de cada terna para que
ocupara el cargo respectivo. Tal selección fue notificada
al postulante elegido, aceptando cada uno de ellos el cargo el 14 de noviembre de 2012. Asimismo, se debe considerar
que los reclamantes realizaron una presentación el 15 de
enero del año 2013, solicitando la dictación de los
decretos de nombramiento en su calidad de ganadores del
concurso público para proveer los cargos municipales.
Quinto: Que es importante consignar respecto de
aquellas alegaciones relacionadas con la infracción del
artículos 53 de la Ley N° 19.880 fundada en que no era
posible iniciar un proceso invalidatorio por haber
transcurrido más de dos años desde que se publicó el
Decreto Alcaldicio Nº 759 de 31 de mayo de 2012, que el
planteamiento del recurso descansa en un error en la forma
de computar el plazo, toda vez que el proceso invalidatorio
no busca anular un acto administrativo único sino que un
proceso administrativo de selección de personal, el que por
su naturaleza está constituido por una serie consecutiva de
actuaciones y actos administrativos, sin que la autoridad
esgrima para invalidarlo vicios que afecten a uno en
particular, sino que se refieren a múltiples actos que se
van sucediendo en el tiempo y que en su conjunto permiten
sostener que el proceso se encuentra gravemente viciado.
En este mismo orden de consideraciones, se debe tener
en cuenta que una de las razones por la que la Corte
Suprema acogió el reclamo 3842-2014, se relaciona con la
circunstancia de que la autoridad edilicia omitió dictar el
acto terminal que concluyera el procedimiento administrativo. Lo anterior es absolutamente trascendente
porque de haberse dictado aquel acto, es indudable que el
plazo antes referido se computaría desde él.
Así, en este escenario, lo procedente es computar el
plazo de dos años para invalidar desde que la autoridad
queda en posición de concluir el procedimiento
supuestamente viciado y no lo realiza, es decir, desde que
se incurre en la omisión, cuestión que en el caso concreto
no se produce al día siguiente a la aceptación de los
cargos, toda vez que el Alcalde no tiene un plazo
específico para dictar los decretos de nombramiento, por lo
que resulta adecuado computar el término desde que aquella
autoridad es requerida para dichos efectos, esto es el 15
de enero de 2013. Sobre esta materia, es necesario
puntualizar que cualquier otra interpretación implicaría
reconocer que se pretende invalidar únicamente actos
individuales, cuestión que no se ajusta a la realidad del
caso de autos, en que como se señaló la autoridad edilicia
pretende anular íntegramente un proceso de selección de
personal.
En consecuencia, el plazo previsto en el artículo 53
de la Ley N° 19.880 debe computarse a partir del 15 de
enero de 2013, fecha en que es requerido el Municipio para
que afine el concurso público. Así, desde aquella data a la
fecha que se dicta el Decreto Alcaldicio N° 1631/2014, acto
administrativo que inicia el procedimiento invalidatorio el 20 de octubre de 2014, el plazo de dos años previsto en la
norma antes aludida no había transcurrido, por lo que no ha
existido ilegalidad en este punto.
Sexto: Que, por otro lado, cabe descartar todos
aquellos reproches esgrimidos en los reclamos de ilegalidad
acumulados en estos autos, relacionados con un
incumplimiento de lo resuelto por esta Corte Suprema en los
autos Rol N° 3842-2014 y 3843-2014, toda vez que en los
referidos fallos este Tribunal expresamente establece que
la autoridad edilicia podía dictar los decretos de
nombramiento o, si estimaba que existían vicios graves,
iniciar el procedimiento invalidatorio de conformidad a la
ley. En consecuencia, al dictarse el Decreto N° 1631/2014 y
Decreto N° 144/2014, no se ha hecho más que cumplir lo
ordenado al haber optado la autoridad por una de las
alternativas entregadas, razón por la que cabe desechar la
ilegalidad de los referidos actos administrativos en tal
sentido.
