C.A. de Copiapó
Copiapó, uno de agosto de dos mil veintitrés.
Vistos y teniendo presente:
A folio 1, comparece Gloria Osorio Olavarría, médica fisiatra titular de Hospital Regional de Copiapó
(en lo sucesivo HRC) e interpone recurso de protección en contra de don Bernardo Villablanca Llanos,
en su calidad de Director del Hospital Regional de Copiapó y de don Moisés Arce Elizondo o quien lo
reemplace, fiscal sumariante en procedimiento disciplinario ordenado instruir mediante la Resolución
Exenta N° 7.471, de 9 de noviembre de 2021, del referido Hospital, fundado en que el primero de los
mencionados ha tolerado injustificadamente la inobservancia de los plazos legales y principios
previstos para la sustanciación de este tipo de procedimientos disciplinarios por parte del fiscal
sumariante, lo que ha acarreado la imposibilidad material de continuarlo y en contra del segundo de los
recurridos, por haber mantenido indefinidamente la suspensión preventiva de sus funciones como jefa
de la Unidad de Medicina Física y Rehabilitación del HRC, notificada con fecha 29 de septiembre de
2022, en el contexto de un sumario administrativo ordenado instruir mediante la Resolución Exenta N°
7.471, de 09 de noviembre de 2021 de la Dirección del mencionado Hospital Regional.
Añade que, al asumir la jefatura de la Unidad de Medicina Física y Rehabilitación del HRC, a los pocos
meses, enfrentó una importante e intolerable hostilidad de parte de un grupo reducido de miembros del
equipo de la Unidad de Rehabilitación, compuesto principalmente por funcionarios y funcionarias que
pertenecen a la asociación de funcionarios del Hospital, a quienes les disgustó su nombramiento, por lo
que solicitó instruir una investigación sumaria por hostilidad laboral en contra de 6 profesionales
kinesiólogos y kinesiólogas.
No obstante lo anterior, indica, se enteró que a su denuncia se había acumulado una investigación
ordenada instruir en su contra por Resolución Exenta N° 7.471, de 9 de noviembre de 2021, la Dirección del HRC por hostigamiento, dado que profesionales de su unidad le denunciaron por acoso
laboral, según expuso el abogado del establecimiento de salud, de lo cual se impuso de manera
indirecta.
Agrega que hubo un cambio de fiscal sumariante, siendo designado el Sr. Arce, quien con fecha 29 de
septiembre de 2022, en su primera resolución fiscal dispuso la suspensión de su jefatura mientras dure
el procedimiento sumarial, lo que ha verificado en un procedimiento que se extiende por más de un año
y seis meses en que ni siquiera se ha cerrado la respectiva fase indagatoria.
Reclama igualmente que se le ha negado todo acceso a la información contenida en el sumario y que
en virtud de ello efectuó una solicitud amparada en el derecho a petición contemplado en el artículo 19
Nº 14 de la Constitución Política, al Director del Hospital, la que no ha sido respondida, lo que
igualmente ocurrió con la solicitud formulada a través del portal de transparencia del hospital.
Añade que se encuentra en grave indefensión y que los recurridos han incumplido el inciso segundo
del artículo 135 de la ley 18.834, el que dispone que la investigación de los hechos deberá realizarse
en el plazo de veinte días al término de los cuales se declarará cerrada la investigación y se formularán
cargos al o los afectados o se solicitará el sobreseimiento o bien, el artículo 27 de la ley 19.880, que
establece que el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta
la fecha en que se emita la decisión final, del mismo modo invoca como transgredidos los principios de
celeridad, conclusivo, economía procedimental e inexcusabilidad. Indica que, pese a que la medida
reprochada al recurrido Arce no se trata de un acto terminal, igualmente resulta procedente la presente
vía, pues es inmotivada, además de desproporcionada.
Estima conculcada la garantía del Nº 2 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, tanto
en su dimensión de igualdad ante la ley como de proscripción de la arbitrariedad, por lo que solicita se
acoja el libelo y se restablezca el imperio del derecho quebrantado, ordenando dar término al
procedimiento disciplinario iniciado mediante resolución exenta N° 7.471, de 09 de noviembre de 2021,
del HRC, por su imposibilidad material de continuar tramitándolo y de manera subsidiaria, se deje sin efecto la suspensión preventiva de funciones de fecha 29 de septiembre de 2022 expedida por el fiscal
Moisés Arce Elizondo o quien lo reemplace, o bien, lo que la Corte estime conveniente para la cautela
de sus derechos constitucionales conculcados y afectados.
A folio 7 informa Bernardo Villablanca Llanos, Director del HRC, quien indica que el Hospital referido,
es un establecimiento público de salud, dependiente del Servicio de Salud Atacama, regido por el
Decreto N° 38 del año 2005 del Ministerio de Salud, Reglamento Orgánico de los Establecimientos de
Salud de Menor Complejidad y de los Establecimientos de Autogestión en Red, calidad que adquiere
en enero de este año y que dentro de sus funciones está la de administración del personal y gestión de
recurso humanos, en las cuales se incluye la de ordenar la instrucción de investigaciones sumarias y
sumarios administrativos, aplicar medidas disciplinarias, inclusive la suspensión de funciones, absolver,
sobreseer y resolver sobre todas las materias relacionadas con esos procedimientos, citando la
normativa que lo regula.
