Valdivia, a cuatro de enero de dos mil diecinueve.
VISTOS:
Comparece el abogado don Jaime Benito Gallardo Casanova, en
representación de doña Claudia Gloria Paz Mazuela Águila, economista,
domiciliada en Tenglo N° 485, El Bosque, Valdivia, quien deduce acción
constitucional de protección en contra del Gobierno Regional de Los Lagos,
representado por don Harry Jurgensen Caesar, Intendente Regional, ambos
domiciliados en Avenida Décima Región N° 480, tercer piso, Puerto Montt, en
atención a que el acto ilegal y arbitrario, de no prorrogar su contrata, atenta contra
los derechos constitucionales consagrados en el artículo 19 números 1, 2, 16 y 24
de la Carta Fundamental.
Funda su recurso en que ingresó a prestar servicios para el recurrido, bajo
la modalidad a honorario, en el mes de marzo de 2009 como profesional
dependiente de la División de Análisis y Control de Gestión. El 4 de abril de 2012
fue designada bajo modalidad de contrata y asumió las funciones de Encargada
de Unidad Técnica del Gobierno Regional, desarrollando diversas funciones que
detalla en su presentación, siendo destinada el año 2018 a prestar servicios en la
ciudad de Osorno. Agrega que el 29 de noviembre de 2018 se le notificó la
Resolución Exenta N° 4045 que dispuso la no renovación de su contrata para el
año 2019, invocando como fundamento la restructuración de la Unidad Provincial
de Osorno y la necesidad de contar con un profesional del área de la construcción.
Indica que la citada decisión resulta arbitraria y no cumple con el estándar de
motivación del acto administrativo, al tiempo que no considera la antigüedad,
calificaciones y méritos profesionales de la recurrente. Refiere que la falta de
motivación se manifiesta en la actitud posterior asumida por el recurrido, como
contratar a un ingeniero comercial el 15 de diciembre de 2018 y no a un
profesional del área de la construcción.
Señala que su destinación a la ciudad de Osorno se realizó a través de una
comisión de servicio y no se le pagó la asignación de traslado que prevé el
estatuto administrativo. Expone que el 4 de abril de 2018 fue excluida del Comité
de Control de Gestión Institucional después de más de 7 años cumpliendo la función de coordinadora de metas institucionales de su división. Aduce que el Jefe
de Planificación del Gobierno Regional puso en entredicho la continuidad de la
recurrente por ser hija de un retornado político, en circunstancias que no registra
afiliación política. Estima que la no renovación de su contrata tuvo como
antecedente su destinación a la ciudad de Osorno.
Sostiene que la resolución que dispuso su no renovación incurre en yerros
formales al vincularla con una división distinta a la que se desempeñaba, lo que la
torna ineficaz. Arguye que la supuesta restructuración invocada no tiene soporte y
solo constituye una estrategia formal para enfrentar la no renovación de la
contrata.
Indica que el actuar del recurrido es arbitrario e ilegal, al no cumplir con la
obligación de fundamentar el acto administrativo prevista en la Ley N° 19.880.
Indica que el principio de confianza legítima ratifica la necesidad de emitir
resoluciones motivadas, lo que en la especie no ocurrió. Señala que la recurrida
no cumple con las orientaciones generales que deben seguir los Jefes Superiores
de Servicios respecto del proceso de no renovación del personal, impartidas por
Ministerio de Hacienda mediante Oficio Circular N° 21 del 28 de noviembre de
2018.
Expone que el actuar del recurrido vulnera sus derechos constitucionales
consagrados en los números 1, 2, 16 y 24 del artículo 19 de la Carta
Fundamental, al sufrir una afectación directa de su salud psíquica como
consecuencia directa de su desvinculación del servicio público, sin expresión de
causa real, lo que no se condice con su calificación en Lista 1 y sus renovaciones
en el cargo, afectando su estabilidad en el empleo.
Pide se acoja el recurso y se ordene el reintegro a sus funciones, bajo las
mismas condiciones, debiendo el recurrido pagar las remuneraciones y
cotizaciones previsionales que correspondan, con costas.
