Antofagasta, a veintisiete de enero de dos mil veintiuno VISTOS: La comparecencia de Madelyn Maluenda Pérez, abogada, quien en representación de David Coronel Fuentes, domiciliado para estos efectos en calle Orella N°610, oficina 503, de esta ciudad, dedujo recurso de protección de garantías constitucionales en contra del Hospital Regional de Antofagasta, representado por Enrique Bastías Nieto, solicitando que se disponga que el recurrido prorrogue la contrata en las mismas condiciones que se ha venido haciendo por años, hasta el treinta y uno de diciembre del presente año, y proceda al pago de todas las remuneraciones y emolumentos que no se hayan percibido desde el uno de los corrientes, hasta la fecha en que sea reincorporado, para el caso que el fallo sea posterior. Informó el recurrido, instando por el rechazo del arbitrio constitucional. Puesta la causa en estado, se han traído los autos para dictar sentencia. CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que la acción constitucional interpuesta se funda en el actuar ilegal y arbitrario del recurrido, consistente en la dictación de la Resolución Exenta N°17.242, el 30 de noviembre de 2020, por el Director del Hospital, autoridad incompetente para ello, sin que existiera un procedimiento previo ni motivación suficiente, vulnerando las garantías contenidas en los N°1, 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República. Señaló que el recurrente es médico cirujano y comenzó su desempeño en el Hospital recurrido el 1 de enero de 2019, en virtud de traslado desde el Servicio de Salud de Iquique, donde se desempeñó desde el año 2013, en virtud del “Convenio sobre derechos y obligaciones y garantía de profesional en programa de subespecialización en cirugía cuello y cabeza”. En virtud de dicho convenio – que fue cedido al Servicio de Salud de Antofagasta - quedó obligado a desempeñarse en el servicio público, hasta marzo del año 2021, por lo que el cargo se encuentra en su patrimonio. Indicó que teniendo presente las renovaciones a su contrato, sus calificaciones sobresalientes, ausencia de sumarios administrativos y constante perfeccionamiento, tenía la convicción de que este sería renovado hasta el 31 de diciembre del presente. En consecuencia, la decisión de no renovar la contrata atenta contra el derecho al cargo que había incorporado a su patrimonio, en virtud del convenio referido y del principio de confianza legitima. Hizo presente, en cuanto a lo inentendible de su no renovación, que es uno de los dos subespecialistas en cirugía de cuello y cabeza, y el único miembro en el norte de la sociedad de cirugía de cabeza y cuello y plástica maxilofacial. No obstante lo anterior, el 1 de diciembre del 2020, le fue notificada la no prórroga de su contrata que se encontraba vigente hasta el 31 del mismo mes, pese a que él depende del Servicio de Salud, al ser médico en periodo asistencial obligatorio. Los motivos que se indican en la decisión, son los siguientes: 1. Por denuncia de agresión verbal a funcionarios del servicio clínico de Cirugía D. Karen Estivales y D. Jorge Cifuentes, jefe de Cirugía, lo que denota falta de cortesía requerida a todo funcionario público, de lo cual se realiza anotación de demérito con fecha 10 de octubre de 2020, notificada con fecha 20 de octubre, que no fue objetada por el afectado; 2. No respetar el conducto regular, enviando información referente al Servicio clínico de cirugía, a otras autoridades, sin remitirla a su jefatura jerárquica superior o al director de este recinto; 3. Faltas de respeto al dirigirse al Director del Hospital Regional de Antofagasta, vía correo electrónicos de en términos de acusar infundadamente de incumplimientos administrativos y atribuyéndole responsabilidades sin respaldo documental alguno. Estas comunicaciones electrónicas fueron copiadas a una serie de autoridades tanto de salud, como a diversos funcionarios de otros servicios públicos, denostando la imagen del Hospital Regional de Antofagasta y a sus funcionarios públicos en general y; 4. Incumplimiento de instrucciones de jefatura directa, al citársele a reunión no compareciendo ni coordinando fechas posteriores para esos efectos, según consta de correos electrónicos dirigidos a su jefatura, dejando en evidencia una manifiesta desobediencia a las órdenes de su jefatura, perjudicando la debida coordinación y trabajo en equipo del Servicio de Cirugía, lo que va en desmedro directo de los pacientes de nuestro establecimiento.”