Ley de Bases Generales de la Administración del Estado y su responsabilidad correlativa

Santiago, veintinueve de enero de dos mil veinte. 

VISTOS: En los autos de esta Corte rol N° 22.101-2018 del 2° Juzgado Civil de San Antonio, caratulados “Chilquinta S.A. con Municipalidad de San Antonio”, sobre juicio ordinario de indemnización de perjuicios, se dictó sentencia de primera instancia que acogió la demanda y condenó al mencionado Municipio y a Benedicto Robles Paz, a pagar a la actora la suma de $ 40.664.688, sin costas.
Apelada por la Municipalidad de San Antonio la referida sentencia, la Corte de Apelaciones de Valparaíso la revocó en la parte que acoge la acción de indemnización de perjuicios en contra del ente edilicio y, en su lugar, rechaza la demanda en esa parte. En contra de esta decisión la parte demandante dedujo recurso de casación en el fondo. Se trajeron los autos en relación. 

CONSIDERANDO: 

PRIMERO: Que, en el recurso de nulidad sustancial se denuncia que han sido vulnerados los artículos 589, 1514, 1698 y 2320 del Código Civil. Además, se asevera que ha sido infringido el artículo 152 en relación con el artículo 5 letra c) de la Ley N° 18.695 y el artículo 4 de la Ley N° 18.575 en relación con el artículo 169 de la Ley N° 18.290. La recurrente explica que, al decidir revocar el fallo apelado respecto a la Municipalidad de San Antonio por no haberse acreditado la falta de servicio, la sentencia realiza una equivocada aplicación de los artículos 4 y 44 de la Ley N° 18.575 sobre Bases de la Administración del Estado. Refiere que conforme al artículo 1 ° inciso segundo de la Ley N ° 18.695, las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público encargadas de satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas. Agrega, que para el cumplimiento de estas funciones y satisfacer las necesidades de la comunidad, el legislador otorgó a las municipalidades las atribuciones de administrar los bienes municipales y nacionales de uso público. Indica, que consecuentemente, el artículo 142 (debe entenderse que hace referencia al artículo 152) de la Ley N° 18.695, dispone que las municipalidades incurrirán en responsabilidad por los daños que causen, la que procederá principalmente por falta de servicio, esto es, según la doctrina cuando el órgano respectivo no presta en forma alguna el servicio, a pesar de que tenía el deber jurídico de prestarlo; o bien, porque con ocasión de su prestación, no se cumple con el estándar de servicio exigible. Señala que la responsabilidad administrativa es de carácter objetiva, por lo que resulta suficiente que la actuación del agente público esté relacionada con el servicio u órgano público y que exista un vínculo directo entre la acción u omisión y el daño producido. Enseguida, acusa la infracción del artículo 2320 inciso primero del Código Civil, argumentando que se está frente a un caso de culpa aquiliana o extracontractual, en que el demandado -el Estado- debe responder en virtud de lo que se conoce como la responsabilidad por el hecho ajeno, esto es, el caso en que el autor está al cuidado o bajo la dependencia de otra persona a quien debe obediencia, siendo esta última civilmente responsable de este delito o cuasidelito. Explica que en la especie, se trata de una persona natural, dependiente de una empresa contratada por el municipio que comete, en tal calidad, un delito civil, debiendo dicha Municipalidad responder no tanto asumiendo la conducta ajena, sino que por su propia culpa consistente en la falta de vigilancia que debe ejercer sobre quién está bajo su cuidado o dependencia. Alega, igualmente, infracción del artículo 1545 del Código Civil, conforme al cual los contratos sólo producen efectos -derechos y obligaciones- entre y para las partes, y no aprovechan ni perjudican a terceros que no concurrieron a la formación del contrato, revistiendo la sociedad demandante en este caso, el carácter de tercero y ajeno al Contrato de Obra Municipal suscrito entre el Municipio de San Antonio y la adjudicataria del proceso licitatorio. 

SEGUNDO: Que en cuanto a la influencia de estos errores en lo dispositivo del fallo, argumenta que, de no haberse incurrido en ellos, el fallo habría confirmado la sentencia de primera instancia, especialmente, en lo que dice relación con la responsabilidad y condena solidaria de la Municipalidad de San Antonio. 

