La Serena, veintiuno de marzo de dos mil diecinueve.
Vistos y teniendo presente:
Primero: Que comparece don Fhelipe Ignacio Hernández
Díaz, ingeniero comercial, domiciliado en Los Arrayanes N°
1277, departamento Nº 64, La Serena, quien deduce recurso de
protección en contra del Gobierno Regional de Coquimbo, por
el acto arbitrario e ilegal en que habría incurrido con
motivo de la dictación de la Resolución exenta N° 1.075, que
comunica la no renovación de la contratación del recurrente,
lo que vulneraría los derechos que la Constitución Política
de la República le reconoce y protege en los N° 2, 3 y 24 del
artículo 19.
Funda el recurso señalando que desde el 11 de agosto de
2015 y hasta septiembre del mismo año, prestó servicios para
la recurrida en virtud de un contrato de honorarios a suma
alzada. A partir del 2 de octubre de 2015, continúo prestando
servicios, pero en calidad de contrata, con duración hasta el
31 de diciembre de 2015, a fin de realizar funciones
genéricas en el Servicio Administrativo de la recurrida. Tal
vínculo laboral fue renovado sucesivamente hasta el año 2018.
Indica que al inicio sus funciones se abocaron al
Programa de Infraestructura Rural para el Desarrollo
Territorial, y de forma temporal prestó apoyo al Departamento
de Relaciones Internacionales, que es parte de la División de
Planificación y Desarrollo Regional. Durante el año 2018, sus
funciones se enfocaron en las propias del referido
Departamento, las que detalla. Además, realizó labores
participando en las Cuentas Publicas; en las actividades
generales de la División de Planificación y Desarrollo; y en
la elaboración del Programa de atracción de inversiones.
Expone que el 29 de noviembre de 2018 fue notificado de
la Resolución Exenta N° 1.075, de 27 de noviembre de 2018,
que contiene los siguientes fundamentos:
1.- "Que a partir del año 2019 se reduce el personal por
planificación del Departamento de Relaciones Internacionas se cambia el enfoque del Departamento el que tendrá un
enfoque únicamente protocolar".
Sin embargo, su contratación no estuvo restringida a
ejercer funciones dentro de dicho Departamento. Además, no es
cierta la supuesta reducción de personal, pues de las 4
personas que componen el referido Departamento, sólo el
recurrente ha sido desvinculado. En cuanto al cambio de
enfoque protocolar, afirma no entender su significado, por lo
que la referida justificación no cumple con lo dispuesto en
el artículo 11 de la Ley 19.880. 2.- “Que, según lo expuesto, el área donde se desempeña será
absorbido por el departamento de Relaciones Internacionales
de la Corporación Nacional de Desarrollo Productivo, por
tanto, en esas condiciones atenta contra el principio de
eficiencia de la función pública mantener un funcionario que
no desempeña labores reales.
Que, por otra parte, si bien la División de Fomento e
Industrias deberá crearse el año 2019, en la actualidad no se
ha definido la fecha exacta en que ello ocurrirá, habiéndose
aprobado únicamente una dotación de personal integrada por el
Jefe de División y un profesional grado 6”.
Hace presente, que la Resolución impugnada no cita como
antecedente ningún documento en que conste una
reestructuración del Departamento de Relaciones
Internacionales, sin embargo, tal reestructuración consta del
Ordinario N° 2398 de fecha 18 de junio de 2018, aprobado por
el Consejo Regional, del que aparece que en el año 2019 el
Departamento de Relaciones Internacionales continuará siendo
parte de la División de Planificación y Desarrollo Regional.
Además, la Corporación Nacional de Desarrollo Productivo aún
no existe.
Controvierte la afirmación relativa a que mantener un
funcionario que no desempeña labores reales atenta contra el
principio de eficiencia la función pública, pues de ser
efectivo que durante el tiempo en que ha desempeñado sus
funciones, desde que asumió la nueva Administración, aquello
debió originar una investigación, lo que no ocurrió. 3.- “Que, no fue posible reubicar al funcionario en otro tipo
de labores habida cuenta que su perfil no coincidía en forma alguna con los requerimientos actuales del Gobierno Regional
de Coquimbo”.
