Santiago, once de diciembre de dos mil diecisiete.
Vistos:
Se confirma la sentencia apelada de diez de junio de
dos mil diecisiete.
Acordada con el voto en contra de los Ministros
señores Muñoz y Brito, quienes fueron del parecer de
revocar el fallo aludido y de acoger la acción cautelar
impetrada, respecto de las recurrentes Silvia Reyes Crespo
y Angélica Muñoz Espinoza, en virtud de los siguientes
fundamentos:
1° Que Silvia Reyes Crespo, Claudia Carolina Sandoval
Quintana, Darwing Danilo Zárate Hugo, Fabiola Riquelme
Quilodrán, Angélica María Muñoz Espinoza, Marcelo Gatica
Peña, Mariela Ester Gatica Meliñir, Nicole Lizama Traun,
Ruth Sepúlveda, Gladys Saavedra Leiva y Clorinda Vásquez
Sánchez; dedujeron recurso de protección en contra de la
Municipalidad de Lonquimay por el acto arbitrario e ilegal
consistente en haber puesto término a las contratas de
Silvia Reyes Crespo y de Angélica Muñoz Espinoza, y haber
concluido el vínculo a honorarios que mantenía con los
restantes recurrentes, actuación que impugnan puesto que se
concretó mediante actos administrativos carentes de
justificación y que fueron comunicados verbalmente,
afectándose la confianza legítima de aquéllos en la
conservación de sus trabajos debido a las continuas renovaciones de sus contratos, sea como personal a contrata
o a honorarios, incumpliéndose lo mandatado en el artículo
11 de la Ley Nº19.880, por lo que piden se acoja el recurso
de protección y se adopten las medidas necesarias para
restablecer el imperio del derecho, ordenando dejar sin
efecto las decisiones que pusieron término a sus contratos
y se disponga la reincorporación a sus funciones de todos
los recurrentes.
2° Que al informar, la Municipalidad de Lonquimay
solicitó el rechazo del recurso por estimar que la
alegación sobre la confianza legítima no se configura en la
especie, puesto que los contratos de todos los recurrentes,
con una sola excepción, fueron a honorarios.
Añade la inexistencia de actos u omisiones arbitrarias
e ilegales, citando al efecto lo dispuesto en el artículo
4° de la ley 18.883, señalando que los contratos a
honorarios se rigen por el respectivo convenio y no les son
aplicables las normas del Estatuto para los funcionarios
Municipales, como tampoco la nueva jurisprudencia
administrativa de la Contraloría General de la República,
que rige sólo para las contratas.
Por tanto, sostiene, el Municipio no incurrió en
ningún acto u omisión ilegal o arbitraria, por cuanto los
contratos a honorarios de los recurrentes terminaron en las
fechas de sus respectivos vencimientos y no correspondía ni existía la obligación de prorrogarlos o de suscribir nuevos
contratos con ellos.
Agrega que debe igualmente rechazarse el recurso de
protección de la recurrente Angélica María Muñoz Espinoza,
quien se desempeñó a contrata de acuerdo a las normas de la
Ley N°19.378, en el Departamento de Salud Municipal,
habiéndose renovado su vigencia hasta el 31 de diciembre de
2016; idéntica situación a la de Silvia Reyes Crespo, quien
sirvió su cargo bajo la modalidad de funcionaria a
contrata, concluyendo su última designación el 31 de
diciembre de 2016, considerando como sustento normativo
para haber procedido de aquel modo, lo dispuesto en el
artículo 2° de la Ley N°18.883, en el sentido que los
empleos a contrata durarán como máximo sólo hasta el 31 de
diciembre de cada año y los empleados que los sirvan
cesarán en sus funciones en esa fecha, por el solo
ministerio de la ley, salvo que hubiere sido dispuesta la
prórroga con treinta días de anticipación, lo que en este
caso no se dispuso, por lo que concluye, el vínculo
contractual debía terminar en la fecha estipulada,
estimando por tanto que el recurso presentado en contra de
la Municipalidad de Lonquimay, debe ser rechazado.
3° Que a fin de analizar el asunto planteado y para
los efectos de resolver la presente acción constitucional,
debe distinguirse el tratamiento que el legislador entrega
a los empleados municipales a contrata y a honorarios. Sobre estos últimos, el artículo 4° del Estatuto
Administrativo de Funcionarios Municipales prescribe:
“Podrán contratarse sobre la base de honorarios a
profesionales y técnicos de educación superior o expertos
en determinadas materias, cuando deban realizarse labores
accidentales y que no sean las habituales de la
Municipalidad; mediante decreto del alcalde. Las personas
contratadas a honorarios se regirán por las reglas que
establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables
las disposiciones de este Estatuto.”
