Santiago, once de marzo de dos mil diecinueve.
Vistos:
De la sentencia en alzada se reproduce solo su parte
expositiva.
Y se tiene en su lugar y, además, presente:
Primero: Que en estos autos no existe discusión
respecto de que el actor comenzó a prestar servicios bajo
la modalidad a contrata, en un cargo de administrativo, a
partir del 1 de abril de 2016, según se dispone en la
Resolución N° 245/551/2016 de fecha 7 de abril de 2016,
consignándose que asumía sus funciones mientras sean
necesarios sus servicios. Tal contrata fue prorrogada
sucesivamente hasta la Resolución Exenta N° 245/48/2018,
desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2018.
Segundo: Que, como ha quedado establecido en el fallo
apelado, por el presente recurso se objeta la decisión del
Servicio de Gobierno Interior de poner término anticipado
al empleo a contrata del recurrente.
Tercero: Que la condición “mientras sean necesarios
sus servicios”, bajo la cual fue renovada la contrata de la
recurrente para el año en curso, está en armonía con el
carácter que tienen los empleos a contrata o a honorarios.
En efecto, el artículo 3° de la Ley Nº 18.834, sobre
Estatuto Administrativo, luego de definir la planta del
personal de un servicio público como el conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución, al
tratar los empleos a contrata señala que son aquellos de
carácter transitorio que se consultan en la dotación de una
institución.
Enseguida, el mismo texto legal dispone, en su
artículo 10, en relación con la permanencia de esta última
clase de cargos, que los empleos a contrata durarán, como
máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes
los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el
solo ministerio de la ley; esto es, figura implícita la
facultad de la autoridad para poner término a las funciones
del empleado a contrata antes de la fecha recién indicada.
Cuarto: Que de lo razonado se concluye que la
autoridad administrativa recurrida se encontraba legalmente
facultada para cesar los servicios a contrata de la parte
recurrente, servicios cuya principal característica es la
precariedad en su duración, supeditada a las necesidades de
la entidad administrativa, de manera que al acudir la
recurrida precisamente a esta causal sólo ha hecho uso de
la facultad antes descrita.
Quinto: Que los razonamientos expresados llevan a
concluir que no existe acto ilegal o arbitrario que permita
acceder a la cautela solicitada, por lo que se hace
necesario revocar el fallo en alzada y rechazar el recurso
intentado. Por estas consideraciones y de conformidad con lo que
dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la
República y Auto Acordado de esta Corte sobre la materia,
se revoca la sentencia apelada de diecinueve de diciembre
de dos mil dieciocho, dictada por la Corte de Apelaciones
de Temuco, y, en su lugar, se rechaza el recurso de
protección deducido.
Se previene que el Abogado Integrante señor Pierry
concurre a la revocación del fallo en alzada, teniendo
además presente para ello los siguientes razonamientos:
A.- La Constitución asegura en su artículo 38 la
igualdad de oportunidades para el ingreso a la carrera
funcionaria. La única forma en que tan precisa y categórica
disposición pueda cumplirse es mediante el ingreso a la
Administración del Estado a través de un concurso público.
Así, por lo demás, lo dispone la ley de Bases de la
Administración del Estado y el estatuto administrativo,
cumpliendo el mandato constitucional.
B.- La excepción a lo anterior la constituyen los
cargos que no tienen aparejada la inamovilidad, complemento
necesario para asegurar la carrera funcionaria, que son
principalmente los denominados cargos de confianza
exclusiva, generalmente los de mayor jerarquía en las
instituciones del Estado y a través de los cuales el
gobernante lleva a cabo las políticas públicas para cuya ejecución la ciudadanía lo ha elegido. Se pueden agregar
también aquellos cargos de duración acotada en el tiempo,
que no constituyen cargos de carrera funcionaria.
Inamovilidad y designación sin concurso, entonces, es
contrario a la carrera funcionaria y derogatorio al mandato
constitucional.
C.- Los cargos dentro de la Administración del Estado
son, entonces, de planta, que deben ser provistos por
concursos de acuerdo con la Constitución Política y
aquellos otros que no tienen inamovilidad, por ser de
confianza exclusiva, y aquellos que se ejercen por plazos
definidos.
Los cargos a contrata lo son por plazo definido, un
año. No son cargos de planta y, por ello, no son provistos
por concurso y, por lo tanto, no gozan de inamovilidad.