La recurrente acompaña los siguientes documentos: 1.- Resolución Exenta
N° 1.248, de 07 de junio de 2.012, que nombra encargada de Unidad de
Desarrollo Productivo; 2.- Resolución Afecta N° 0038 de 04 abril de 2012, que
designa a contrata, y sucesivas renovaciones; 3.- Resolución que decreta Comisiones de Servicio GR-802, GR 1999, GR 34/19; 4.- Certificados de
calificaciones en Lista 1; 5.- Certificado de Honorarios; 6.- Informes quinquenales
de calificaciones; 7.- Circular N° 21 del Ministerio de Hacienda; Correo electrónico
de fecha 11 de julio de 2.018; 8.- Resolución 4039, que dispone la no renovación
de contrata para el año 2.019 de funcionaria GORE de la Región de Los Lagos; 9.-
No renovación de contrata de la recurrente, Resolución 4045; 10.- Declaración de
Senador Iván Moreira en Diario El Llanquihue, y Presidente de la Asociación de
Funcionarios Públicos Región de Los Lagos, don Jorge Loncón Vidal; 11.-
Certificado de atención y reposo Ley 16.744, de fecha 18 de diciembre 2.018,
ACHS; y 12.- Licencia médica N° 57682260, que otorga reposo por período 17 de
diciembre 2018 al 17 enero de 2.019.
Informando el recurso, don Mauricio Rojas Nef, abogado, en representación
del recurrido, expone que en abril del año 2012 la recurrente fue designada como
funcionaria a contrata en el Gobierno Regional, para desempeñarse como
profesional Grado 8° E.U.R., en la División de Análisis y Control, hoy División de
Presupuesto e Inversión Regional. Agrega que el 2 de mayo de 2018 fue asignada
a la División de Planificación y Desarrollo Territorial, en la Unidad Provincial de
Osorno, en comisión de servicios. Indica que el empleo servido por la recurrente
reviste un carácter transitorio que tiene como fecha de máxima de expiración el 31
de diciembre de 2018. Indica la restructuración del Gobierno Regional supuso un
cambio de funciones de la recurrente, estimando que la expectativa de prórroga de
la contrata y los supuestos dichos del Jefe de la División de Planificación
señalados en el escrito de recurso, constituyen apreciaciones subjetivas de la
recurrente. Señala que cumplió con los Dictámenes de la Contraloría General de
la República relacionados con las instrucciones para no renovación de las
contratas. Cita jurisprudencia en apoyo a sus asertos.
Sostiene que los motivos de la resolución que se cuestiona por esta vía se
encuentran justificados y apegados a la legalidad, haciendo presente que la
recurrente no ha solicitado reconsideración de la medida de no renovación.
Expresa que no es efectivo que se haya contratado un ingeniero comercial en su reemplazo, pues dicho funcionario ingresó al servicio antes del término de la
vigencia de la contrata de la recurrente.
Expone que el recurso de protección no es la vía idónea para los fines
perseguidos por la recurrente, pues pretende que se resuelva sobre la legalidad
de un acto administrativo, lo que debe conducirse a través de los medios de
impugnación previstos en la Ley N° 19.880 o la Ley N° 18.834.
Expresa que la decisión de no renovar la contrata del recurrente se realizó
mediante un acto administrativo fundado, dictado por autoridad competente en el
marco de sus atribuciones legales, por lo que no existe actuar ilegal o arbitrario.
Niega el incumplimiento de las instrucciones contenidas en el Oficio Circular N°
21. Aduce que la recurrente plantea una disconformidad con las razones que
sirvieron de fundamento a la decisión de no renovación de la contrata, pero ello no
importa la inexistencia de los mismos ni la invalidez de la resolución. Finalmente
estima que no se afectan las garantías que se dicen conculcadas, ya que la
Asociación Chilena de Seguridad calificó la patología de la recurrente como de
origen común, habida cuenta que la renovación de una contrata no constituye un
derecho adquirido ni existe propiedad sobre las funciones públicas que desarrollan
las personas que se desempeñan bajo la modalidad de contrata.
Pide el rechazo del recurso, con costas.
Acompaña su informe: 1.- Resolución Exenta N° 4045, de 27 noviembre
2.018; 2.- Dictamen N° 85700N16, de fecha 28-11-2.016, y 3.- Hoja Resumen de
caso de la ACHS, referida a paciente Claudia Gloria Mazuela Águila, con
calificación de patología “No acoge siniestro”.
Se trajeron los autos en relación.
CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales,
previsto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, es una
acción constitucional, cuyo propósito consiste en obtener de los Tribunales
superiores de justicia, una tutela eficaz y eficiente para salvaguardar la integridad
de los derechos fundamentales que aquélla norma contempla. Al conocer un
recurso de protección, es deber constitucional de esta Corte adoptar, en forma inmediata, las providencias necesarias para asegurar la debida protección ante la
existencia de una acción u omisión arbitraria o ilegal, que importe una privación,
perturbación o amenaza de los derechos y garantías que el constituyente
establece.
