Santiago, veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete.
Vistos y teniendo presente:
Vistos y teniendo presente:
Primero: Que comparece Irma Soto Rodríguez, en
representación del Fisco-Estado Mayor Conjunto, y deduce
recurso de queja en contra de los Ministros de la Segunda
Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, constituida
por el señor Alejandro Madrid Croharé, señor Mario Rojas
González y la Ministra señora Viviana Toro Ojeda, quienes
dictaron la sentencia de fecha catorce de marzo de dos mil
diecisiete, por la que rechazaron el reclamo de ilegalidad
deducido por el Consejo de Defensa del Estado, en
representación del Estado Mayor Conjunto, y que confirma
la
decisión de amparo C-2803-15 del Consejo para la
Transparencia, de fecha veintinueve de marzo de dos mil
dieciséis, la cual accedió parcialmente el Amparo y dispuso
entregar al solicitante:
“1.- Copia de las actas del Consejo de Seguridad
Nacional de las sesiones celebradas desde 1989, hasta la
entrada en vigencia de la Ley N°20.050 (2005), así como los
documentos inmediatamente emanados de acuerdos o
resoluciones adoptadas en cada una de estas sesiones
celebradas en dicho periodo, respecto de las cuales el
órgano hubiere declarado su publicidad.
2.- Copia de las actas del Consejo de Seguridad
Nacional: N° 4, 5, 6, 7 y 8 (únicamente en aquella parte referida al Informe Rettig) 9, 11, 15, 16, 21, 22, 23 y 24,
así como los acuerdos o resoluciones adoptadas en cada una
de las sesiones celebradas en dicho período, referidos a
dichas actas.
3.- Copia de las actas del Consejo de Seguridad
Nacional, de las sesiones celebradas desde la entrada en
vigencia de la Ley N°20.050 hasta el año 2012, así como los
documentos inmediatamente emanados de los acuerdos o
resoluciones adoptadas en cada una de las sesiones
celebradas en dicho período, con excepción expresa de
aquellas actas respecto de las cuales la mayoría de los
miembros del Consejo de Seguridad Nacional hubiere
determinado su reserva, conforme a lo dispuesto en el
artículo 107 inciso 3 de la Carta Fundamental”.
Segundo: Que el quejoso atribuye a los jueces haber
incurrido en las siguientes faltas o abusos graves:
a) la
sentencia desconoce la naturaleza del Consejo de Seguridad
Nacional, que es un órgano encargado de asesorar al
Presidente de la República en las materias vinculadas a la
seguridad nacional y de ejercer las demás funciones que la
Constitución le encomienda. Añade que actualmente y luego
de la reforma constitucional del año 2005, aprobada
mediante la Ley N°20.050 que modificó la naturaleza,
composición y atribuciones que este órgano posee en la
actualidad, transformándose en una entidad de carácter consultivo del Presidente de la República, quien es el
único facultado para convocarlo. En este contexto,
sostienen que de acuerdo a los artículos 1 y 2 de la Ley
N°20.285, sobre acceso a la información pública, sus
disposiciones sólo son aplicables a los órganos de la
Administración del Estado, carácter que no tiene el Consejo
de Seguridad Nacional, por lo que las disposiciones de esa
ley no le son aplicables.
Expone que el Consejo para la Transparencia y los
Ministros recurridos, estimaron que si bien las actas
emanan del Consejo de Seguridad Nacional, ellas se
encuentran en poder del Estado Mayor Conjunto, por lo que
si resulta aplicable la Ley de Transparencia para acceder a
la información contenida en ellas. Razonamiento que
consideran erróneo, pues de acuerdo a lo dispuesto en los
artículos 25 a 28 de la Ley N°20.424 que establece el
Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional, el
Estado Mayor Conjunto no tiene ninguna función o atribución
respecto a las actas del Consejo de Seguridad Nacional y es
el propio Consejo el que tiene esa atribución, lo que se
desprende del tenor del actual artículo 107 de la
Constitución Política de la República.
Concluye, conforme a lo expuesto, que el Consejo para
la Transparencia era incompetente para pronunciarse sobre el amparo deducido para acceder a las Actas del Consejo de
Seguridad Nacional.
b) En segundo lugar, sostiene que los sentenciadores
incurren en falta o abuso grave al acceder a la entrega de
las Actas, cuya reserva fue decretada por el propio órgano.
Al respecto, afirma que el artículo 107 de la Constitución
Política de la República establece que:
“El Consejo de Seguridad Nacional se reunirá cuando
sea convocado por el Presidente de la República y requerirá
como quórum para sesionar el de la mayoría absoluta de sus
integrantes.