. Sin perjuicio de ello, los hechos no se encuentran comprobados, ya que no se realizó investigación o sumario administrativo alguno, impidiendo su derecho a defensa. Posteriormente, la resolución exenta – firmada por el Director del Hospital y no del Servicio de Salud - fue enviada al domicilio de su ex cónyuge, conteniendo la decisión adoptada y los mismos hechos referidos. Hizo presente que respecto al hecho N°1 de la notificación, existe un sumario en curso, que ha excedido los plazos legales. Si bien es cierto que no se objetó la anotación de demérito, esto no implica acuerdo con ella. Además, no existió imparcialidad, puesto que la jefatura que hizo la anotación, es aquella a la que denunció previamente por irregularidades. En cuanto al hecho N°2, no se indicó con precisión la fecha, información remitida y autoridades, limitando su derecho a defensa. Refirió que la única información remitida, dice relación con denuncias que efectuó por eventuales irregularidades al Ministerio de Salud, Servicio de impuestos internos y Ministerio Público. Respecto del hecho N°3, negó que fuera efectivo, además de no existir un sumario administrativo al efecto. Finalmente, sobre el último hecho, también alegó la existencia de imprecisión que limita su derecho a defensa. Por lo relatado, concluyó que se está frente a una represalia por las denuncias realizadas. Indicó, en cuanto al acto denunciado, que este es ilegal, en primer lugar, porque fue dictado por una autoridad que no es competente, pues los médicos en Periodo asistencial obligatorio, son dependientes directamente del Servicio de Salud. Por lo tanto, el Director del Hospital no tiene las potestades para no renovar su contrata, ya que es competencia del Director del Servicio. En segundo lugar, hay ilegalidad porque la autoridad pretende sancionar al funcionario con la no renovación de su contrata, soslayando su deber legal de comprobar los hechos imputados a través de una investigación y sumario administrativo. Así, lo que se está efectuando es una desviación de poder, utilizando la no renovación de la contrata para expulsar al recurrente, sin un procedimiento sancionador previo. En tercer lugar, se alegó la falta de motivación del acto administrativo – elemento esencial de todo acto, de conformidad a la Constitución y las Leyes N°18.575 y 19.880 - ya que como se indicó, no existió procedimiento administrativo para comprobar los actos imputados, por lo que el acto deriva en carente de motivación e ilegal. A ello, debe sumarse la falta de especificación de los hechos imputados. Asimismo, se alegó la falta de racionalidad y proporcionalidad de la resolución recurrida, pues el actor se encuentra cumpliendo su periodo asistencial obligatorio, el cual concluye recién en marzo del presente año. Así, debe considerarse lo que ha resuelto la Contraloría, en cuanto a que la interrupción de esta fase es excepcional, atendida la finalidad de que el profesional beneficie a los usuarios del sistema público de salud. Además, debe considerarse que existen recursos ministeriales que fueron dispuestos para la contratación del profesional, por lo que la decisión debe ser adoptada por el Director del Servicio de Salud, y considerando otras medidas previas, determinando la continuidad del funcionario. Agregó que de igual manera, se infringió el principio de confianza legitima, el cual representa un limite a la discrecionalidad de la autoridad administrativa y que se configura cuando el funcionario a contrata ha sido objeto de sucesivas e ininterrumpidas renovaciones de un empleo a plazo fijo, que genera la expectativa real de que seguirá siendo renovado en el tiempo, como si fuera indefinido. Además, el periodo asistencial obligatorio no puede ser interrumpido, o de serlo, solo puede ser por potestad del Director del Servicio de Salud. En virtud de lo relatado, consideró vulnerada la garantía contenida en el N°1 del artículo 19 de la Constitución, particularmente en cuanto a la integridad psíquica, debido a la preocupación de verse expuesto al procedimiento de cobro de la garantía que constituyó en el convenio asistencial. Asimismo, se vulnera la garantía del N°2, al infringir las normas que regulan los actos administrativos que disponen el cese de un empleo. Además, se vulneró el derecho del N°24, pues se privó de las prerrogativas propias de su cargo, el que se mantuvo en su patrimonio al menos seis años, y cuya contratación duraría como mínimo hasta marzo del presente. Concluyó solicitando que se disponga que el recurrido prorrogue la contrata en las mismas condiciones que se ha venido haciendo por años, hasta el treinta y uno de diciembre del presente año, y proceda al pago de todas las remuneraciones y emolumentos que no se hayan percibido desde el uno de los corrientes, hasta la fecha en que sea reincorporado, para el caso que el fallo sea posterior.