TERCERO: Que para el adecuado análisis del recurso, se debe tener presente que estos autos se inician con la demanda de indemnización de perjuicios interpuesta por Chilquinta Energía S.A. en contra de la Municipalidad de San Antonio y Benedicto Robles Paz basada en que el referido municipio adjudicó a la empresa Viet SpA. la construcción de una plaza en el bandejón central de la Avenida Manuel Montt de la comuna de San Antonio, durante la ejecución de las faenas el día 22 de marzo de 2013, aproximadamente al mediodía, la máquina retroexcavadora de propiedad del demandado Benedicto Robles, conducida por un trabajador de la empresa referida realizó una maniobra de retroceso producto de la cual cortó dos tensores y provocó la caída de una torre de alta tensión de propiedad de la sociedad demandante. 

CUARTO: Que para resolver el recurso de que se trata se debe tener en consideración que los sentenciadores han establecido como hechos de la causa los siguientes: A.- La Municipalidad de San Antonio adjudicó a la empresa Viet Ingeniería SpA. el proyecto Construcción Plaza Larga Norte Manuel Montt S.A. con financiamientos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional para la construcción de una plaza en el bandejón central de la Avenida Manuel Montt. B.- La retroexcavadora arrendada por la empresa contratista al efectuar una maniobra de retroceso pasó a llevar un tensor de una torre, hecho que provocó la caída de la torre sobre una vivienda, el accidente se debió a que el conductor de la máquina no estaba atento a las condiciones imperantes. C.- El siniestro se produjo por la ausencia de procedimientos de trabajo y una falta de cuidado del conductor de la retroexcavadora placa PPU RJ-7186 -don Israel Riquelme Farías-, quien era empleado de la empresa contratista a cargo de las obras, al realizar una maniobra de retroceso inadecuada, enganchando un tensor de la torre de alta tensión, circunstancia que provocó el corte de dos de sus tensores y la caída de la misma. D.- Benedicto Humberto Robles Paz es el propietario de la retroexcavadora placa PPU RJ-7186. Además, los sentenciadores estimaron acreditado el daño emergente demandado. 

QUINTO: Que sobre la base de tales antecedentes fácticos la sentencia de segunda instancia razona que aun cuando le corresponde a la Municipalidad la administración de los bienes nacionales de uso público, debiendo entenderse por administración la obligación que tiene ésta de mantener las calles, plazas, puentes o caminos en estado de servir a la comunidad, de acuerdo al contrato de adjudicación que vinculaba a la Municipalidad de San Antonio con la empresa Viet Ingeniería SpA., la responsabilidad y riesgos derivados de la ejecución de la obra correspondían a la empresa contratista conforme a la cláusula séptima de exención de responsabilidad municipal por daños a terceros estipulada en el contrato de adjudicación, trasladando la responsabilidad por daños a terceros a la empresa contratista que no fue demandada en autos. Así, estimaron que el ente edilicio no incurrió en falta de servicio por ausencia u omisión en la fiscalización de la obra o trabajos adjudicados a terceros. En lo que respecta a la acción dirigida en contra de Benedicto Humberto Robles Paz, fundada en el inciso segundo del artículo 169 de Ley de Tránsito, los sentenciadores acogieron la demanda por cuanto estimaron que dicha responsabilidad es vicaria y solidaria y surge para el propietario del vehículo independientemente de si el vehículo fue arrendado a una empresa constructora o si estaba trabajando para una municipalidad o algún otro órgano de la Administración del Estado. 

SEXTO: Que llegados a este punto procede analizar el estatuto jurídico aplicable en la especie. En lo que interesa para efecto del recurso, el artículo 5 letra c) de la Ley N° 18.695 confía a los municipios la administración de los bienes municipales y nacionales de uso público existentes en la comuna, salvo que, en atención a su naturaleza o fines y de conformidad a la ley, la administración de estos últimos corresponda a otros órganos de la Administración del Estado. 

SÉPTIMO: Que, en el presente caso, la falta de servicio atribuida a la Municipalidad de San Antonio se construye sobre la base de la ausencia de vigilancia respecto de las condiciones en que se desarrollaba la construcción de una plaza proyectada en el bandejón central de Avenida Manuel Montt de dicha comuna con el objeto de realizar diversas tareas de reparación, pavimentación, suministro y colocación de solerillas, entre otras. En efecto, sobre dicha corporación edilicia recae la obligación de inspeccionar el estado de aquellos bienes que administra, a fin de precaver cualquier daño que pueda se pueda causar a terceros, más aún si los factores de peligro surgen con ocasión de la ejecución de obras dispuestas por el propio ente municipal. 