El Consejo no adoptará acuerdos, sino para dictar el
reglamento a que se refiere el inciso final de la presente
disposición. En sus sesiones, cualquiera de sus integrantes
podrá expresar su opinión frente a algún hecho, acto o
materia que diga relación con las bases de la
institucionalidad o la seguridad nacional.
Las actas del Consejo serán públicas, a menos que la
mayoría de sus miembros determine lo contrario.
Un reglamento dictado por el propio Consejo
establecerá las demás disposiciones concernientes a su
organización, funcionamiento y publicidad de sus debates”.
Indica que de la lectura de la disposición antes
reproducida, se desprende que es el propio órgano el
encargado de resolver sobre la publicidad o reserva de sus actas y en el caso concreto en su oportunidad se decretó la
reserva o secreto de las actas N°4, 11, 15, 16, 21, 22 y
23, lo que fue desconocido por el Consejo Para la
Transparencia y por los Ministros recurridos al acceder a
la entrega de información solicitada.
c) Finalmente, arguye que respecto de las actas N°7 y
N°9, si bien no consta una declaración del COSENA que
indique que son reservadas, de su contenido se desprende
que hay una cierta afectación probable y específica de la
Seguridad Nacional, pues las referidas actas se refieren
las sesiones en que se trató y debatió un proyecto de ley
sobre entrada y salida de las tropas del territorio de la
República, que es la misma materia que se ordenó reservar
del acta N°8, existiendo en este punto una aparente
contradicción. Añade que, en esta materia el artículo 436
del Código de Justicia Militar ha establecido que se
entiende por documentos secretos, indicando que son
aquellos cuyo contenido se relaciona directamente con la
seguridad del Estado, la Defensa Nacional, el orden público
interior o la seguridad de las personas entre otros que
allí se enumeran.
Refiere que ese artículo constituye una excepción a la
regla de publicidad del artículo 8 inciso 1 de la
Constitución Política de la República y posee rango de
quórum calificado, según lo dispone la disposición 6
transitoria del texto constitucional, en relación, al
artículo 1 de la Ley de Transparencia. Añade que en este
sentido, el artículo 21 N°5 de la Ley de Transparencia
establece las causales de reserva o secreto, en cuya virtud
se puede denegar total o parcialmente la información
señalando en su N°5, que procede dicha denegación , cuando
se trate de documentos, datos e informaciones que una ley
de quórum calificado haya declarado reservados o secretos,
de acuerdo a las causales establecidas en el artículo 8 de
la Constitución y a mayor abundamiento menciona el artículo
21 N°3, que autoriza la reserva o secreto de la información
cuando su publicidad afecte la seguridad de la nación,
particularmente, si se refiere a la Defensa Nacional. De
esta forma, sostiene que todo lo relacionado con las actas
en cuestión es secreto.
Tercero: Que los sentenciadores al rechazar el reclamo
de ilegalidad deducido sostuvieron, en primer término,
respecto a la incompetencia alegada por la parte reclamante
y compartiendo lo resuelto por el Consejo para la
Transparencia, que si bien las actas requeridas emanan de
un órgano de rango constitucional como es el COSENA, dichos
documentos se encuentran en poder de un órgano de la
Administración del Estado, esto es del Estado Mayor
Conjunto en su rol de custodio de dichas actas de
conformidad a lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del COSENA, actualmente
vigente y precisamente por el desempeño de la función
pública que se le atribuye por ese Reglamento al Jefe del
Estado Mayor, concluyendo que resulta plenamente aplicable
respecto del requerimiento de información lo dispuesto en
el artículo 8 inciso 2° de la Constitución Política de la
República, en relación con los artículos 5° y 10° de la Ley
de Transparencia.
A continuación, al igual que la decisión de amparo
reclamada, sostienen que para discutir respecto al régimen
de publicidad al que deben someterse las Actas del COSENA,
la publicidad se hace necesario efectuar una distinción
entre aquellas adoptadas antes de la entrada en vigencia de
la Ley N°20.050 (antes del 2005) y aquellas que se someten
al régimen establecido con posterioridad a esa reforma
constitucional.
Al respecto, afirman que la información contenida en
las actas previas a la entrada en vigencia de la ley antes
mencionada y respecto de las cuales el COSENA no determinó
su reserva, no existe problema en acceder a lo solicitado.