Controvierte tal afirmación, considerando los años
durante los cuales aportó al desarrollo de la Región a través
de sus conocimientos y responsabilidad, siendo siempre
calificado de forma excelente. Además, no consta que la
recurrida haya realizado algún estudio o análisis sobre su
perfil profesional. 4.- "Que, teniendo presente la facultad que le asiste al Jefe
de Servicio y que los empleos a contrata durarán como máximo,
solo hasta el 31 de diciembre de cada año y sus empleados que
los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el
solo ministerio de la ley, salvo que hubiese sido propuesta
la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos; se
dicta la siguiente:
En virtud de lo anteriormente señalado, este Gobierno
Regional de Coquimbo no renovará la designación a contrata de
Don Fhelipe Ignacio Hernández Díaz R.U.N. 13,036.159-1, como
profesional grado 12º E.U.R, del escalafón de Profesionales
del Servicio Administrativo del Gobierno Regional de
Coquimbo, a contar del 01 de enero de 2019.
Se deja constancia que, la persona antes citada no se
encuentra sometida Investigación sumaria ni sumario
administrativo”.
Afirma el recurrente que la decisión de no renovar su
designación a contrata para el período 2019, es abiertamente
arbitraria e ilegal, vulnerando el Principio de la Legítima
Confianza que le asiste, pues confiaba, que su contratación
sería renovada, atendiendo a que posee 3 renovaciones a su
haber. Cita el Dictamen de la Contraloría General de la
República, Nº 006400N18 de fecha 02 de marzo de 2018, que
actualiza el Dictamen N° 85.700, de 2016; y lo resuelto por
la Excma. Corte Suprema en causa rol Nº 22.059-2018.
Sostiene la arbitrariedad de la resolución que impugna,
debido a su falta de fundamentación. Asimismo, afirma su
ilegalidad, por vulnerar lo dispuesto en los artículos 11 y
41 de la Ley 19.880.
Concluye que se ha vulnerado su garantía constitucional
de igualdad ante la ley, ya que ha sufrido una distinción y exclusión injustificada, por el sólo hecho de no militar o
adscribir abiertamente a un partido político perteneciente a
la actual administración, además, reitera que el resto de los
profesionales que trabajan junto al recurrente en el
Departamento de Relaciones Internacionales, no fueron
desvinculados; la garantía del artículo 19 N° 3 de la Carta
Fundamental, de un proceso racional y justo, ya que el
recurrido no cumplió con los requisitos exigidos por el
artículo 41 de la ley 19.880 para que el referido
procedimiento resulte con uno administrativo final
debidamente fundado; la garantía constitucional contenida en
el N° 24 del mismo artículo 19, al haberse afectado su
derecho de propiedad sobre las remuneraciones que tenía el
legítimo derecho a percibir y la garantía del Nº 4 del citado
artículo 19, pues siente que se ha perjudicado su honra, ya
que al no recontratarlo en la forma que se ha hecho se
extendería un manto de duda sobre su profesionalismo
Finalmente solicita que se declara ilegal y/o arbitraria
la decisión contenida en la Resolución Exenta Nº 1.075,
dictada por la Intendenta del Gobierno Regional de Coquimbo,
la que debe ser dejada sin efecto, debiendo continuar en sus
funciones durante el año 2019, ordenando su reincorporación;
se ordene al recurrido se haga pago de todas las
remuneraciones devengadas desde el día de cese de sus
funciones hasta su efectivo reintegro, con costas.