D.- No obstante lo anterior, la realidad ha superado a
la ley, y los cargos a contrata, que debieran ser la
excepción frente a los funcionarios de planta y que
debieran ser transitorios, se han transformado en la regla
general en la Administración del Estado, superando incluso
a los cargos de planta y, además en muchos casos,
permaneciendo por años y años en tal calidad.
Lo anterior ha obligado a la Contraloría General de la
República y a los tribunales de justicia a dar cierta
protección a los cargos a contrata, aplicando principios como, por ejemplo, el de la confianza legítima, o exigiendo
motivación para la no renovación, distinguiendo según los
años de desempeño en esta calidad. Pero el problema
constitucional permanece, ya que si se otorga inamovilidad
al funcionario a contrata, nombrado sin concurso público y
en forma discrecional por la autoridad, se está violando en
forma flagrante el texto constitucional.
E.- Es debido a lo que se viene señalando, que
diversas instituciones han establecido un procedimiento de
concurso público para proveer los cargos a contrata. Este
punto es de suma importancia, ya que el concurso público se
ha establecido sin requerirlo la ley, pero se ha hecho
debido a la situación general ya planteada, como una forma
de dar seriedad y justificación al ingreso a este tipo de
cargos, asegurándose que son los postulantes más idóneos
los que ingresen a la función, y dando a todos los
ciudadanos la opción de ingreso. En esta situación se
encuentra la Corporación Administrativa del Poder Judicial,
que utiliza el procedimiento de concurso público para los
cargos a contrata.
F.- Resulta entonces que si el funcionario a contrata
ha accedido a su cargo mediante concurso público, se abre
la posibilidad para que pueda otorgársele protección, pues
su ingreso no ha sido producto de una decisión discrecional
de la autoridad, que no otorga igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos que cumplen con los requisitos, sino
que por medio de un concurso, que sí cumple con la
disposición de la Constitución Política.
G.- La única forma, entonces, de conciliar lo
dispuesto en el artículo 38 de la Carta Fundamental con la
protección de los funcionarios a contrata, es asegurándose
que estos han obtenido sus cargos por concurso público. En
caso contrario, no se puede otorgar inamovilidad a su
función sin violar en forma directa la norma
constitucional.
H.- Si no se ha acreditado, entonces, que el cargo a
contrata del recurrente Marcelo Arrepol Barra ha sido
provisto por concurso, no se puede otorgar protección
frente a su desvinculación.
Acordada contra el voto de los ministros señor Muñoz y
señora Vivanco, quienes estuvieron por confirmar la
sentencia apelada, teniendo en cuenta para ello:
1°) Que el artículo 89 de la Ley N°18.834 recoge el
principio según el cual todo funcionario tiene derecho a
gozar de estabilidad en el empleo, que importa la
prohibición de ser apartado de éste, sino por las causas
legales, prerrogativa de la que en parte alguna se exime a
quienes detentan la condición “a contrata”, motivo por el
cual no es posible discriminar entre los empleados de
planta y los contratas, porque aquello que el artículo 3° letra c) de dicha ley define es el “empleo a contrata”, lo
que permite concluir que la voz “empleo” que utiliza el
mencionado artículo 89 es comprensiva del funcionario que
se desempeña “a contrata”.
2°) Que, en la actualidad, es un entendimiento
pacífico el de que si una relación a contrata excede los
dos años y se renueva reiteradamente una vez superado ese
límite, se transforma en una relación indefinida, conforme
al principio de confianza legítima que la Contraloría
General de la República comenzó a aplicar decididamente con
ocasión del Dictamen N°85.700 de 28 de noviembre de 2016,
cuya normativa cubre, entre otros, a los funcionarios
designados en empleos a contrata regidos por la Ley
N°18.884, cuya jurisprudencia es vinculante para toda la
Administración.
3°) Que el artículo 10 de dicha ley prescribe que los
empleos a contrata durarán como máximo hasta el 31 de
diciembre de cada año y que quienes los sirvan terminarán
sus funciones en esa oportunidad por el sólo ministerio de
la ley, debiéndose ejercer la facultad de prorrogar la
contrata, según el contenido del Dictamen antes citado, con
al menos treinta días de anticipación al vencimiento del
plazo, circunstancia que se traduce en un límite temporal
para que el jefe de servicio determine la no renovación del
vínculo a través de la dictación del respectivo acto administrativo en aquellos casos en que se hubiere generado
la confianza legítima en la renovación del mismo.