SEGUNDO: Que informó don Enrique Bastías Nieto, Director del Hospital Regional de Antofagasta, solicitando el rechazo del recurso. En primer lugar, en cuanto a la alegación de que el acto administrativo fue dictado por una autoridad incompetente, señaló que el recurrente incurre en un error al señalar que dependía del Servicio de Salud y que es este quien debe decidir sobre su prórroga. Ello, ya que el artículo 36 del D.F.L N°1 del Ministerio de Salud señala el ámbito de competencia del Director del Hospital, prescribiendo que es este quien ejerce las funciones de administración del personal destinado al establecimiento y que en particular, respecto de los funcionarios a contrata, ejerce las funciones propias de un jefe superior de servicio. En consecuencia, la ley determina sus competencias, entre las cuales se encuentra la facultad de prorrogar las contratas de los funcionarios, de forma anual. Lo anterior se aplica al recurrente, ya que este reconoce que fue destinado a cumplir con la devolución de su beca en el Hospital. En cuanto a la supuesta falta de fundamento de la resolución, indicó que esta está debidamente fundamentada, al señalar los hechos que le fueron imputados. Respecto de los hechos en particular, refirió en cuanto al N°1, que este se prueba con la anotación de demerito que le fue aplicada. En cuanto al N°2, indicó que el recurrente transgredió el principio de jerarquía, pues señaló interponer denuncias, las que no fueron presentadas a su jefatura, particularmente al Director del Hospital, que es quien debe solucionar los problemas administrativos de la institución, según dispone el artículo 3 letra c) de la norma citada. Respecto del hecho N°3, refirió que estos se configuran en correos electrónicos enviados, que infringieron el artículo 31 letra c) del mismo cuerpo normativo. Finalmente, sobre el hecho N°4, estos vulneraron la obligación funcionaria contenida en el artículo 61 letra f) del la norma en comento. Sobre la alegación de falta de procedimiento previo y desviación de poder de la autoridad, hizo presente que la legislación no exige que deba iniciarse una investigación o procedimiento previo para decidir sobre la prórroga de los funcionarios a contrata. Lo expuesto, ya que el estatuto administrativo señala en su articulo 10 la duración de la contrata, hasta el 31 de diciembre de cada año, por el solo ministerio de la ley. No obstante, el 31 de octubre de 2020 se inició un sumario en contra del recurrente, por una denuncia efectuada por un médico y una enfermera, por maltrato funcionario, el cual se encuentra en tramitación. Sin embargo, la investigación busca determinar responsabilidad administrativa, pero no obsta la decisión de no prórroga de la contrata, según dispone el artículo 147 inciso final del estatuto. En consecuencia, siendo facultad del Director no prorrogar una contrata, fundándose en graves infracciones, ello no constituye una desviación de poder, ya que el acto es claro en su dictación y no desvía el eje central de la norma consagrada en el artículo 153 del estatuto. Además, la decisión adoptada puede ser reclamada ante la Contraloría, según dispone el artículo 160 de la norma citada. Asimismo, se indicó que el hecho de estar cursando el pago de su beca de estudios, no significa que se encuentre en una situación de inamovilidad, como ha reconocido la Contraloría. Finalmente, indicó que el recurrente ingresó al Hospital el 1 de enero de 2019, por lo que solo existió una prórroga. Por lo tanto, no se configura la figura de la confianza legítima, pues la jurisprudencia habla de que existan al menos dos renovaciones a su contrata. En consecuencia, la no renovación fue un acto fundado, que no vulneró derecho constitucional alguno, por haberse dictado en cumplimiento de la ley administrativa.