En apoyo de su pretensión acompaña: Resolución Nº l.075
de fecha 27 de noviembre de 2018, junto con acta de
notificación; Resolución Nº l05 de fecha 02 de octubre de
2015; Resolución (e) N° 03 de fecha 04 de enero de 2016;
Resolución TRA 806/8/2017 de fecha 3 de enero de 2017;
Resolución TRA 806/34/2017 de fecha 19 de diciembre de 2017;
3 Hojas de calificación por los períodos de septiembre de
2015 a agosto de 2016, septiembre 2016 a agosto de 2017, y
septiembre de 2017 a agosto de 2018; Ordinario N° 2398 de
fecha 18 de junio de 2018; Certificado qué contiene Acuerdo
N° 9450 acordado en Sesión Ordinaria del Consejo Regional de
la Región de Coquimbo, de fecha 11 de julio de 2018.
SEGUNDO: Que, al evacuar el informe requerido, el
Gobierno Regional de Coquimbo solicita el rechazo del recurso
intentado, con costas.
Funda el informe señalando que de conformidad a lo
dispuesto por el literal c) del articulo 3º de la Ley Nº
18.834, los empleos a contrata terminan por el sólo
ministerio de la Ley el 31 de diciembre de cada año, salvo
que no se hubiere dispuesto por la administración su prórroga
con 30 días de anticipación a lo menos, lo que ha ocurrido en ́
la especie, por lo que en su concepto basta tal hecho para
rechazar el presente recurso.
Hace presente, además, que la Ley Nº 19.175 modificada
por la Ley Nº 21.074, crea cuatro nuevas divisiones en los
Gobiernos Regionales y elimina una. En efecto, según el
literal b) del artículo 68 del cuerpo legal citado, se crea
una División de Presupuesto e Inversión Regional. Luego, en
conformidad al literal d) se crea una división de Fomento e
Industria. Por su parte la letra e) contempla una División de
Infraestructura y Transportes. Finalmente, el literal f)
agrega una División de desarrollo Social y Humano. Asimismo,
de conformidad a lo establecido por el literal a) de la norma
referida con anterioridad se mantiene “Una división de
Planificación y Desarrollo Regional, encargada de elaborar y
proponer estrategias, políticas, planes programas y proyectos
para el desarrollo armónico del territorio, incluido el plan
regional de Ordenamiento Territorial, sobre la base de
procesos técnicos y participativos, conforme a las
prioridades definidas por el gobierno regional. Asimismo, le
corresponderá apoyar al gobernador regional en la evaluación
del cumplimiento de las políticas, planes, programas
proyectos y presupuestos de carácter regional, y prestar
asistencia técnica a las municipalidades y demás organismos
de la administración que lo requieran”.
Señala que el recurrente formaba parte del equipo
técnico encargado del Departamento de Relaciones
Internacionales, cuyas funciones eran realizar la diplomacia
protocolar sub-nacional, que corresponde a la relación con
los consulados que tienen presencia y representación
diplomática en la región, la relación con los territorios y provincias extranjeras limítrofes; la relación con otras
servicios administrativos relacionados con las fronteras y
extranjería y, además el seguimiento de convenios de
cooperación social con territorios y gobiernos extranjeros. A
lo anterior se suma el área de fomento productivo y
cooperación internacional comercial con de la Región de
Coquimbo; el apoyo y asesoría a la cooperación entre gremios
productivos entre la Región y otras provincias extranjeras,
entre los que se incluye la relación con los gremios
productivos del corredor bioceánico central; así como también
el acompañamiento y asesoría a misiones especiales de la
región al extranjero en coordinación con Pro-Chile.
Expone la recurrida que teniendo en consideración que
las nuevas estructuras del Gobierno Regional constituyen un
imperativo legal, ha debido iniciar un proceso de adaptación
y cambio que, necesariamente, significa modificar las
atribuciones y funciones de las divisiones que permanecerán
vigentes, así como crear las nuevas, incorporadas por la ley.
En un claro intento de caricaturizar los desafíos que
enfrenta el GORE, el recurrente se ha propuesto mostrar una
falsa imagen del proceso que se esta desarrollando en estos
momentos. En efecto, el proceso de reestructuración del GORE
es inevitable y debe llevarse a cabo en el menor tiempo
posible. Se trata, por tanto, de un imperativo legal, no de
una decisión facultativa de su parte y debe llevarse a cabo
en condiciones que no son las ideales, pero que no son
tampoco las que intenta caricaturizar el recurrente.