SEGUNDO: Que, es requisito indispensable de la acción de protección la
existencia de una acción u omisión ilegal, es decir, contraria a la ley; o arbitraria,
esto es, producto del mero capricho de quien incurre en ella, y que provoque
alguna de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando una o más
garantías protegidas por la Constitución. En concreto, el recurrente considera que
se vulneró el derecho a la igualdad ante la ley; el derecho a la libre elección del
trabajo con una justa retribución y el derecho de propiedad, consagrados en el
artículo 19 números 1, 2, 16 y 24 de la Carta Fundamental, respectivamente.
TERCERO: Que, el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad se reprocha es la
decisión del Intendente Regional de Los Lagos de no prorrogar la designación a
contrata del recurrente, cesando sus funciones el 31 de diciembre de 2018.
El objeto del presente recurso consiste en que se deje sin efecto la
Resolución Exenta N° 4045/2018 y se ordene “la inmediata reintegración de la
recurrente al servicio renovando su contrata para el año 2019, con expresa
continuidad de sus remuneraciones, computadas desde el momento en que se
produjo la separación y hasta su efectiva reincorporación, reintegro que debe
realizarse en las mismas condiciones en las que se desempeñaba al momento de
ser desvinculada”.
CUARTO: Que, de lo expuesto por las partes y con el mérito de
antecedentes aparejados a la causa, analizados conforme a las reglas de la sana
critica, se tienen por acreditado los siguientes hechos y circunstancias:
1) La recurrente comenzó a prestar servicios a honorarios para el Gobierno Regional de Los Lagos en el mes de marzo de 2009 como profesional a contrata de la División de Análisis y Control de Gestión
2) El 4 de abril de 2012 fue designada funcionaria a contrata del Gobierno Regional, como profesional Grado 8° E.U.R., en la División de Análisis y Control, hoy División de Presupuesto e Inversión Regional. Su contrata fue renovada sucesivamente desde dicha fecha.
3) Por Resolución Exenta N°812/511/2017 se prorrogó la contrata de la recurrente hasta el 31 de diciembre de 2018.
4) Desde el ingreso de la recurrente al Servicio, ella ejerció sus funciones en Puerto Montt, hasta que en fecha 2 de mayo de 2018, se le asignó a la División de Planificación y Desarrollo Territorial, en la Unidad Provincial de Osorno, en comisión de servicios.
5) Mediante Resolución Exenta N° 4045, de 27 de noviembre de 2018, suscrita por el Intendente Regional de Los Lagos, se dispuso la no renovación de su contrata para el año 2019, cesando sus funciones el 31 de diciembre de 2018.
1) La recurrente comenzó a prestar servicios a honorarios para el Gobierno Regional de Los Lagos en el mes de marzo de 2009 como profesional a contrata de la División de Análisis y Control de Gestión
2) El 4 de abril de 2012 fue designada funcionaria a contrata del Gobierno Regional, como profesional Grado 8° E.U.R., en la División de Análisis y Control, hoy División de Presupuesto e Inversión Regional. Su contrata fue renovada sucesivamente desde dicha fecha.
3) Por Resolución Exenta N°812/511/2017 se prorrogó la contrata de la recurrente hasta el 31 de diciembre de 2018.
4) Desde el ingreso de la recurrente al Servicio, ella ejerció sus funciones en Puerto Montt, hasta que en fecha 2 de mayo de 2018, se le asignó a la División de Planificación y Desarrollo Territorial, en la Unidad Provincial de Osorno, en comisión de servicios.
5) Mediante Resolución Exenta N° 4045, de 27 de noviembre de 2018, suscrita por el Intendente Regional de Los Lagos, se dispuso la no renovación de su contrata para el año 2019, cesando sus funciones el 31 de diciembre de 2018.
QUINTO: Que, la cláusula "mientras sean necesarios sus servicios" está en
armonía y concordancia con el carácter que tienen los empleos a contrata que,
conforme al artículo 3 de la Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo, son
aquellos de carácter transitorio que se consultan en la dotación de una institución.
Enseguida, el mismo texto legal determina en su artículo 10, en relación a la
permanencia de esta última clase de cargos, que los empleos a contrata durarán,
como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes los sirvan
expirarán en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley; esto es,
figura implícita la facultad de la autoridad para poner término a las funciones del
empleado a contrata antes de la fecha recién indicada.