Es decir, es la Ley N° 18.883 la que establece como
normativa aplicable a los contratos a honorarios, las
mismas cláusulas pactadas en el convenio suscrito entre las
partes. Si bien es importante señalar que el precepto
citado consigna que esta relación se originará cuando se
trate de labores accidentales y no habituales de la
Municipalidad, o bien, cuando versan sobre cometidos
específicos, deben entenderse como trabajadores
independientes, es decir, carentes de un vínculo de
subordinación y dependencia respecto del Municipio.
4° Que, sin perjuicio de lo señalado, durante el año
2007 se consagró un nuevo mecanismo de contratación al
interior de las Municipalidades, mediante la prestación de
servicios en programas comunitarios a través del Decreto
Nº1186, de 13 de septiembre de 2007, del Ministerio de
Hacienda, que modificó el Decreto Nº854, de 2004, de la misma cartera, que agregó al grupo “gastos” y al subtítulo
“gastos de personal”, las erogaciones por concepto de
programas comunitarios en las que se enmarcan las
actividades que corresponden a diferentes iniciativas del
gobierno central y que entregan para ser ejecutadas por las
Municipalidades, a las que se encomienda su implementación
y que son financiados por el ejecutivo.
Por tanto, al interior de la Administración Municipal,
existen dos tipos de trabajadores a honorarios: los que son
empleados en virtud del Estatuto Administrativo de
Funcionarios Municipales y aquellos que son contratados por
programas comunitarios, trascendiendo en todo caso y para
ambos tipos de contratación, la regulación aplicable, que
será la del propio contrato y supletoriamente la del
Derecho Común, en particular la normativa relativa a la
prestación de servicios inmateriales, que tendrá aplicación
en todo aquello no regulado directamente por las partes en
el contrato, debido a que en términos abstractos lo
esencial de la relación contractual será la autonomía de la
voluntad y la igualdad de las partes, presupuesto que les
permite obligarse recíprocamente y de manera libre.
5° Que, en estas circunstancias, la relación jurídica
entre la Municipalidad, sea por sí misma o como ejecutora
de programas comunitarios, y la persona natural prestadora
del servicio, se produce en un ámbito de equilibrio de
poderes, por lo que el órgano administrativo no se encuentra ejerciendo su potestad o autoridad, sino que
actúa como un particular más en el ámbito de los negocios,
siendo este elemento el que explica que el legislador no
intervenga con normativa especial, puesto que las partes
podrán determinar contenidos justos en sus acuerdos,
incluyendo, desde luego, el inicio y el fin de la relación.
Además, en virtud de lo establecido en el artículo 4 de la
Ley N°18.883, estas labores tendrán como característica
adicional los elementos de accidentalidad y no
habitualidad, por lo tanto, a lo que se obliga una persona
natural o jurídica es a realizar una actividad transitoria,
no prolongada y que no sea de aquellas que por ley
correspondan a un funcionario municipal con carácter
permanente.
6° Que en cuanto al personal a contrata y a diferencia
de aquellos que se vinculan con una Municipalidad a través
del pago de honorarios, se debe tener en consideración una
primera gran distinción que surge de la lectura del
artículo 87 de la Ley N°18.833, en que se plasma el
principio según el cual, todo funcionario tiene derecho a
gozar de estabilidad en el empleo, prerrogativa de la que
en parte alguna se exime a quienes detentan la condición “a
contrata”, esto significa que mientras transcurre el
contrato, no puede legítimamente ponérsele término sino en
la forma que el propio Estatuto Administrativo para
Funcionarios Municipales contempla, sin que pueda discriminarse entre los empleados de planta y los
contratas, porque el artículo 5 letra f) de dicha
legislación, define el “empleo a contrata”, lo que permite
concluir que la voz “empleo” que utiliza el mencionado
artículo 87 es comprensiva del funcionario que se desempeña
“a contrata”.
7° Que en la actualidad, es un verdadero axioma del
derecho, que si una relación a contrata excede los dos años
y se renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se
transforma en una relación indefinida, conforme al
principio de confianza legítima que la Contraloría General
de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión
del Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016, cuya
normativa cubre, entre otros, a los funcionarios designados
en empleos a contrata regidos por la Ley N° 18.883, que
establece el Estatuto Administrativo para funcionarios
Municipales y por Ley N° 19.378, que regula el Estatuto de
Atención Primaria de Salud Municipal.