Séptimo: Que, ahora bien, una vez concluido el
procedimiento invalidatorio en estudio se dicta por la
Alcaldesa de Antofagasta el Decreto Alcaldicio N° 144/2015,
que anula el concurso público para proveer 25 cargos
Municipales de planta. Tal acto administrativo está sujeto
al control jurisdiccional no sólo a través del ejercicio de
la acción prevista en el artículo 53 de la Ley N° 19.880,
sino que además aquel también puede realizarse a través del reclamo de ilegalidad municipal, en el que, tal como se
sostuvo en el fundamento noveno del fallo dictado en el
Ingreso Corte N° 3843-2014, la judicatura se encuentra
facultada para realizar un análisis respecto de la
existencia de vicios que permiten anular el procedimiento
administrativo si ello es requerido por el actor, pues si
bien la última norma antes referida permite al afectado
discutir aquello en un juicio breve y sumario, ello no es
obstáculo para que en el caso de actuaciones irregulares
del Alcalde relacionadas con el ejercicio de la potestad
invalidatoria de que está investido el interesado elija la
acción especial prevista en el artículo 151 de la Ley Nº
18.695 para discutir la procedencia del acto anulatorio.
Octavo: Que esta Corte ha señalado reiteradamente que
la invalidación de los actos o procedimientos
administrativos irregulares constituye un deber para la
Administración, pues debe velar por la conformidad de la
actividad realizada por ésta con el ordenamiento que la
rige. En este contexto resulta relevante acudir a lo
señalado en el artículo 53 de la Ley N° 19.880 en relación
al artículo 13 del mismo cuerpo legal, toda vez que de su
interpretación armónica fluye que el vicio que permite
anular un acto o procedimiento administrativo, debe ser
grave y esencial, pues éste es un remedio excepcional que
opera frente a la ilegalidad de un acto administrativo. En
efecto, no puede soslayarse que en materia administrativa debe atenderse al principio de conservación del acto
administrativo, en el cual subyacen además otros principios
generales del Derecho como la confianza legítima que genera
el acto, así como la buena fe de los terceros, el respeto a
los derechos adquiridos y la seguridad jurídica.
Noveno: Que una vez establecidas las ideas anteriores,
se debe proceder a realizar un análisis concreto de los
vicios que se han esgrimido por la autoridad edilicia para
invalidar el proceso de selección que se llevó a cabo para
proveer los 25 cargos de planta de la Municipalidad de
Antofagasta, para cuyos efectos se debe estar a lo señalado
en el Decreto Alcaldicio N° 144/2015, que corresponde a
acto administrativo invalidatorio.
En el referido Decreto se consigna, escuetamente, que
se invalida el concurso público iniciado mediante Decreto
Alcaldicio N° 759/2012, “en virtud de las irregularidades
que en dicho concurso se verificaron y que se traducen en
error en la asignación de puntaje objetivo a lo menos a uno
de los concursantes, al calificar erradamente su título
profesional, la intervención ilegal de la Alcaldesa Marcela
Hernando Pérez, el cambio de conceptos durante el
desarrollo del concurso, desde postulantes aptos a
postulantes medio, medio bajo, recomendable, recomendable
con reservas y recomendables con observaciones, la
eliminación de postulantes calificados como “bajo” de forma
inmediata sin que ello estuviese determinado en las bases, y la resolución de empates en la última sesión, cuando ya
se sabía el puntaje de los concursantes empatados, optando
por el criterio menos objetivo, esto es, la entrevista
personal, irregularidades que se indicaron en los informes
79/2013 y 59/2015”.
Décimo: Que la sola exposición del acto administrativo
deja al descubierto su falta de motivación, que constituye
uno de los elementos de aquél, pues a través de ella se
exteriorizan las razones que han llevado a la
Administración a dictar determinado acto. En este aspecto,
nuestro ordenamiento jurídico, expresamente en el artículo
11 inciso 2° de la Ley N° 19.880, exige a la Administración
que las decisiones que afecten los derechos de los
particulares contengan la expresión de los hechos y
fundamentos de derecho en que se sustentan. A su turno, el
artículo 41 inciso cuarto del mismo cuerpo legal establece
que las resoluciones que contengan una decisión deben ser
fundadas, cuestión que no se cumple toda vez que existe una
sola declaración respecto de irregularidades que no están
desarrolladas en el Decreto en análisis, remitiéndose a
otros actos administrativos para establecer las
irregularidades, cuestión que es inaceptable, toda vez que
la exigencia de motivación implica que el acto debe ser
autosuficiente, por lo que en él deben explicitarse y
analizarse las razones que permiten adoptar la decisión,
siendo del caso destacar que en el caso concreto la invalidación decretada por la autoridad afecta los
intereses legítimos de aquellas 25 personas que fueron
seleccionadas para desempeñarse en los cargos de planta que
se debían proveer.