Agrega el recurrido que, si bien la dotación del GORE se
ha ampliado únicamente en 8 cargos, contemplándose entre
estos a tres Jefes de División y tres profesionales, ello no
significa que estos serán quienes enfrentarán los nuevos
desafíos que implica la reestructuración del GORE. Para esto
debe tenerse presente que la División de Análisis y Control
de Gestión dejara de existir, pudiendo sus 33 profesionales – ́
en la medida que sus perfiles lo permitan-, ser redestinados
a las nuevas Divisiones, a los que se suman 4 plazas
generadas por recientes desvinculaciones, entre las que se
cuenta la del recurrente. Sin perjuicio, indudablemente será
necesario redestinar a los funcionarios que sea menester, contando para ello con los aproximadamente 100 profesionales
que prestan labores en el GORE.
Expone que se encuentran afinados por la División de
Administración y Finanzas los perfiles profesionales que se
requerirán para esta nueva etapa, los que evidentemente
necesitarán de conocimientos mas diversificados, atendido que
deberán responder a requerimientos de múltiple naturaleza que
se derivan de las responsabilidades que deberán asumir
quienes laboren en las nuevas Divisiones creadas por ley.
Afirma que en el caso particular del recurrente, su
profesión es la de ingeniero comercial, siendo su única
experiencia profesional su trabajo en el GORE, en
consecuencia, resulta evidente que ante los nuevos desafíos
que enfrenta este organismo, sus capacidades, aunque
respetables, se radican en un espectro muy reducido que no
cumple con las necesidades de la administración. Huelga
reiterar que el recurso humano, en esta etapa, debe
optimizarse buscando un profesional versátil y con
experiencia múltiple, condición de la que carece el
recurrente. Lo que puede verificarse fácilmente mediante la
lectura de su currículum.
Añade la recurrida que en el imperativo de maximizar sus
capacidades operativas y técnicas, el Gobierno Regional, y
considerando las complejidades que significa la
implementación de la nueva División de Fomento e Industria,
se ha debido tomar la decisión de transferir a la Corporación
Regional de Desarrollo Productivo parte de las labores
anteriormente ejecutadas por el Departamento de Relaciones
Internacionales, esto es, aquellas que dicen relación con
actividades de fomento productivo y relaciones empresariales.
Para ello se han considerado una serie de aristas, las que
detalla, por lo que se adopto la decisión de transferir todas ́
aquellas acciones de fomento productivo y relaciones de
carácter comercial a la Corporación Regional de Desarrollo
Productivo, siendo innecesario entonces mantener la misma
cantidad de profesionales, en circunstancias que se producirá
una disminución considerable del volumen de trabajo. A ello
se suma que el GORE se encuentra en una fase de
reestructuración que lo obliga a optimizar el recurso humano, privilegiando a aquellos profesionales de experiencia en
áreas variadas y cuyo perfil se ajuste a los nuevos
requerimientos. El recurrente, de profesión ingeniero
comercial, tiene como única experiencia laboral su trabajo
por tres años y algunos meses en el Gobierno Regional, por el
contrario, los profesionales que continúan en el departamento
de relaciones internacionales se han perfeccionado en el
curso de los años cursando diplomados e incluso post-grados
con grado de magister en materias de relaciones
internacionales.
Controvierte que la reestructuración de la División de
Planificación y Desarrollo Regional que se encuentra
establecida en el Ordinario Nº 2398 de 18 de junio, haya sido
aprobado en su integridad por el Consejo Regional mediante
acuerdo Nº 9450, correspondiente a la Sesión Ordinaria de
fecha 11 de julio de 2018, pues la reestructuración no
concluyo su proceso de tramitación administrativa debido a ́
una serie de observaciones que se plantearon.