8° Que el artículo 2° inciso tercero de la Ley
N°18.833, sostiene que los empleos a contrata durarán como
máximo hasta el 31 de diciembre de cada año y que quienes
los sirvan expirarán en sus funciones en esa oportunidad,
por el sólo ministerio de la ley, es decir, por la
expiración del tiempo de designación, esto es, para el
periodo que media entre la contratación y el 31 de
diciembre, debiéndose ejercer la facultad de prorrogar una contrata, según el contenido del Dictamen antes citado, con
al menos treinta días de anticipación al vencimiento del
plazo, lo que se traduce en un límite temporal para que el
jefe de servicio determine la no renovación del vínculo a
través de la dictación del respectivo acto administrativo
en aquellos casos en que se hubiere generado la confianza
legítima en la renovación del vínculo, o resuelva renovarlo
por un lapso menor a un año o en un grado o estamento
inferior.
En este sentido, cuando se haya generado en el
funcionario la confianza legítima de que será prorrogada o
renovada su designación a contrata que se extendió hasta el
31 de diciembre, el acto administrativo que materialice
alguna de las decisiones referidas deberá dictarse a más
tardar el 30 de noviembre del respectivo año y notificarse
según lo disponen los artículos 45 a 47 de la Ley N°
19.880, acto administrativo que además deberá dar
cumplimiento a lo dispuesto en su artículo 11, es decir,
exteriorizar los fundamentos de hecho y de derecho por
tratarse de actos que afectan potestades particulares; y a
su artículo 41 inciso cuarto, que obliga a que las
resoluciones finales contendrán la decisión que será
fundada, de forma que los actos administrativos en que se
materialice la decisión de no renovar una designación, de
hacerlo por un lapso menor a un año o en un grado o
estamento inferior, o la de poner término anticipado a ella, deberán contener el razonamiento y la expresión de
los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta.
9° Que aclarada la diversa naturaleza jurídica
existente entre los empleados a honorarios y quienes sirven
funciones a contrata, corresponde abordar la situación de
quienes recurren y tienen esta última calidad, es decir,
Silvia Reyes Crespo y Angélica Muñoz Espinoza, respecto de
quienes indudablemente podrá darse una hipótesis de
arbitrariedad e ilegalidad al ponerse término a sus
contratas, considerando que a los demás recurrentes se les
hizo efectiva la cláusula contractual que puso fin al
respectivo convenio asociado a la conclusión del programa
gubernamental, cuya situación correspondería ser analizada
por el Derecho Común aplicable, sea este el Civil o el
Laboral, según se determine.
Conforme al mérito de los antecedentes acompañados a
este proceso, se establece que:
i) Silvia Reyes Crespo, fue funcionaria a contrata de
la Municipalidad de Lonquimay, grado 9, y la última
renovación a su contrata se produjo entre el 1° de enero al
31 de diciembre de 2016, luego de haber ingresado al
servicio municipal el 1° de febrero de 2013.
ii) En el caso de Angélica María Muñoz Espinoza, fue
funcionaria a contrata de la Municipalidad de Lonquimay, su
último contrato vigente fue del 1° de enero al 31 de
diciembre de 2016, como Jefa del Departamento de Salud Municipal, categoría B, asimilable a grado 15, contratada
bajo la misma modalidad desde el año 2012.
10° Que no existe controversia que el término de las
contratas se produjo, en el caso de Silvia Reyes Crespo, en
consideración a lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley
N°18.883, conforme al cual, los empleos a contrata durarán,
como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y
los empleados que los sirvan cesarán en sus funciones en
esa fecha por el sólo ministerio de la ley, salvo que se
hubiere dispuesto su prórroga con al menos 30 días de
anticipación, lo que en este caso no aconteció, razón por
la cual, no fue contratada la trabajadora por un nuevo
período.
En cuanto a Angélica María Muñoz Espinoza, se explica
que se desempeñó bajo la modalidad de contrato a plazo fijo
de acuerdo con las normas de la Ley N°19.378, Estatuto de
Atención Primaria de Salud, en el Departamento de Salud
Municipal, concluyendo la vigencia de su última contrata el
31 de diciembre de 2016.