En consecuencia, la expresión "mientras sean necesarios sus servicios" ha
sido utilizada para permitir, en esta clase de nombramientos, la existencia de un
período de vigencia que sea inferior al que le restare al empleo para finalizar el
año en que los servicios recaigan. Luego, por tratarse de un funcionario público
que ejercía sus labores a contrata, la característica principal es la transitoriedad en
la prestación de los servicios, lo que trae como consecuencia que el funcionario
público no sirve en cargo en propiedad, ni goce de estabilidad en el empleo, a
diferencia de lo que ocurre en el caso de los funcionarios de planta.
SEXTO: Que, la posibilidad de no renovar la contrata para el año 2019 era
conocida por Mazuela Águila, pues la cláusula incorporada en la designación a contrata de la actora que, por lo tanto, se entiende incorporada en las prórrogas,
faculta legalmente a la autoridad administrativa denunciada para cesar, no
prorrogar, los servicios a contrata de la parte recurrente, servicios cuya principal
característica es la precariedad en su duración, supeditada a las necesidades de
la entidad empleadora, de manera que al acudir la recurrida precisamente a esta
causal sólo ha hecho uso de la facultad antes descrita, lo que determina la
inexistencia de un comportamiento ilegal atribuible al Gobierno Regional de Los
Lagos.
SÉPTIMO: Que, en relación a la arbitrariedad en el actuar de la recurrida,
resulta útil consignar que si una relación a contrata excede los dos años y se
renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se transforma en una
relación indefinida, conforme al principio de confianza legítima que la Contraloría
General de la República comenzó a aplicar con ocasión de los Dictámenes N°
22.766 y 23.518, de fecha 28 de noviembre de 2016, que se ha mantenido en el
tiempo y complementado con el Dictamen N° 6400 de 2 de marzo de 2018, cuya
normativa ampara, entre otros, a los funcionarios designados en empleos a
contrata. Dicho principio, además, es recogido de manera uniforme en la
jurisprudencia reciente de la Excma. Corte Suprema (Rol N° 20.508-2018, de 26
de noviembre de 2018; Rol Nº 19.214-2018 de 22 de noviembre de 2018; Rol N°
19.223-2018 de 22 de noviembre de 2018).
OCTAVO: Que, sin desconocer las facultades que el ordenamiento jurídico
le otorga al Intendente de la Región de Los Lagos, conforme a las cuales le
corresponde de dirigir, organizar y administrar el Servicio, lo cierto es que las
determinaciones que en este sentido pronuncie deben ser debidamente fundadas,
es decir, el acto administrativo que de ella surja debe encontrarse motivado en
consideraciones que no dejen duda alguna sobre la procedencia de la decisión
adoptada, pues la ausencia de una fundamentación adecuada impide conocer las
razones en base a las cuales se adopta la decisión.
Así las cosas, el amparo de la confianza legítima del funcionario público que
ejerce sus labores a contrata -que la administración reiterará en el futuro la
práctica consistente en renovar su contratación- requiere que la decisión de no prorrogar su contrata para el periodo siguiente, se materialice a través de un acto
administrativo fundado.
NOVENO: Que, el asiento normativo de la exigencia de fundamentación de
los actos administrativos se encuentra en la propia Ley de Bases de
Procedimientos Administrativos, al disponer en su artículo 11 inciso segundo que
"Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos
actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten,
restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como
aquellos que resuelvan recursos administrativos", lo que es reiterado en sus
artículos 16 y 41.
Sobre el particular, conviene recordar que la Excma. Corte Suprema ha
manifestado que “…la causa o motivación es un elemento del acto administrativo
que puede ser entendido como la razón que justifica su dictación por la
Administración del Estado, en la que se encuentran elementos fácticos y de
derecho. La causa o motivo debe expresarse en el acto de la Administración y ello
deriva precisamente de que el actuar de la misma debe ser razonable,
proporcionado y legalmente habilitado, a fin de posibilitar su comprensión frente a
los destinatarios y evitar ser tachada de arbitraria, puesto que la inexistencia o
error en los motivos de hecho, determina la existencia de un vicio de abuso o
exceso de poder”. (Corte Suprema, Rol 19.585-2016, 22 de junio de 2016).
DÉCIMO: Que, la ausencia de una fundamentación adecuada impide
conocer las razones en base a las cuales se adopta la decisión, lo que se constata
en la resolución impugnada, pues en sus considerandos 1° y 2° no explicita los
elementos de hecho y de derecho tomados en consideración para no renovar la
designación a contrata de la recurrente, sino que por el contrario, solo utiliza
expresiones genéricas que no permiten considerar cumplida la obligación de
fundamentación del acto administrativo.