En cuanto a las actas adoptadas con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley N°20.050, procede dar
aplicación al régimen de conocimiento establecido por el
constituyente en el artículo 107, inciso tercero de la
Constitución Política de la República, según el cual la regla general es la publicidad de las actas del COSENA, a
menos que la mayoría de sus miembros hubiesen determinado
lo contrario, análisis que, en todo caso, debe efectuarse
en relación con el principio de transparencia de la
función pública, contemplado en el artículo 8 inciso 2 del
texto constitucional.
Finalmente y, en cuanto a la información contenida en
actas del COSENA existentes antes de la entrada en vigencia
de la Ley N°20.050 (antes del 2005), respecto de las cuales
ese organismo determinó expresamente su reserva por
aplicación del artículo 96 del Código Penal, disposición
actualmente derogada, siguiendo el criterio utilizado por
el Consejo para la Transparencia, los sentenciadores
consideraron que, por encontrarse derogada la antigua
normativa, el análisis de la información debe efectuarse de
acuerdo al criterio del artículo 8 inciso 2° del texto
constitucional vigente, efectuándose una “reconducción
material”, la cual debe coincidir con la exigencia de
afectación de los bienes jurídicos indicados en el artículo
recién citado, concluyendo finalmente que en la Decisión de
Amparo reclamada no se divisa ninguna ilegalidad,
respetándose plenamente el principio de transparencia y de
máxima divulgación rechazando el reclamo de ilegalidad
deducido.
Cuarto: Que solicitado informe, los jueces recurridos
lo evacuaron señalando que los cargos para resolver de la
forma como lo hicieron se explicitan en la sentencia
recurrida de queja la que contiene los fundamentos de hecho
y de derecho que sirvieron al tribunal para desestimar los
argumentos de la recurrente de queja, sin que por ello se
haya producido alguna afectación a las reglas de la lógica
por existir una supuesta contradicción en la información
contenida en actas diferentes N°7 y N°9 donde se ordena
hacer entrega a la peticionaria del contenido de las mismas
y la del N°8 donde se explicita la reserva.
Quinto: Que para dilucidar el presente asunto es
importante tener presente que, en cumplimiento de una
medida para mejor resolver decretada por el Consejo para la
Transparencia durante la tramitación del Amparo la
recurrente, acompañó copia de un cuadro resumen que permite
constatar que en el período que va desde 1989 hasta el año
2012, se levantaron las actas N°4 hasta la N°24, indicando
la fecha de la celebración de la sesión respectiva,
contenido genérico de las materias tratadas en estas y
observaciones, señalándose al respecto que:
a) En las actas N°4, 5, 15, 22, 23 y 24, se consigna
la discusión sobre la elección de los miembros del
Tribunal Constitucional. b) En las actas N°6 y 16, se consigna la discusión
sobre el nombramiento de senadores institucionales.
c) En el acta N°8, se indican materias relativas a
la Defensa Nacional y materias relativas al Informe de
la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación.
d) En las actas N°7 y 9, se tratan materias
relativas a proyecto de ley sobre ingreso y salida de
tropas.
e) En las actas N°12, 13, 17, 18, 19 y 20, se
abordan discusiones relativas a procesos judiciales y
relaciones internacionales del país.
f) En las actas N°10 y 14, se abordan materias
relativas a la seguridad nacional.
g) En las actas N°11 y 21, se consigna discusión
relativa a otras materias tales como la Acusación
Constitucional de los Ministros de la Corte Suprema (Año
1992) y los puntos de vista de los integrantes de la
entidad, referidos a la unidad y reconciliación del país
del año 2001.
Sexto: Que al tenor de lo expuesto por la parte
recurrente, en el recurso de queja y habiéndosele
solicitado en estrados al abogado que compareció en su
representación precisar el objeto de la controversia, ésta
ha quedado delimitada en los siguientes acápites: 1.- Aplicación de la Ley N°20.285 al Consejo de
Seguridad Nacional.
2.- Procedencia de la entrega de la información
contenida en las actas N°4, 8, 11, 15, 16, 21, 22 y 23,
anteriores a la entrada en vigencia de la Ley N°20.050 y
que tienen el carácter de reservadas por declaración del
COSENA, en virtud de lo dispuesto en el artículo 96 del
Código Penal vigente a esa fecha. En el mismo contexto,
procedencia de la entrega de la información contenida en
las actas N°7 y 9 anteriores a la entrada en vigencia de la
Ley N°20.050, que si bien no tienen el carácter de
reservadas por declaración del COSENA en virtud de lo
dispuesto en el artículo 96 de la Constitución Política de
la República vigente a esa fecha, pero que de acuerdo al
recurrente su divulgación afecta a la seguridad nacional
por aplicación del artículo 436 del Código de Justicia
Militar, con relación al artículo 21 N°3 y N°5 de la Ley de
Transparencia.
