Santiago, diecinueve de diciembre de dos mil diecisiete.
Vistos y considerando:
Primero: Que en estos autos rol N° 18.255-2017 se
ha ordenado dar cuenta, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil,
del recurso de casación en el fondo deducido por la
defensa de los funcionarios municipales demandados en
contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de
Puerto Montt que confirmó la de primer grado que
rechazó las excepciones de falta de legitimación activa
y de cosa juzgada y acogió la demanda de nulidad de
derecho público deducida por el Estado de Chile en
contra de la Municipalidad de Frutillar y
de cuarenta y uno de los funcionarios de esta última, declarando nulos el Acuerdo del Concejo Municipal de ese municipio de 26 de agosto de 2011 y la transacción y avenimiento celebrados por los demandados, que fuera presentado en los autos Rol N° 45.311-2010 del Juzgado de Letras de Puerto Varas, el 1 de septiembre de 2011.
de cuarenta y uno de los funcionarios de esta última, declarando nulos el Acuerdo del Concejo Municipal de ese municipio de 26 de agosto de 2011 y la transacción y avenimiento celebrados por los demandados, que fuera presentado en los autos Rol N° 45.311-2010 del Juzgado de Letras de Puerto Varas, el 1 de septiembre de 2011.
Segundo: Que el recurrente denuncia la infracción
del artículo 1683 del Código Civil, en relación con los
artículos 2 y 3 N° 8 de la Ley Orgánica del Consejo de
Defensa del Estado, todos en relación a los artículos
38 inciso segundo y 6 de la Carta Fundamental. Explica que el error de derecho que denuncia
deriva de la errónea aplicación que los sentenciadores
han efectuado del artículo 1683 del Código Civil, toda
vez que dicha norma resulta improcedente para fundar
una nulidad de derecho público, como la que declaró el
fallo, puesto que la mera invocación de un interés
patrimonial en los términos descritos en dicha norma
resulta insuficiente para solicitar la nulidad de
derecho público, toda vez que, de acuerdo al artículo
38 inciso segundo de la Carta Fundamental, se requiere
necesariamente de la afectación de un derecho
subjetivo.
Alega que, sin embargo, la sentencia impugnada
estima como suficiente, bajo la lógica del interés
propio del citado artículo 1683, la mera existencia de
un interés para incoar la nulidad de derecho público.
Enseguida acusa que la interpretación de la
sentenciadora respecto de los artículos 2 y 3 N° 8 de
la Ley Orgánica del Consejo de Defensa del Estado es
contraria a su real sentido y alcance, toda vez que,
conforme al artículo 6 de la Constitución, el
intérprete siempre deberá preferir aquel entendimiento
que resulte armónico con la Carta Fundamental, y en
ningún caso uno que conduzca a la inaplicabilidad de
una norma de carácter constitucional. En tal sentido
arguye que la interpretación que promueve la sentencia, en donde se reconoce la ausencia de un derecho
afectado, amplía la aplicación de la nulidad de derecho
público a supuestos no comprendidos dentro de la misma,
de conformidad al tenor literal del artículo 38 inciso
segundo, el que requiere en forma imperativa de la
vulneración de un derecho subjetivo, resultando
insuficiente la mera invocación de un interés legítimo
o patrimonial.
Al respecto manifiesta que la ampliación del
ámbito de aplicación de la nulidad de derecho público,
extendiendo la "legitimación activa", por aplicación
del artículo 3 N° 8 de la Ley del Consejo de Defensa
del Estado, que permite a dicho organismo asumir la
representación del Estado en todos los asuntos
judiciales de naturaleza contencioso administrativa en
que la acción entablada tenga por objeto la anulación
de un acto administrativo, invocando sólo un interés,
resulta improcedente de acuerdo al artículo 38 inciso
segundo de la Carta Fundamental, norma que, según
sostiene, debe guiar la interpretación del fallador,
quien debe privilegiar la opción interpretativa que
resulte coherente en la forma y en el fondo con la
normativa constitucional.
Sobre el particular expone que una correcta
interpretación del referido artículo 3 N° 8, es decir,
aquella que resulte coherente con el texto del tantas veces mentado artículo 38 inciso segundo, supone
reconocer que el Consejo de Defensa del Estado puede
asumir la defensa del Estado cuando las acciones
entabladas tengan por objeto la anulación de un acto
administrativo, asumiendo su representación en calidad
de legitimado pasivo de dicha acción, mas no como
legitimado activo cuando la acción incoada sea la de
nulidad de derecho público.