TERCERO: Que de conformidad a lo establecido en el inciso primero del artículo 20 de la Constitución Política de la República, el recurso de protección de garantías constitucionales constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.
CUARTO: Que el recurso de protección, como acción cautelar de urgencia, carece de las garantías procesales de un juicio declarativo de lato conocimiento, razón por la que sólo ampara derechos no controvertidos o indubitados. En este sentido, un acto u omisión es arbitrario cuando carece de razonabilidad, de fundamentación suficiente, de sustentación lógica, es decir, cuando no existe razón que lo fundamente y quien actúa lo hace por mero capricho. El acto u omisión será ilegal cuando no reúne los requisitos legales, es contrario a derecho o a la ley o no se atiene estrictamente a la normativa legal vigente.
QUINTO: Que en la especie, corresponde a esta Corte determinar la existencia del acto ilegal y arbitrario que invoca el recurrente, consistente la dictación de la Resolución Exenta N°17.242, de fecha 30 de noviembre de 2020, por el Director del Hospital Regional, autoridad que estima incompetente para ello, sin que existiera un procedimiento previo ni motivación suficiente y vulnerando el principio de confianza legitima.
SEXTO: Que del análisis de los documentos acompañados, en especial del Certificado emitido por el Hospital de Antofagasta, resulta como hecho indubitado que don David Coronel Fuentes ingresó a prestar servicios en el Servicio de Salud de Iquique, el 19 de diciembre de 2013, siendo prorrogada su contrata hasta diciembre de 2018 en dicho servicio. Posteriormente, en enero de 2019, comenzó a prestar servicios en el Hospital Regional de Antofagasta, en virtud de traslado del recurrente, según consta en Ord. N°4478, y del cual se desprende que el Director de Salud de Antofagasta, aceptó la propuesta de traslado del periodo asistencial obligatorio por cambio de destinación, manteniéndolo en el mismo cargo. Dicha contrata, se renovó en una única oportunidad en el Hospital Regional de Antofagasta, para el periodo 2020, no renovándose para el periodo de 2021. Al respecto, consta notificación de no prorroga, indicándose que se resolvió no prorrogar su designación a contrata que se encontraba vigente hasta el 31 de diciembre de 2020 y los motivos para ello, mediante formulario de notificación del Dr. Francisco Bueno Natush, subdirector médico. Luego, el 30 de noviembre de 2020, se dictó la Resolución exenta N°17.242, que resolvió no prorrogar la contrata del recurrente, fundado en el formulario de notificación referido. Asimismo, consta que los servicios fueron prestados en cumplimiento de un convenio sobre derechos, obligaciones y garantía de profesional en programa de especialización y subespecialización, según se desprende de la resolución exenta N°2982 del Servicio de Salud de Iquique, de fecha 5 de julio de 2019. De conformidad a este convenio, el recurrente se obligó a cumplir con el periodo asistencial obligatorio por un plazo igual al doble del tiempo de su programa de formación.
SÉPTIMO: Que en primer lugar, respecto a la alegación de que el acto administrativo impugnado fue dictado por una autoridad incompetente, se tendrá presente lo dispuesto en el D.F.L N°1 del Ministerio de Salud, en su artículo 36 letra f), a propósito de la regulación de los establecimientos de Autogestión en Ley, el cual señala que “En el Director estarán radicadas las funciones de dirección, organización y administración del correspondiente Establecimiento y en especial tendrá las siguientes atribuciones: f) Ejercer las funciones de administración del personal destinado al Establecimiento, en tanto correspondan al ámbito del mismo, en materia de suplencias, capacitación, calificaciones, jornadas de trabajo, comisiones de servicio, cometidos funcionarios, reconocimiento de remuneraciones, incluyendo todas aquellas asignaciones y bonificaciones que son concedidas por el Director del Servicio, feriados, permisos, licencias médicas, prestaciones sociales, responsabilidad administrativa y demás que establezca el reglamento. Respecto del personal a contrata y al contratado sobre la base de honorarios, el Director del Establecimiento ejercerá las funciones propias de un jefe superior de servicio.”. En consecuencia, encontrándose establecida por ley la competencia del Director del Hospital Regional para ejercer las funciones de jefe superior respecto de los funcionarios a contrata – situación en la que se encontraba el recurrente – la alegación efectuada debe ser desestimada, por no vislumbrarse ilegalidad en la actuación del recurrido en este aspecto.