Séptimo: Que en cuanto al órgano competente para
conocer de la denegación de acceso de la información
relativo a las actas del COSENA, de acuerdo al criterio de
estos sentenciadores, el Consejo para la Transparencia es
el órgano competente para conocer del acceso a la
información requerida, en efecto de acuerdo al artículo 12
inciso 2° de la Ley N°18.575, Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado señala:
“La Administración del Estado estará constituida por
los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los
órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento
de la función administrativa, incluidos la Contraloría
General de la República, el Banco Central, las Fuerzas
Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad pública, los
Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas
públicas creadas por ley”. Por su parte, el artículo 2 de la Ley N° 20.285,
señala que:
“Las disposiciones de esta ley serán aplicables a los
ministerios, las intendencias, las gobernaciones, los
gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas
Armadas, de Orden y Seguridad Pública, y los órganos y
servicios públicos creados para el cumplimiento de la
función administrativa”.
Octavo: Que de acuerdo a la actual naturaleza del
COSENA, y tal como se describe en el artículo 106 de la
Constitución Política de la Republica:
“Habrá un Consejo de Seguridad Nacional encargado de
asesorar al Presidente de la República en las materias
vinculadas a la seguridad nacional y de ejercer las demás
funciones que esta Constitución le encomienda. Será presidido por el Jefe del Estado y estará integrado por los
Presidentes del Senado, de la Cámara de Diputados y de la
Corte Suprema, por los Comandantes en Jefe de las Fuerzas
Armadas, por el General Director de Carabineros y por el
Contralor General de la República. En los casos que el
Presidente de la República lo determine, podrán estar
presentes en sus sesiones ministros encargados del gobierno
interior, de la defensa único nacional, de la seguridad
pública, de las relaciones exteriores y de la economía y
finanzas del país”.
El artículo 107 inciso final del texto constitucional
señala:
“Un reglamento dictado por el propio Consejo
establecerá las demás disposiciones concernientes a su
organización, funcionamiento y publicidad de sus debates”.
Noveno: Que, si bien bajo el actual ordenamiento
jurídico el COSENA es un órgano consultivo, forma parte de
la Administración del Estado, lo que se produce al otorgar
asesoría al Poder Ejecutivo en materias de seguridad
nacional, por lo que tal carácter lo adquiere, ya sea
funcional o materialmente, aunque no lo sea desde un punto
de vista orgánico.
Décimo: Que, desde otro punto de vista, hay que tener
presente que el requerimiento de acceso a la información se
presentó por el tercero ante el Estado Mayor Conjunto, ello pues las actas se encontraban en su poder en carácter de
custodio, de acuerdo a lo que prescribía el artículo 95,
inciso segundo de la Constitución Política de la República.
Sin embargo, tal disposición fue derogada con la
entrada en vigencia de la Ley N°20.050 de 26 de agosto de
2005, sin que en la Ley N°20.424 de 4 de febrero de 2010,
que crea el Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa
Nacional, contenga alguna referencia a tales atribuciones,
circunstancia que permite concluir que sí las actas
permanecen actualmente en su poder y continua guardándolas
en custodia, es únicamente porque esa era la labor que le
correspondía a ese órgano, hasta antes de la reforma
constitucional del 2005.
Undécimo: Que por otra parte, al requerir la
información al Jefe del Estado Mayor Conjunto, éste se
niega a entregarlas invocando que el COSENA no forma parte
de la Administración del Estado y que, en consecuencia, no
se rige por las normas de la Ley de Transparencia, sin
embargo, tampoco existe constancia de haberse puesto este
requerimiento en conocimiento del COSENA, organismo que
según expone el requerido es el único que tiene competencia
para decidir sobre el carácter público o reservado de las
actas. Existiendo una evidente contradicción en el actuar
del Jefe del Estado Mayor Conjunto, pues aun en el supuesto
que no fuere aplicable la Ley de Transparencia el único órgano que, de acuerdo a su postura, puede decidirlo era el
propio COSENA y el requerido por el contrario continua con
la tramitación del requerimiento, de acuerdo a las
disposiciones de la Ley de Transparencia.
Duodécimo: Que finalmente, es importante precisar que
sin perjuicio de lo resuelto estos sentenciadores no
comparten el argumento dado por la sentencia recurrida, en
cuanto a que en esta materia es aplicable el artículo 16
del Reglamento Interno del COSENA, normativa que permanece
vigente y que otorga al Secretario de ese organismo el
carácter de custodio de las actas y documentos que se le
presenten, razonamiento que no es correcto pues es
cuestionable que una norma reglamentaria pueda abordar la
publicidad o reserva de determinadas materias, siendo más
lógico que por el principio de jerarquía se aplique la
norma constitucional vigente, contenida en el artículo 8 de
la Constitución Política de la República.