Tercero: Que para decidir el asunto sometido al
conocimiento de esta Corte resulta relevante consignar
que el Estado de Chile solicitó que se declarase la
nulidad de derecho público del acuerdo del Concejo
Municipal de Frutillar de 26 de agosto de 2011 y de la
transacción acordada el 1 de septiembre de este último
año en los autos caratulados “Aleuy Catrián, Suria y
otros con Municipalidad de Frutillar”, Rol N° 45.311-
2010, del Juzgado de Letras de Puerto Varas, y
subsidiariamente la nulidad absoluta de tales actos
esgrimiendo normas de derecho privado. Fundó su demanda
expresando que los funcionarios demandados accionaron
de cobro de pesos en la citada causa Rol N° 45.311-2010
con el fin de que se declarase su derecho a percibir el
incremento previsional contemplado en el artículo 2 del
Decreto Ley N° 3.501 respecto del total de sus
remuneraciones. Añade que revocada por la Corte de
Apelaciones de Puerto Montt una resolución por la que el señalado tribunal de Puerto Varas se declaró
incompetente, las partes acordaron una transacción en
la que el municipio reconoció el derecho de los actores
a percibir el indicado incremento y se convino que su
pago se efectuaría a contar de septiembre del año 2009,
habiéndose autorizado su celebración en el acuerdo del
Concejo Municipal cuya nulidad se pidió, avenimiento
que fue aprobado por el Tribunal de Puerto Varas con
fecha 21 de octubre de 2011. El actor alega que tal
proceder vulneró lo estatuido en los artículos 6 y 7 de
la Constitución Política de la República, en el
artículo 2 de la Ley N° 18.575 y en el Decreto Ley N°
3.501, en tanto que por su intermedio los funcionarios
que allí demandaron obtuvieron un aumento de sus
remuneraciones que califica de ilegal e injustificado,
al haberse atribuido la Municipalidad facultades de
iniciativa exclusiva del Presidente de la República, de
lo que se sigue que actuó fuera del ámbito de su
competencia.
Al contestar la Municipalidad de Frutillar
solicitó el rechazo de la demanda, para lo cual negó
los hechos fundantes de la demanda; adujo que el
Consejo de Defensa del Estado carece de legitimación
activa para demandar; que el Alcalde actuó en el ámbito
de sus atribuciones; alegó que la resolución que aprobó
la transacción produce cosa juzgada; sostuvo que se pretende la nulidad del acuerdo del Concejo sin
demandar a los concejales; invocó la buena fe de los
contratantes y, por último, sostuvo la improcedencia de
la restitución de las sumas de dinero pagadas en virtud
del acuerdo y de la transacción de cuya nulidad se
trata.
A su turno, los trabajadores demandados pidieron
el rechazo de la acción fundados en que el Consejo de
Defensa del Estado carece de legitimación activa para
intentarla; en la improcedencia de la nulidad de
derecho público cuando se alega una ilegalidad
sustantiva; en la improcedencia de la nulidad de
derecho público respecto de actos jurisdiccionales; en
la inexistencia de perjuicios que justifique la nulidad
pedida y, por último, en que no existe la nulidad
alegada, desde que su parte no invadió el ámbito
reservado a la ley en tanto los pagos de que se trata
derivan de una ley vigente.
Los sentenciadores decidieron acoger la acción
intentada considerando que el acuerdo adoptado en
sesión del Concejo de la Municipalidad de Frutillar de
26 de agosto de 2011, que autorizó al Alcalde para
acordar la transacción celebrada el 1 de septiembre de
este último año ante el Juzgado de Letras de Puerto
Varas en los autos caratulados “Aleuy Catrián y otros
con Municipalidad de Frutillar”, Rol N° 45.311-2010, es nulo desde que carece de facultades para conceder a los
funcionarios municipales derechos relativos a
asignaciones sobre sus remuneraciones, a lo que añaden
que el Decreto Ley N° 3.501 estableció un límite
temporal preciso respecto del incremento de que se
trata, en el sentido de que el mismo debe ser aplicado
sobre las remuneraciones en la parte afecta a
imposiciones al 28 de febrero de 1981, por lo que
declaran la nulidad de derecho público de los actos
señalados.