Afirma que la resolución recurrida expresa en forma
clara los fundamentos por los que no se renovó el empleo a
contrata del recurrente, habida cuenta que ha sido la ley la
que ha impuesto a la recurrida el imperativo de una
reestructuración de por si compleja. Indica que las funciones ́
que desempeñaba el recurrente dejaran de pertenecer, en
parte, a la División en la que prestaba servicios.
Añade que los empleos a contrata son por su naturaleza
de carácter transitorio y no es posible considerar que ante
una situación como la que se ha comentado, el jefe de
servicio se encuentre limitado para llevar a cabo las
transformaciones que se requieren.
En cuanto a la invocación del principio de la confianza
legítima, disiente de la totalidad de sus tópicos, afirmando
que al respecto la ley es clara, y no obliga a que el jefe de
servicio deba señalar los motivos por los que no se renueva
la contrata, por el contrario, señala la prórroga como una
excepción al término de la contrata. En su concepto, ninguna
aplicación tiene el principio jurídico establecido en el
artículo 11 de la Ley 19.880 relativo a la fundamentación de
los actos de la autoridad, pues en este caso es la ley la que califica de “transitorio” el empleo y determina su término de
pleno derecho por la llegada del plazo.
Agrega, que ningún asidero jurídico tiene criterio
relativo al número de años en los que se haya renovado la
contrata que se requieren para la aplicación de tal
principio, tanto pueden ser dos como diez o veinte. El simple
hecho de establecer dos años como indicativo de la existencia
de “confianza legítima” en la renovación del empleo
constituye, en si, una evaluación total y absolutamente ́
arbitraria por parte del juzgador. Además, sostiene que
ninguna relación tiene lo expresado con la teoría de los
actos propios o el principio de la buena fe, como lo han
señalado algunos fallos de nuestros tribunales.
Hace presente que la Resolución Nº 1.075 que determinó
la no renovación de la contrata fue registrada sin
observaciones por parte de la Contraloría Regional, sin que
el recurrente interpusiera recurso administrativo alguno.
Cita, además, lo resuelto por la Excma. Corte Suprema en los
autos rol Nº 3501/2018.
Finalmente, controvierte la vulneración de garantías
constitucionales.
En apoyo de su pretensión acompaña: Copia de la
Resolución Nº 1.075 de fecha 27 de noviembre de 2018; Copia
de Carta Nº 605 de fecha 30 de octubre de 2018; Currículum
vitae Fhelipe Hernández Díaz; Perfiles profesionales
correspondientes a cargos de reestructuración del GORE;
Presentación de la Subsecretaría de Desarrollo Regional
relativa a la aplicación de la reforma planteada por la Ley
Nº 21.074; Reducción a escritura pública del Acta
Constitutiva de la Corporación Regional de desarrollo
Productivo; Estatutos de la Corporación Regional de
Desarrollo Productivo; Copia Ordinario Nº 2398 de fecha 18 de
junio de 2018, de la Intendenta Regional a la Presidenta del
Consejo Regional; y Copia Certificado Acuerdo Nº 9450 del
Consejo Regional Coquimbo.
TERCERO: Que cómo ha sido reconocido por recurrente y
recurrida, el primero, desde el 11 de agosto de 2015 y hasta
septiembre del mismo año, prestó servicios para esta última,
en virtud de un contrato de honorarios a suma alzada. A partir del 2 de octubre de 2015, continuó prestando
servicios, pero en calidad de contrata, con duración hasta el
31 de diciembre de 2015, a fin de realizar funciones
genéricas en el Servicio Administrativo de la recurrida. Tal
vínculo laboral fue renovado sucesivamente hasta el año 2018.
CUARTO:Que, según dispone el Estatuto Administrativo,
los empleados de la Administración del Estado se clasifican
en “empleados de planta” o “empleados a contrata”, los
primeros pueden ser titulares, suplentes o subrogantes. La
diferencia esencial con los contratados radica en la
permanencia de las funciones de los primeros y en la
transitoriedad de los segundos. Para este último caso, el
artículo 10 inciso primero de la ley 18.834 dispone que “los
empleados a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31
de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan
expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo
ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la
prórroga con treinta días de anticipación a lo menos”. En
el asunto que nos ocupa, se puso fin a los servicios del
recurrente, mediante el acto administrativo contenido en la
Resolución Nº1.075 de 27 de noviembre de 2018, en la que se
indicó que no se renovaría su designación a contrata a contar
del 1 de enero de 2019.