En este sentido, cuando se haya generado en el
funcionario la confianza legítima de que será prorrogada o
renovada su designación a contrata que se extendió hasta el
31 de diciembre, el acto administrativo que materialice
alguna de las decisiones referidas deberá dictarse y
notificarse a más tardar el 30 de noviembre del respectivo
año, según lo disponen los artículos 45 a 47 de la Ley N°
19.880. Dicho acto deberá, además, dar cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 11 de la misma ley, es decir,
exteriorizar los fundamentos de hecho y de derecho en que
se apoya, por tratarse de actos que afectan intereses
particulares; y al artículo 41 inciso cuarto, que obliga a
que la decisión final sea fundada. De esta forma, los actos
administrativos en que se materialice la decisión de no
renovar una designación, de hacerlo por un lapso menor a un
año o en un grado o estamento inferior, o la de poner
término anticipado a ella, deben contener el razonamiento y
la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que
se sustenta.
4°) Que, frente a la actuación desarrollada por la
recurrida y la argumentación entregada para poner fin a la
contrata, debe tenerse en consideración que la Ley
N°19.880, en cumplimiento de lineamientos constitucionales, se encargó de desarrollar los principios destinados a
asegurar un procedimiento racional y justo al decidir y al
ejecutar las actuaciones de los órganos de la
Administración del Estado, puntualizando, en su artículo
1°, que sus preceptos se aplicarán con carácter supletorio
en aquellos casos donde la ley establezca procedimientos
administrativos especiales. En este sentido, el
ordenamiento referente a las atribuciones de nombramiento y
terminación de cargos de empleos a contrata, no contempla
reglas especiales acerca del procedimiento que debe
emplearse para el ejercicio de semejantes facultades, razón
por la que, respecto de tal materia, inequívocamente cabe
aplicar las disposiciones contempladas en la referida Ley
N° 19.880.
Entre los principios previstos en esa ley se
encuentran aquellos sobre transparencia y publicidad
consagrados en su artículo 16, en los que se dispone que el
procedimiento administrativo debe realizarse con
transparencia de manera que permita y promueva el
conocimiento, contenido y fundamentos de las decisiones que
se adopten en él. También se consigna en dicho cuerpo legal
la obligación del artículo 11 inciso segundo, consistente
en motivar o fundamentar explícitamente en el mismo acto
administrativo la decisión, los hechos y los fundamentos de derecho que afecten las potestades y prerrogativas de las
personas.
5°) Que de lo expresado, cabe colegir que es un
requisito sustancial la expresión del motivo o fundamento
de la decisión administrativa, condición vinculada a una
exigencia que ha sido puesta como requisito de mínima
racionalidad, ya que, como ocurre en la especie, fueron
afectados derechos esenciales del actor.
6°) Que lo razonado en los fundamentos anteriores
permite concluir que la resolución que puso término a la
contrata del recurrente es ilegal porque, estando éste
contratado desde el año 2016, se contravino lo dispuesto en
el artículo 11 antes referido, al carecer de razonabilidad
y fundamentos suficientes, según se verá, afectando con
ello la garantía de igualdad ante la ley, al haber sido
discriminado arbitrariamente.
En efecto, la alusión de la autoridad recurrida acerca
de la realización de las funciones asignadas al actor por
una persona distinta no constituye fundamento efectivo, si
no se especifica de modo alguno la adopción de una decisión
de tal naturaleza, porque queda en evidencia la ausencia de
conexión entre ambos hechos.
7°) Que, en consecuencia, el cese de la contratación
que aquí se alza como causa de pedir, devino en ilegal y
arbitraria. Ilegal porque pugna con la normativa a la que debió atenerse la recurrida y que más arriba se dejó
explicada, y arbitraria, porque amagó los derechos
laborales del recurrente sin fundamentación suficiente,
obviando lo mandatado por las disposiciones citadas y lo
resuelto en el mencionado Dictamen de la Contraloría
General de la República.
Redacción a cargo del abogado integrante señor
Quintanilla y de la disidencia, sus autores.
Regístrese y devuélvase.
Rol N° 241-2019.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María
Eugenia Sandoval G. y Sra. Ángela Vivanco M. y los Abogados
Integrantes Sr. Álvaro Quintanilla P. y Sr. Pedro Pierry A.
No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la
causa, los Abogados Integrantes Sr. Quintanilla y Sr. Pierry
por estar ausentes. Santiago, 11 de marzo de 2019.
En Santiago, a once de marzo de dos mil diecinueve, se incluyó en el Estado
Diario la resolución precedente
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