OCTAVO: Que para zanjar la controversia, se debe tener presente que conforme a lo dispuesto en los artículos 3 y 10 de la Ley N° 18.884 sobre Estatuto Administrativo, los empleos a contrata - calidad en la cual se desempeñaba la recurrente - son de carácter transitorio y tienen como plazo máximo de vigencia el 31 de diciembre de cada año, fecha en la cual expiran por el sólo ministerio de la ley, salvo que la autoridad prorrogue la misma, con a lo menos 30 días de anticipación. Así, dichos empleados tienen derecho a permanecer en sus cargos mientras no se configure alguna causal de expiración de funciones, salvo que la contratación haya sido bajo la fórmula “mientras sean necesarios sus servicios”, lo que permite a la autoridad administrativa poner término al contrato en forma anticipada.
NOVENO: Que ahora bien, como puede apreciarse, si bien la autoridad esta revestida de una facultad discrecional, dicha facultad no es arbitraria ni puede ejercerse al margen del derecho. Entenderlo de otra manera, significaría aceptar que la decisión de mantener un empleo a contrata queda sujeta a la mera voluntad de la autoridad, quien podría - bajo parámetros subjetivos – poner término a la misma por motivos ajenos a la eficiente e idónea administración de los bienes públicos y al debido cumplimiento de la función pública, como lo dispone el artículo 5 de la Ley N° 18.575 Orgánica sobre Bases Generales de la Administración del Estado. En consecuencia, los actos discrecionales de la administración constituyen actos jurídicos administrativos y como tales, deben cumplir la normativa contemplada en la Ley N° 19.880. En especial, debe darse cumplimiento a los artículos 11 inciso 2° y 41, que establecen que los actos deben ser motivados o fundados, exponiendo las razones que los justifican, y serán precisamente tales fundamentos que se consignen en la resolución, los que legitimarán la decisión.
DÉCIMO: Que en el acto que motiva el presente recurso, resolvió no renovar la contrata basándose en la notificación previa efectuada mediante formulario de notificación del Dr. Francisco Bueno Natush, subdirector médico, en el cual se relatan cuatro hechos que se imputan al recurrente, cuyo único antecedente concreto de reproche previo, dice relación con una anotación de demerito efectuada. Así, si bien el acto contiene razones en que se ampara su dictación, se advierte cierta contradicción en las imputaciones efectuadas y sus efectos, ya que – como ha sido reconocido por las partes – se inició un sumario administrativo por algunos de los hechos, en cuyo mérito se podría arribar a la sanción de separación del recurrente de sus funciones, pero por otro lado, se optó por poner término a la contrata, no renovando la misma, lo que podría estimarse como una decisión anticipada al resultado de la investigación sumaria. Ello, le resta fuerza a la motivación de la resolución, generando que sus fundamentos y razonamientos resulten insuficientes. Lo expuesto, conduce a la conclusión de que el ejercicio de la facultad discrecional, en este caso por las razones indicadas, se tornó arbitrario y, a la vez, ilegal al vulnerarse las normas del artículo 11 y 41 de la ley N° 19.880.
UNDÉCIMO: Que además, para resolver, resulta de relevancia la circunstancia que, la contrata del recurrente, se desarrolla en el contexto del cumplimiento de un convenio por estudios de especialización, en periodo asistencial obligatorio (PAO), cuya duración efectiva se extiende hasta marzo del presente año. Por ello, y debido a las perniciosas consecuencias que conlleva la decisión de no mantener el vínculo laboral, ésta debe ser especialmente fundada y motivada. Lo anterior, atendida la excepcionalidad de la relación laboral y la finalidad de la misma.