11° Que frente a la actuación desarrollada por la
Municipalidad y la argumentación entregada para poner fin a
las mencionadas contratas, debe tenerse en consideración
que la Ley N°19.880, que establece las Bases de los
Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los
Órganos de la Administración del Estado, en cumplimiento de
criterios constitucionales, se ha encargado de desarrollar los principios destinados a asegurar un procedimiento
racional y justo al decidir y al ejecutar las actuaciones
de los órganos de la Administración del Estado,
puntualizando en su artículo 1° que sus preceptos se
aplicarán con carácter supletorio en aquellos casos donde
la ley establezca procedimientos administrativos
especiales. En este sentido, el ordenamiento referente a
las atribuciones de nombramiento y terminación de cargos de
empleos a contrata municipales, no contempla reglas
especiales acerca del procedimiento que debe emplearse para
el ejercicio de semejantes facultades, razón por la que,
respecto de tal materia, inequívocamente cabe aplicar las
disposiciones contempladas en la referida Ley N° 19.880.
Ahora bien, entre los principios previstos en esa ley
se encuentran aquéllos sobre transparencia y publicidad
consagrados en su artículo 16, en el que se dispone que el
procedimiento administrativo debe realizarse con
transparencia de manera que permita y promueva el
conocimiento, contenido y fundamentos de las decisiones que
se adopten en él. A su turno, se consigna en dicho cuerpo
legal la obligación del artículo 11 inciso segundo,
consistente en motivar o fundamentar explícitamente en el
mismo acto administrativo la decisión, los hechos y los
fundamentos de derecho que afecten las potestades y
prerrogativas de las personas. Por último, es útil destacar que el artículo 41 inciso
cuarto, primera parte del aludido texto legal, ordena: “Las
resoluciones contendrán la decisión, que será fundada”.
12° Que, de lo expresado, sólo cabe colegir que es un
requisito sustancial la expresión del motivo o fundamento
de la decisión, condición vinculada a una exigencia que ha
sido puesta como requisito de mínima racionalidad, ya que
como ocurre en la especie, fueron afectados derechos
esenciales de las personas.
13° Que lo razonado en los fundamentos anteriores,
permite concluir que las resoluciones que pusieron término
a las contratas de las recurrentes son ilegales porque
contravinieron lo dispuesto en el artículo 11 antes
referido, al carecer de razonabilidad y fundamentos
suficientes, afectando con ello la garantía de igualdad
ante la ley al ser las recurrentes discriminadas
arbitrariamente en comparación a otros empleados que,
desempeñándose en idénticos cargos a contrata, tiene al
menos la prerrogativa, según lo dictaminado por la
Contraloría General de la República a conocer, 30 días
antes al término de su contrata, que se pondrá fin a
aquella, pero además, con la obligación que la pertinente
resolución debe serles notificada según lo dispuesto en los
artículos 45 y 46 de la Ley N°19.880, y con la expresión
suficiente de motivos que les permita su impugnación en
sede administrativa de ser improcedentes y no esperar, como fue en este caso, la sola llegada del 31 de diciembre de
2016 para que la Municipalidad recurrida diera por
terminada la relación que la vinculaba con ambas
recurrentes.
14° Que, de igual manera, se ve afectado el derecho de
propiedad del artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental,
toda vez que, al incurrir la institución cuestionada en
este acto arbitrario e ilegal, privó a las funcionarias de
su derecho a las remuneraciones que esperaban percibir
durante el período siguiente por haber entendido, conforme
al principio de confianza legítima, que sus empleos
continuarían por todo el año 2017, en particular respecto a
la seguridad que proporciona al funcionario y a quienes de
él dependen, la percepción de un estipendio periódico, del
que ambas se vieron arbitrariamente privadas.
15° Que en consecuencia, el cese de la contratación
que aquí se alza como causa de pedir, devino en ilegal y
arbitrario. Ilegal porque pugna con la normativa a la que
debió atenerse el Municipio y que más arriba se dejó
explicada, y arbitrario porque devastó sus derechos
laborales, sin más fundamentación que la llegada del plazo
de término de la contrata, obviando lo mandatado por las
disposiciones y lo resuelto en el citado Dictamen de la
Contraloría.
16° Que, por tales razones, para quienes disienten, la
sentencia en alzada debió ser revocada sólo en relación a Silvia Reyes Crespo y Angélica Muñoz Espinoza y acogerse el
recurso de protección por ambas interpuesto.