Undécimo: Que, con todo, abstrayéndose esta Corte de
la circunstancia descrita en el fundamento anterior, que
por sí sola bastaría para invalidar el Decreto Alcaldicio
N° 144, se estima relevante, atendido los términos del
reclamo de ilegalidad que genera el ingreso de Corte de
Apelaciones 549-2015, realizar un análisis concreto de cada
una de las irregularidades que fueron someramente expuestas
en el mencionado decreto y que, según en él se expone,
están desarrolladas en dos informes que individualiza.
En este aspecto, lo primero que se debe señalar es que
el primer informe N° 79/2013 no fue acompañado
materialmente por la autoridad reclamada en los presentes
autos, a pesar de que aquel es esgrimido como fundamento de
la invalidación y, sin perjuicio, que aquel fuera el
fundamento del Decreto Alcaldicio Nº 389, de 15 de marzo de
2013, que fue dejado sin efecto en los autos rol N° 3843-
2014.
Duodécimo: Que, la primera irregularidad señalada en
el Decreto 144/2015 corresponde al error en la asignación
de puntaje objetivo a un concursante. Al respecto el
informe 59/2015 refiere en este aspecto que se calificó
erradamente el título profesional de contador auditor de Heriberto Núñez, estableciéndose que aquel correspondía al
área contable, y no al área de la administración,
entregándole 15 puntos en vez de 30; sin embargo, según
informa el Ministerio de Educación, corresponde al área de
la administración.
En este punto, cabe señalar que, sin cuestionar la
existencia de la irregularidad denunciada, esta Corte no
puede concluir que ésta sea grave en términos que permita
sustentar una invalidación, toda vez que el concursante
señalado en el párrafo precedente fue calificado como
“recomendable con reservas”, sin que de los antecedentes
acompañados se pueda desprender que de haberse asignado los
30 puntos él hubiera resultado seleccionado desplazando a
quien sí fue designado por la Alcaldesa de la época.
Décimo tercero: Que, a continuación, se esgrime que
existió una intervención ilegal de la ex Alcaldesa doña
Marcela Hernando Pérez. En este punto ambos informes
señalan que la irregularidad consistió en que a través de
una orden de servicio aquella requirió información sobre el
listado de los postulantes que no clasificaron y las
razones de aquello. Pues bien, se esgrime que la
irregularidad se configura porque la intervención de la
alcaldesa se contempla en la ley sólo en la última etapa,
pues únicamente debe elegir a un postulante de cada terna.
En este punto, esta Corte no vislumbra siquiera como
aquello puede constituir una irregularidad, toda vez que la edil sólo requirió información, empero de modo alguno
alteró el proceso. En efecto, de no haber mediado la orden
de servicio el resultado habría sido idéntico, máxime si la
información requerida se relacionaba con los postulantes no
seleccionados, sin que se haya sostenido en estos autos que
con tal información la ex alcaldesa haya realizado
requerimiento alguno.
Décimo cuarto: Que además se esgrime que la Comisión
de Selección cambió los conceptos durante el desarrollo del
concurso, desde postulantes aptos a postulantes medio,
medio bajo, recomendable, recomendable con reservas y
recomendables con observaciones. Además se refiere como
vicio la eliminación de postulantes calificados como “bajo”
de forma inmediata sin que ello estuviese determinado en
las bases.
En este punto, se debe señalar que la circunstancia de
haber cambiado la denominación de “postulantes aptos” para
el cargo a “recomendable, recomendable con observaciones y
recomendable con reservas”, no constituye de modo alguno
una irregularidad grave, toda vez que dentro de un concepto
“postulante apto” la nueva nomenclatura distingue
tipologías que facilitan la selección. Asimismo, la
circunstancia que los postulantes clasificados como “bajos”
en la primera etapa no pasaran a la etapa siguiente,
tampoco puede viciar el proceso, pues todos estos criterios
fueron aplicados a la totalidad de aspirantes, sin que pueda perderse de vista que el objetivo primordial de un
concurso público es seleccionar al personal más idóneo para
desempeñar determinados cargos, cuestión que implica la
necesidad de acudir a criterios de selección objetivos que
deben aplicarse a todos los postulantes, cuestión que se
realizó en la especie.