QUINTO: Que de manera reiterada, la Jurisprudencia de
los Tribunales Superiores de Justicia, ha indicado que el
recurso de protección de garantías constitucionales,
establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de
la República, constituye jurídicamente una acción de
naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo
ejercicio de las garantías y derechos preexistentes
consagrados en la Carta Fundamental, mediante la adopción de
medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u
omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese
ejercicio.
SEXTO: Que, de acuerdo a lo dicho de manera reiterada
por el Máximo Tribunal, en la actualidad es un verdadero
axioma que si una relación a contrata excede los dos años y
se renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se
transforma en una relación indefinida, conforme al principio de confianza legítima que la Contraloría General de la
República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del
Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016; principio
recogido de manera uniforme en la jurisprudencia reciente de
dicho Máximo Tribunal (Corte Suprema rol 24.884-2018).
SÉPTIMO: Que, para determinar el resultado de la acción
de la recurrente, es necesario analizar la concurrencia de
aquellos factores que habilitan a la autoridad para proceder
a no renovar la designación a contrata del funcionario,
venciendo por tanto, el principio de confianza legítima.
OCTAVO: Que, revisando los argumentos en que se sustenta
la resolución que pone fin a la designación a contrata del
recurrente, se señala en ella que a partir de 2019 se reduce
el personal; que el trabajo que realizaba el recurrente sería
absorbido por el Departamento de Relaciones Internacionales
de la Corporación Nacional de Desarrollo Productivo y que
igualmente se crearía una División de Fomento e Industria de
Gobierno Regional, División que a la fecha de su no
renovación de designación a contrata no se había creado y que
no se tenía fecha de creación, según lo declara la misma
resolución por la que se recurre. Que por lo demás no consta
en estos autos que la nueva estructura que se invoca por la
recurrida, como fundamento para prescindir de los servicios
del recurrente, esté actualmente en operaciones y tampoco
consta la falta de competencia alegada para no perseverar en
la designación a contrata que poseía el recurrente.
NOVENO: Que en consecuencia, dable es concluir que el
acto impugnado se ha tornado arbitrario pues aparece
desligado de razonabilidad y apoyado en motivaciones
insuficientes, que no resultan idóneas para prestarle un
fundamento de legitimidad. Que así, la conducta de la
recurrida vulnera el derecho de propiedad que respecto a su
cargo a contrata tiene el recurrente.
Que por lo expuesto y de conformidad, además, a lo
dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la
República y Auto Acordado de la Corte Suprema sobre la
materia, se declara que SE ACOGE el recurso de protección
interpuesto por don Fhelipe Ignacio Hernández Díaz, en contra
del Gobierno Regional de Coquimbo, por el acto arbitrario e ilegal en que habría incurrido con motivo de la dictación de
la Resolución exenta N° 1.075, de 27 de noviembre de 2018,
ordenándose la reincorporación del recurrente así como el
pago de las remuneraciones y beneficios devengados en el
tiempo que media entre la ejecución del acto dejado sin
efecto y el momento que se proceda a su reincorporación.
Redacción de la abogado integrante, Elvira Badilla
Poblete.
Rol Nº1455-2018.-
Pronunciado por la Primera Sala de esta Corte de Apelaciones integrada
por la Ministro titular señora Marta Maldonado Navarro, el Ministro
suplente señor Carlos Jorquera Peñaloza y la abogado integrante señora
Elvira Badilla Poblete (No firman señor Jorquera ni señora Badilla, por
haber cesado en funciones, sin perjuicio de haber concurrido a la vista y
acuerdo de la causa).
En La Serena, a veintiuno de marzo de dos mil diecinueve, notifiqué por
el estado diario la resolución que antecede
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