En efecto, las menciones contenidas en el acto administrativo no explican
por qué en el caso particular del recurrente se decidió no prorrogar su contrata
para el año 2019 y, por el contrario, queda en evidencia que no se ha explicitado
por el Servicio en qué consiste la “restructuración” aludida y cuál es su incidencia en la actividad desarrollada por la recurrida; por qué se opta específicamente por
no renovar la contrata de la recurrente respecto de los demás funcionarios, ni en
qué medida no son necesarios los servicios de la recurrente en relación con las
competencias que ha demostrado poseer.
Por consiguiente, el actuar de la recurrida carece de razonabilidad, al
apoyarse en motivaciones insuficientes que resultan inidóneas para fundar su
legitimidad, por lo que el acto impugnado adolece de arbitrariedad.
DÉCIMO PRIMERO: Que, en las circunstancias antes indicadas, la decisión
de la autoridad administrativa en orden a no prorrogar la contrata de la recurrente
para el año 2019, si bien está dentro de sus facultades, en el presente caso sólo
puede ser entendida como una actuación arbitraria, ya que los fundamentos
explicitados en la resolución impugnada son insuficientes para justificar la
terminación de la contrata, al no señalar pormenorizadamente y para el caso
específico del recurrente los presupuestos fácticos que llevaban necesariamente a
prescindir de los servicios de doña Claudia Gloria Paz Mazuela Águila, no
bastando que la entidad se asile únicamente en que la indicación normativa
habilitaría a tal desvinculación, ni en expresiones genéricas como
“restructuración”.
En consecuencia, el acto cuestionado no contiene fundamento suficiente
que permita derrotar la legítima expectativa continuidad de la relación laboral
creada en la recurrente y, por ende, deviene en arbitrario.
DÉCIMO PRIMERO: Que, en la especie, se ha vulnerado en forma
arbitraria el principio de igualdad ante la ley, ya que se ha materializado una
discriminación en el trato entre las personas que cuya contrata es terminada en
relación con los demás empleados de la administración que se encontraban en
una idéntica situación y no obstante conservan sus empleos, afectándose así la
garantía de igualdad ante la ley consagrada en el artículo 19 N° 2 de la
Constitución Política de la República, pues el recurrente gozaba del derecho que
tiene todo funcionario a contrata del Gobierno Regional a que en el caso de no
prorrogar su contrata, el cese en sus funciones sea debidamente fundado. Atento lo anterior, se hace innecesario referirse a las restantes garantías
denunciadas como infringidas.
DÉCIMO SEGUNDO: Que, por las consideraciones anteriores, el recurso
de protección será acogido, como se dirá en lo resolutivo.
Por lo expuesto, normas citadas, y visto además, lo dispuesto en los artículos 6, 7, 19 N° 2 y 20 de la Constitución Política de la República; Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se ACOGE, sin costas, el recurso de protección interpuesto por doña Claudia Gloria Paz Mazuela Águila en contra del Gobierno Regional de Los Lagos y, en consecuencia, se deja sin efecto la Resolución Exenta N° 4045, de 27 de noviembre de 2018, que decidió no prorrogar la designación a contrata para el año 2019, debiendo reincorporarse a la recurrente a sus funciones y procederse al pago de todas las remuneraciones y cotizaciones previsionales devengadas desde que fuera separada del servicio.
Por lo expuesto, normas citadas, y visto además, lo dispuesto en los artículos 6, 7, 19 N° 2 y 20 de la Constitución Política de la República; Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se ACOGE, sin costas, el recurso de protección interpuesto por doña Claudia Gloria Paz Mazuela Águila en contra del Gobierno Regional de Los Lagos y, en consecuencia, se deja sin efecto la Resolución Exenta N° 4045, de 27 de noviembre de 2018, que decidió no prorrogar la designación a contrata para el año 2019, debiendo reincorporarse a la recurrente a sus funciones y procederse al pago de todas las remuneraciones y cotizaciones previsionales devengadas desde que fuera separada del servicio.
Regístrese y archívese, en su oportunidad.
Rol 2366-2018 PRT.
Pronunciado por la Segunda Sala de la C.A. de Valdivia integrada por los Ministros (as) Juan Ignacio Correa R.,
Marcia Del Carmen Undurraga J. y Abogado Integrante Claudio Roberto Novoa A. Valdivia, cuatro de febrero de dos
mil diecinueve.
En Valdivia, a cuatro de febrero de dos mil diecinueve, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
En Valdivia, a cuatro de febrero de dos mil diecinueve, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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