Cuarto: Que los sentenciadores del fondo dieron
por establecidos como hechos de la causa los
siguientes:
1.- Los funcionarios municipales actualmente
demandados dedujeron demanda en procedimiento ordinario
en contra de la Municipalidad de Frutillar en autos Rol
N° 45.311-2010 del Juzgado de Letras de Puerto Varas,
pretendiendo que se declarase su derecho a percibir las
sumas que les corresponden por concepto del incremento
de remuneraciones establecido en el artículo 2 del
Decreto Ley N° 3.501 de 1980.
2.- El 1 de septiembre de 2011 demandantes y
demandada en el juicio señalado en el punto precedente
suscribieron un escrito de avenimiento, por el que la
demandada reconoció el derecho de los actores a
percibir el incremento referido más arriba, el que habría de calcularse sobre el total de las asignaciones
y conceptos imponibles que conforman su remuneración.
3.- Por resolución de 21 de octubre de 2011 el
Juzgado de Letras de Puerto Varas aprobó el avenimiento
señalado.
4.- El Concejo Municipal de Frutillar, en sesión
celebrada el 26 de agosto de 2011, acordó aprobar el
pago del incremento previsional a los funcionarios de
dicha entidad, por el período comprendido entre mayo de
2010 y agosto de 2011.
5.- Los términos pactados en el avenimiento fueron
cumplidos, pagándose a los funcionarios demandados en
estos autos las sumas acordadas.
Quinto: Que del examen de los antecedentes aparece
con nitidez que los sentenciadores no incurrieron en
los errores de derecho que se les atribuyen y que, por
el contrario, se han limitado a aplicar la normativa
que rige la situación de hecho materia de la demanda.
En efecto, los funcionarios municipales están sometidos
a un régimen de Derecho Público, cuyas normas se
encuentran establecidas en un estatuto administrativo
especial, esto es, la Ley N° 18.883, cuerpo normativo
que materializa lo preceptuado en el artículo 40 de la
Ley N° 18.695.
Ello es trascendente para la resolución de la
litis, puesto que, a través de la transacción en estudio, la Municipalidad de Frutillar reconoce que los
funcionarios demandantes de la causa Rol N° 45.311-2010
tienen derecho al incremento previsional calculado
sobre el total de las asignaciones imponibles
comprendidas en sus remuneraciones. Pues bien, las
remuneraciones de los funcionarios municipales
requieren de una ley que las instituya y que disponga
su pago, de suerte que aquéllos sólo tienen derecho a
impetrar -y a su turno el Municipio sólo puede pagarlos
beneficios pecuniarios que expresamente les
conceden los respectivos textos legales por los
períodos que ellos indican.
A su turno, resulta preciso subrayar que el
artículo 2 del Decreto Ley N° 3.501 estableció el
incremento materia de autos sólo para las asignaciones
vigentes al 28 de febrero del año 1981. En efecto, y
tal como lo ha señalado reiteradamente esta Corte,
avalando el criterio sostenido por la Contraloría
General de la República, con la dictación del Decreto
Ley N° 3.501 de 1980 se estableció en el país una nueva
estructura de cotizaciones previsionales, haciendo de
cargo exclusivo de los trabajadores dependientes, salvo
las excepciones legales, el pago de las imposiciones
que a esa fecha eran soportadas por los empleadores,
por lo que la finalidad del incremento contemplado en
el inciso segundo del artículo 2 de dicho Decreto Ley, era compensar la parte de la remuneración del
trabajador afectada por la nueva modalidad previsional
establecida por el sistema de pensiones que se
implementó, de lo que se sigue que el referido
incremento debía determinarse aplicando el factor
correspondiente, únicamente sobre las remuneraciones
que a tal fecha se encontraban afectas a cotizaciones
previsionales y no a las demás asignaciones que
integraban la remuneración de esos trabajadores, ni a
las creadas o establecidas con posterioridad.
Tal ajuste compensatorio se justificó, para
quienes se desempeñaban como funcionarios municipales a
la época de la modificación legal, puesto que al quedar
de su cargo el pago de las imposiciones previsionales
se produjo una disminución de sus rentas en un
porcentaje equivalente al componente imponible de su
remuneración, situación que no concurre cuando se trata
de nuevas remuneraciones, cuyo monto ha quedado fijado
en la ley que las crea.