DUODÉCIMO: Que en lo que respecta a las garantías constitucionales que se denuncian conculcadas, se estima que se ha infringido el numeral 2 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, igualdad ante la ley, al ser el recurrente discriminado arbitrariamente. Lo anterior, por haber sido excluido de la administración pública, en desmedro de otros empleados que, desempeñando iguales cargos a contrata en las mismas condiciones, permanece aún en el cargo no haber mediado no renovación de sus contratas. Igualmente, se ha infringido el numeral 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, el derecho de propiedad, toda vez que se le ha privado ilegal y arbitrariamente de continuar desempeñando sus funciones hasta el 31 de diciembre del año 2021 y por ende, de recibir sus remuneraciones pactadas hasta dicha fecha. Lo anterior, conduce a que el presente recurso de protección sea acogido, tal como se dirá en lo resolutivo.
DÉCIMO TERCERO: Que habiéndose acogido el recurso por la garantías contempladas en los N° 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, resulta innecesario emitir pronunciamiento sobre las otras garantías invocadas.
DÉCIMO CUARTO: Que la interposición de acciones como la que el recurrente se vio en la obligación de deducir, significa sin duda un desembolso económico que no tiene por qué asumir quien debió recurrir a los tribunales para que se le reconozca un derecho, más aún si se tiene en cuenta que el actuar de la recurrida no solo era improcedente sino ilegal y arbitrario, lo que unido al mérito que arrojan los autos y a lo dispuesto sobre la materia en los Autos Acordados del Recurso de Protección, constituyen argumentos suficientes para imponer a la recurrida el pago de las costas. Por estas consideraciones, disposiciones legales citadas y lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de la Excma. Corte Suprema, SE ACOGE, con costas, el recurso de protección deducido por la abogada Madelyn Maluenda Pérez, en representación de David Coronel Fuentes en contra del Hospital Regional de Antofagasta y en consecuencia, se deja sin efecto la Resolución Exenta N°17.242, el 30 de noviembre de 2020, que dispuso la no prorroga de su contrata, debiendo la autoridad reincorporarlo a sus funciones en la calidad que tenía hasta el momento de su exoneración, pagando la totalidad de las remuneraciones de las que fue privado durante el periodo en el que ha estado separado ilegalmente de sus funciones, considerándose éste como efectivamente trabajado. Que concurrió a lo resuelto el Ministro Titular Sr. Eric Sepúlveda Casanova, con la siguiente prevención: Que suma a lo resuelto la circunstancia que el recurrente prestó servicios en el cargo desde el año 2013, primero en el Servicio de Salud de Iquique y luego en Antofagasta, en el hospital recurrido, de forma continua. En este aspecto, si bien el recurrido alegó que no existió continuidad en los servicios por haberse efectuado únicamente una renovación de su contrata, ello no resulta efectivo, pues las labores fueron prestadas en virtud de un convenio – situación reconocida por ambas partes – y que se continuaron desarrollando en esta ciudad en virtud de un traslado y destinación que el Servicio de Salud de esta ciudad aceptó, sin interrupción alguna en el desempeño del cargo. En consecuencia, habiéndose desempeñado por el recurrente, funciones laborales de forma continua e ininterrumpida por más de dos anualidades, se generó a su respecto la confianza legítima de mantenerse vinculado a su empleador, como lo ha entendido la Contraloría General de la República, en su dictamen 6400-2018. Regístrese y comuníquese. Rol 4892-2020 (PROTECCIÓN) Pronunciado por la Segunda Sala de la C.A. de Antofagasta integrada por Ministro Eric Dario Sepulveda C., Fiscal Judicial Ingrid Tatiana Castillo F. y Abogado Integrante Gabriel Alfonso Sanchez R. Antofagasta, veintisiete de enero de dos mil veintiuno. En Antofagasta, a veintisiete de enero de dos mil veintiuno, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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