Décimo quinto: Que, finalmente, se aduce en el decreto
invalidatorio que el método de resolución de empates se
definió en la última sesión de la Comisión, cuando ya se
sabía el puntaje de los concursantes, optando por el
criterio menos objetivo, esto es, la entrevista personal.
En esta materia se debe precisar que conforme lo establece
el artículo 19 de la Ley N° 18.883, la Comisión de
Selección es el órgano encargado de establecer la forma en
que se lleva a cabo el concurso público, toda vez que la
referida norma expresa: “El concurso será preparado y
realizado por un comité de selección, conformado por el
Jefe o Encargado del Personal y por quienes integran la
junta a quien le corresponda calificar al titular del cargo
vacante (…)”, por lo que aquella estaba plenamente
facultada para resolver una cuestión que no fue prevista
con anterioridad, sin que quepa realizar el reproche
expuesto en el acto administrativo invalidatorio pues el
criterio elegido, entrevista personal, no puede ser tildado
de poco objetivo, pues aquel, por el contrario, permite
establecer con mayor claridad las habilidades de las personas para desarrollar el cargo respectivo.
Décimo sexto: Que de lo expuesto surge que no existen
vicios graves que permitan invalidar el concurso público
llevado a cabo por la Municipalidad de Antofagasta, puesto
que las irregularidades esgrimidas por la reclamada ni
individualmente ni en su conjunto tienen la entidad para
viciar el proceso, pues de modo alguno aquellas han
afectado el resultado final de aquél, siendo del caso
destacar que el concurso en análisis se ajustó a las
exigencias previstas en los artículos 15 al 21 de la Ley N°
18.883, razón por la que se debe acoger el reclamo de
ilegalidad incoado, dejando sin efecto el Decreto
Alcaldicio Nº 144/2015, de 16 de febrero de 2015.
Décimo séptimo: Que en atención a lo decidido, al
constatar la inexistencia de vicios graves en el concurso
público para proveer los 25 cargos de planta de la
Municipalidad de Antofagasta, estando establecido que los
seleccionados fueron notificados y que aquellos aceptaron
el cargo, la autoridad municipal deberá proceder a dictar
los decretos de nombramiento de los actores dentro del
plazo de 20 días desde que se dicte el cúmplase, debiendo
los funcionarios nombrados asumir sus funciones una vez que
aquellos decretos se encuentren totalmente tramitados,
comenzando a devengarse su remuneraciones una vez que se
produzca la asunción.
Y visto, además, lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley N° 18.695, se rechaza el reclamo de ilegalidad deducido
a fojas 100 en contra del Decreto Alcaldicio N° 1631/2014
(Ingreso Corte de Apelaciones N° 43-2015) y se acoge el
reclamo de ilegalidad de fojas 82 en contra del Decreto
Alcaldicio N° 144 (Ingreso Corte de Apelaciones N° 549-
2015), en consecuencia, se ordena a la Alcaldesa de la
Municipalidad de Antofagasta afinar el concurso público
iniciado con la publicación del Decreto Alcaldicio Nº 759
de 31 de mayo de 2012, dictando los decretos de
nombramiento de los recurrentes en los cargos respectivos,
quienes asumirán sus funciones a partir de su nombramiento
devengándose sólo a partir de aquello las remuneraciones
correspondientes.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Lagos.
Rol N° 21.192-2015.-
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sra. Rosa Egnem S., Sr. Carlos
Aránguiz Z., y Sr. Manuel Valderrama R., y los Abogados
Integrantes Sr. Jorge Lagos G., y Sr. Rafael Gómez B. No
firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo
de la causa, el Ministro señor Aránguiz por estar con
feriado legal y el Abogado Integrante señor Gómez por estar
ausente. Santiago, 06 de julio de 2016.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a seis de julio de dos mil dieciséis, notifiqué
en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema
En Santiago, a seis de julio de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por
el Estado Diario la resolución precedente.