Décimo tercero: Que en cuanto al segundo acápite de la
controversia y tal como se expresó en el motivo quinto
precedente, las materias sobre las que versan las actas
requeridas se conocen únicamente con el mérito de la
información proporcionada por el órgano requerido de
información. De esta forma y al tenor de la controversia,
el Consejo para la Transparencia ha accedido a la entrega
de las actas N°4, 8, 11, 15, 16, 21, 22 y 23, en los términos que se indicó en el motivo primero de esta
sentencia, actas que tenían el carácter de secreto, de
acuerdo a la declaración previa efectuada por el COSENA, al
amparo del artículo 96 del texto constitucional, norma
actualmente derogada. Sin perjuicio de tal declaración, la
publicidad que se ha decretado no aparece de ninguna manera
vulnerar la seguridad nacional, pues como se ha descrito en
estos antecedentes, la información se refiere a actas en
que se consigna la discusión sobre la elección de miembros
del Tribunal Constitucional, como de su proceso
deliberativo, nombramiento de senadores institucionales,
categoría derogada a partir del año 2005, al Informe de la
Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, información
que ha sido largamente divulgada y aparece difundida en la
actualidad en diversos medios de prensa, sin que se
configure afectación a la seguridad nacional en los
términos que plantea el recurrente.
Finalmente, la información que se ordena divulgar y
que se encuentra contenida en las actas N°7 y N°9, se
refieren al debate realizado en 1990 y 1991, con relación
al proyecto de la Ley N°19.067 sobre ingreso y salida de
tropas, actas que de acuerdo al COSENA tienen el carácter
de públicas, sin que pueda avizorarse que su divulgación
pudiere comprometer la seguridad nacional. Tampoco puede sostenerse que sea contradictoria la
decisión del Consejo para la Transparencia, al haberse
accedido a la información en este caso y reservado su
acceso en el N°8, en que se trata de materias análogas, lo
que no es efectivo, pues en el N°8 es el COSENA quien
previamente explicitó la reserva y en cambio respecto de
las actas N°7 y 9, se declaró por el COSENA su publicidad,
sin que existan razones que justifiquen su reserva.
Décimo Cuarto: Que el recurso de queja se encuentra
contemplado en el Título XVI del Código Orgánico de
Tribunales, que trata “De la jurisdicción disciplinaria y
de la inspección y vigilancia de los servicios judiciales”
y está reglamentado en su párrafo primero que lleva el
epígrafe de “Las facultades disciplinarias”.
Décimo Quinto: Que conforme al artículo 545 de ese
cuerpo legal, el recurso de queja solamente procede cuando
en la resolución que lo motiva se haya incurrido en faltas
o abusos graves, constituidos por errores u omisiones
manifiestos e igualmente graves.
Décimo Sexto: Que en el presente caso, el mérito de
los antecedentes no permite concluir que los jueces
recurridos –al decidir como lo hicieron- hayan realizado
alguna de las conductas que la ley reprueba y que sería
necesario reprimir y enmendar mediante el ejercicio de las
atribuciones disciplinarias de esta Corte, toda vez que resolvieron en el sentido expresado precedentemente
haciendo uso de su facultad de interpretar las
disposiciones legales atingentes al caso.
Décimo séptimo: Que lo anterior no significa
necesariamente compartir la apreciación de los hechos y la
aplicación del derecho efectuada por los Ministros
recurridos.
Y de conformidad además con lo dispuesto en los
artículos 545 y 549 del Código Orgánico de Tribunales, se
desecha el recurso de queja interpuesto en lo principal de
la presentación de fecha veinte de marzo de dos mil
diecisiete.
Regístrese y agréguese copia autorizada de esta
resolución a la causa tenida a la vista, la que será
devuelta en su oportunidad.
Redacción del Abogado Integrante Sr. Figueroa.
Rol N° 9.219-2017.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María
Eugenia Sandoval G., y Sr. Manuel Valderrama R. y los
Abogados Integrantes Sr. Jaime Rodríguez E. y Sr. Juan
Eduardo Figueroa V. No firma, no obstante haber concurrido
al acuerdo de la causa, el Ministro señor Muñoz por estar
con permiso. Santiago, 29 de noviembre de 2017.
En Santiago, a veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete, se incluyó en
el Estado Diario la resolución precedente.
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ADVERTENCIA:
Si se trata de un fallo de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