Así, del análisis de los artículos 1, 2 y 4 del
Decreto Ley N° 3.501 y 2 del Decreto N° 40 que aprueba
el Reglamento de los artículos 3 y 4 transitorios del
citado Decreto Ley, se desprende que el legislador fijó
un límite claro y preciso en cuanto a que el incremento
en discusión se aplica sobre las remuneraciones en la
parte afecta a imposiciones al 28 de febrero de 1981. Tal decisión legislativa debe concordarse con la
finalidad que ella ha tenido con su establecimiento,
cual es mantener el monto total líquido de las
remuneraciones de los trabajadores ante el cambio de
sistema previsional, que hace de cargo de éstos el pago
de las cotizaciones de tal índole. De modo que los
entes municipales deben calcular el incremento
previsional en discusión sólo sobre las remuneraciones
que al 28 de febrero de 1981 estaban afectas a
cotizaciones previsionales, no procediendo en
consecuencia aplicar el factor de éste a las
remuneraciones posteriores a dicha fecha.
Sexto: Que en estas condiciones sólo cabe concluir
que, como se ha razonado por los sentenciadores del
mérito, la Municipalidad de Frutillar no se encuentra
facultada para establecer o acordar las remuneraciones
que deben percibir los funcionarios de su dependencia.
En efecto, una vez esclarecido que el incremento
previsional previsto en el artículo 2 del Decreto Ley
N° 3.501, sólo puede calcularse respecto de
remuneraciones imponibles vigentes al 28 de febrero de
1981, aparece evidente que el ente edilicio no puede
determinar por sí, ni acordarlo con sus trabajadores,
que el incremento de que se trata se debe calcular
sobre la totalidad de las remuneraciones vigentes, pues
a través de tal “reconocimiento” lo que está haciendo en rigor es crear remuneraciones no previstas en la ley
en favor de los funcionarios municipales, de modo que
al obrar de esa manera excede sus atribuciones y, por
consiguiente, efectivamente actúa fuera del ámbito de
su competencia.
No obsta a la anterior conclusión la circunstancia
de que el avenimiento de que se trata haya sido
aprobado, por cuanto la misma se extendió sólo en
aquello que no fuera contraria a derecho.
Séptimo: Que establecido lo anterior, resulta
necesario referirse, además, a la falta de legitimación
activa alegada por la defensa de los funcionarios
demandados en el recurso de casación en examen. Sobre
el particular cabe consignar que existe norma expresa
que habilita al Consejo de Defensa del Estado para
accionar requiriendo la nulidad. En efecto, el artículo
3 N° 8 de la Ley Orgánica de la referida institución,
DFL Nº 1 de 28 de julio de 1993, del Ministerio de
Hacienda, expresa que este órgano tendrá la
representación del Estado en todos los asuntos
judiciales de naturaleza contencioso administrativa en
que la acción entablada tenga por objeto la anulación
de un acto administrativo, cuando así lo acuerde el
Consejo.
Sin perjuicio de lo anterior es imprescindible
señalar, además, que si bien es cierto las municipalidades, conforme lo establece el artículo 118
de la Constitución Política de la República, son
corporaciones autónomas de derecho público con
personalidad jurídica y patrimonio propio, por lo que
los eventuales efectos patrimoniales de la declaración
de nulidad de que se trata se radicarán en el
patrimonio de ésta, no lo es menos que en los actos
cuya nulidad se solicita participó un órgano del Estado
quien a través de su declaración de voluntad se
compromete a incrementar las remuneraciones de los
funcionarios municipales al margen de la legalidad
vigente, contrariando el derecho público chileno,
infringiendo, como se concluyó en las consideraciones
precedentes, normas de orden público que regulan la
organización básica de la Administración, lo que
permite concluir que el Estado sí tiene un interés en
la declaración de nulidad, toda vez que debe velar
porque sus órganos actúen siempre con apego irrestricto
al principio de legalidad.
Octavo: Que, en consecuencia, el recurso de
nulidad intentado no puede prosperar, por adolecer de
manifiesta falta de fundamento.
Por estas consideraciones y lo dispuesto en los
artículos 764, 767 y 782 del Código de Procedimiento
Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo
interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 631, en contra de la sentencia de treinta de marzo de
dos mil diecisiete, escrita a fojas 630.
Regístrese y devuélvase, con sus agregados.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Valderrama.
Rol Nº 18.255-2017.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sra. Rosa Egnem S., Sr.
Manuel Valderrama R., y Sr. Jorge Dahm O., Sr. Arturo
Prado P., y el Abogado Integrante Sr. Rafael Gómez B.
No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la
causa, el Ministro señor Dahm por estar en comisión de
servicios y el Abogado Integrante señor Gómez por estar
ausente. Santiago, 19 de diciembre de 2017. Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema
En Santiago, a diecinueve de diciembre de dos mil diecisiete, notifiqué en
Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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ADVERTENCIA:
Si se trata de un fallo de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