Acordada con el voto en contra del Ministro señor
Muñoz, quien fue del parecer de acoger el recurso,
igualmente, respecto de Claudia Carolina Sandoval Quintana,
Darwing Danilo Zárate Hugo, Fabiola Riquelme Quilodrán,
Marcelo Gatica Peña, Mariela Ester Gatica Meliñir, Nicole
Lizama Truan, Ruth Sepúlveda, Gladys Saavedra Leiva y
Clorinda Vásquez Sánchez, por cuanto, según se ha expresado
en el voto anterior, se les contrató por la Municipalidad
para llevar adelante programas comunitarios conforme a lo
también indicado, que debieran tener un carácter
transitorio, accidental, no habitual y que no está
referidos a funciones propias de competencia del mismo ente
edilicio. Sin embargo, lo cierto es que se les contrató
bajo esa modalidad a honorarios, a cada uno de ellos,
conforme a las siguientes condiciones:
i) Claudia Carolina Sandoval Quintana, trabajó desde
julio de 2013 a febrero de 2016, desarrollando actividades
relacionadas con el programa “Más Sonrisa Chile”, para
luego prestar servicios a contrata en calidad de
reemplazante, como técnico en enfermería, desde marzo,
hasta el 31 de diciembre de ese año.
ii) Darwing Danilo Zárate Hugo, trabajó desde marzo
del año 2013 a diciembre de 2016, en el “Programa Puente”,
que luego cambió de nombre a “Programa Ingreso Ético” y que actualmente se denomina “Programa Familia del Sistema de
Seguridad y Oportunidades”, que es financiado por el FOSIS.
iii) Fabiola Ivette Riquelme Quilodrán, trabajó desde
el 7 de enero de 2013 hasta el 30 de noviembre de 2016,
desempeñándose como encargada de la Unidad de Deportes de
la Municipalidad de Lonquimay, dedicándose a la
planificación de la Unidad, del presupuesto disponible y de
la postulación a fondos para la promoción del deporte y de
actividades culturales en la comuna.
iv) Marcelo Gatica Peña, quien se desempeñó desde el 3
de septiembre de 2014 al 31 de diciembre de 2016 en el
Departamento de Salud Municipal, en los Programas Nacional
de la Infancia y “Chile Crece Contigo”, en los controles de
salud cardiovascular, intervino en visitas domiciliarias a
pacientes postrados, en programas de cuidado de la
tuberculosis y de epidemiología, y en campañas de
inmunización.
v) Mariela Ester Gatica Meliñir, ejecutó labores desde
el 1 de septiembre de 2014 al 31 de diciembre de 2016 como
secretaria de la Dirección de Desarrollo Comunitario de la
Municipalidad.
vi) Nicole Lizama Truán, cuyos servicios se
prolongaron entre el 24 de marzo de 2014 al 31 de diciembre
de 2016, trabajando en el “Programa Ingreso Ético
Familiar”.
vii) Ruth Sepúlveda Flores, se desempeñó a honorarios
desde el año 2005 en la Dirección de Desarrollo
Comunitario, participando en el programa Ficha Cas Dos,
Ficha de Protección Social y Registro Social de Hogares,
ejerciendo desde el año 2012 al 30 de diciembre de 2016,
como administrativa laboral de la encargada comunal,
dependiente de la Dirección de Desarrollo.
viii) Gladys Saavedra Leiva, cuya ocupación se
prolongó desde abril de 2013 a diciembre de 2016, como
apoyo administrativo de proyectos financiados por el FOSIS
y en programas culturales de la municipalidad, como
refuerzo social a adultos mayores, programas dependientes
de la Dirección de Desarrollo Comunitario.
ix) Clorinda Vásquez Sánchez, cuyo trabajo a
honorarios se extendió desde el 6 de diciembre de 2012 a
diciembre de 2016, ejerciendo en la secretaría de la
alcaldía.
De lo anterior, puede advertirse que las labores
prestadas tuvieron un carácter permanente y en condiciones
que no corresponde a las particularidades antes enunciadas,
por lo que exceden el contrato a honorarios, el que tiene
otras connotaciones y, que para resolver la presente acción
constitucional, sin perjuicio de otras acciones derivadas
del Derecho del Trabajo, resulta preciso amparar por esta
vía, para el sólo efecto que la autoridad recurrida exprese
mediante comunicación escrita formal, razonada y con fundamentos de hecho y de derecho el motivo del término del
contrato permitiendo, de este modo, que los empleados
puedan ejercer sus derechos ante la jurisdicción
pertinente.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz.
Rol Nº 35.287-2017.-
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Haroldo
Brito C. y Sra. Rosa Egnem S. y los Abogados Integrantes Sr.
Jaime Rodríguez E. y Sr. Rodrigo Correa G. No firman, no
obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el
Ministro señor Brito por estar en comisión de servicios y el
Abogado Integrante señor Rodríguez por estar ausente.
Santiago, 11 de diciembre de 2017.
En Santiago, a once de diciembre de dos mil diecisiete, se incluyó en el
Estado Diario la resolución precedente
------------------------------------------------------------------------------
ADVERTENCIA:
Si se trata de un fallo de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