OCTAVO: Que, dicho lo anterior, cabe señalar que la responsabilidad del Estado se genera por la falta de servicio, factor de imputación que se presenta como una deficiencia o mal funcionamiento del servicio en relación a la conducta normal que se espera de él, estimándose que ello concurre cuando el servicio no funciona debiendo hacerlo y cuando funciona irregular o tardíamente. Específicamente en lo que respecta a las Municipalidades, el artículo 152 de su Ley Orgánica Nº18.695 dispone, en su inciso primero: “Las municipalidades incurrirán en responsabilidad por los daños que causen, la que procederá principalmente por falta de servicio”. Así el Municipio no puede sustraerse de la responsabilidad que en este juicio se le reclama por el actor, dada la amplitud con que ha de entenderse, el deber de administración que le incumbe en relación a los bienes nacionales de uso público de que se trata y por ello no cabe duda que en dicha obligación se comprende velar porque las obras que desarrollan en una vía que tiene el carácter de bien nacional de uso público se ejecutan en forma segura. 

NOVENO: Que, en el presente caso, la no adopción de medidas mínimas de seguridad como para prevenir la ocurrencia de hechos como los acaecidos por la falta de supervigilancia adecuada de la municipalidad, son generadores de responsabilidad, siendo improcedente recurrir a las estipulaciones del contrato de adjudicación, puesto que se trata de un imperativo legal en su calidad de servicio público. En efecto, toda actuación de la Administración está sujeta a la ley de conformidad a lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, de modo que genéricamente toda responsabilidad de los órganos públicos tiene por antecedente el incumplimiento de un deber legal que en la especie le ha sido impuesto, entre otras, por las disposiciones citadas en el fundamento sexto precedente, de tal manera que la omisión que se dejó establecida es constitutiva de una falta de servicio, debido a que el órgano de la Administración municipal actuó en contravención de normas legales expresas que establecen que son de su cargo la conservación y administración de los bienes nacionales de uso público. 

DÉCIMO: Que esta Corte no desconoce el hecho que en la demanda se alega además que el ente edilicio respondería tanto por el hecho propio como por el ajeno, citando al efecto el artículo 2320 del Código Civil, norma de rango legal que luego se da por infringida en el arbitrio de nulidad sustancial, y que no se identifica con aquellas que sustentan el factor de imputación aplicable a los órganos de la Administración del Estado, esto es, la falta del servicio, cuyo origen se encuentra en los artículos 4 y 42 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado N°18.575 y específicamente para los municipios, en el artículo 152 de la Ley Nº18.695, antes citado. La circunstancia anterior no es obstáculo para que esta Corte dé por establecido el yerro jurídico que se viene razonando, en tanto los tribunales, para resolver el asunto sometido a su decisión están facultados para revisar el derecho aplicable, siempre que ello se encuentre conforme y congruente con los presupuestos fácticos de la pretensión intentada; ello no es sino la más pura aplicación del principio iura novit curia, en el sentido que el juez conoce y aplica el derecho, sin que ello afecte la causa petendi. En esta dirección, el órgano jurisdiccional no queda circunscrito a los razonamientos jurídicos expresados por las partes, sino sólo a sus fundamentos de hecho, lo cual permite, en este caso, concluir que los sentenciadores de segundo grado incurrieron en falta de aplicación de aquellas normas que regulan la responsabilidad por falta de servicio y, concretamente, las referidas a la responsabilidad municipal. 

UNDÉCIMO: Que, en consecuencia, los jueces de la instancia al no haber aplicado correctamente los preceptos legales atinentes a la materia a fin de alcanzar una decisión en el sentido recién indicado, han cometido el error de derecho que se les atribuye en el recurso, el que, por tanto, habrá de ser acogido. 

DUODÉCIMO: Que, atendido lo resuelto, no se emite pronunciamiento sobre los otros errores de derecho denunciados en el recurso de casación en el fondo por innecesario. Por estas consideraciones y de conformidad además con lo que disponen los artículos 764, 765, 767, 768 y 785 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el fondo interpuesto por la parte demandante en lo principal de la presentación de fojas 449, en contra de la sentencia, de treinta y uno de julio de dos mil diecinueve, escrita a fojas 443 la que por consiguiente es nula y es reemplazada por la que se dicta a continuación. Regístrese. Redacción a cargo del Ministro señor Munita. Rol N° 22.101-2018. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sra. Ángela Vivanco M. y los Abogados Integrantes Sr. Álvaro Quintanilla P. y Sr. Diego Munita L. 

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