Añade que el Hospital Regional de Copiapó, al ser un establecimiento de salud pública, dependiente
del Servicio de Salud Atacama, se encuentra adscrito al Procedimiento de Denuncia y Sanción del
Maltrato, Acoso Laboral y/o Sexual de la Dirección de Servicio de Salud, el cual constituye un
mecanismo de control social dentro de la organización, con la finalidad de generar las condiciones de
respeto y buen trato al interior de la institución. Señala que dicho procedimiento tiene un carácter
preventivo, por lo cual las líneas de trabajo se consideran independiente si existe una denuncia o no y
que en ese marco se recibe una denuncia -por maltrato laboral- en contra de la recurrente, por 9
funcionarios y funcionarias, lo que da lugar al procedimiento concernido, a los cuales se acumula la
denuncia de la propia médica recurrente.
Añade también que, con data con fecha 11 de febrero de 2022 se recepciona una nueva denuncia -con
reserva de identidad-, respecto a la misma jefatura, por parte de dos funcionarios de la Unidad de
Rehabilitación y por guardar íntima conexión con los hechos denunciados, se dispone su acumulación
al procedimiento disciplinario ya instruido; que con fecha 31 de mayo de 2022 la instructora emite su
vista fiscal, pero que no obstante se determinó por la Dirección del HRC la reapertura de la investigación, por considerar que faltaban diligencias, designándose un nuevo fiscal, el recurrido Sr.
Arce, por reposo médico de la primera instructora y que este con fecha 7 de octubre de 2022 emite su
vista fiscal; que al Sr. Arce le sucedieron otros 3 fiscales designados desde octubre de 2022 a mayo de
2023, lo que da cuenta a su juicio de gestiones realizadas diligentemente.
Sostiene que el procedimiento cuestionado está regulado en los artículos 126 y siguientes del DFL
29/2005 sobre Estatuto Administrativo ley 18.834, constituyendo su regulación a normas de derecho
estricto y que dentro de las disposiciones que regulan el proceso, el inciso primero del artículo 135 del
citado Estatuto dispone que “El fiscal tendrá amplias facultades para realizar la investigación y los
funcionarios estarán obligados a prestar la colaboración que se les solicite”.
En consecuencia, afirma que el fiscal de un sumario administrativo, tiene amplias facultades para
efectuar la indagatoria y en tal sentido, no le asiste a la autoridad que instruye el proceso la facultad de
intervenir en la misma, siendo además el procedimiento secreto hasta la fecha de formulación de
cargos, oportunidad en la cual dejará de serlo para el inculpado y para el abogado que asumiere su
defensa, como lo dispone expresamente el inciso final del artículo 137 del mismo cuerpo estatutario y
que, a su turno, la medida preventiva de suspensión transitoria de funciones, se encuentra contenida
en el artículo 136 del mismo Estatuto Administrativo, y como se ha sostenido, también es una facultad
privativa del Fiscal instructor, indicando que no le ha ocasionado perjuicio a la recurrente y que por lo
demás se trata de un acto intermedio, respecto del cual resulta improcedente el recurso, según lo ha
refrendado la jurisprudencia.
Refiere además, que se debe tener presente lo prescrito en artículos 98 de la Constitución Política de
la República, 6° y 16 de la ley 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la
República y especialmente el artículo 160 del Estatuto Administrativo que consagra el derecho que
tendrán los funcionarios públicos a reclamar ante dicho órgano de control cuando se hubieren
producidos vicios de legalidad que afectaren los derechos que les confiere dicho Estatuto.
Finalmente señala no existir, en el presente caso, acto ilegal o arbitrario y, como su consecuencia, tampoco afectación a las garantías que la recurrente enarbola.
A folio 6 informa Moisés Arce Elizondo, investigador del sumario administrativo materia de autos, quien
al informar realiza una relación respecto de la génesis del sumario que le correspondió llevar, en el cual
después de examinados los antecedentes se declaró inhabilitado por una causal legal. Agrega que la
Contraloría General de la República, ha establecido en diversos dictámenes que, los plazos previstos
en la ley 19.880 no son fatales para la Administración, por lo que, en este caso, no se ha infringido el
principio de juridicidad, tramitándose el procedimiento administrativo sancionatorio con apego a la
legalidad.
Refiere, sobre el cumplimiento de los términos que la ley ha establecido para los trámites y decisiones
de la Administración, la jurisprudencia administrativa del Organismo de Control ha señalado, a través
del dictamen N° 2.072, de 2019, entre otros, en lo que interesa, que aquellos no son fatales.
Añade que, asimismo, se ha precisado que el establecimiento de plazos tiene por finalidad el logro de
un buen orden administrativo para el cumplimiento de las funciones o potestades de los órganos
públicos, por lo que su vencimiento no implica, por sí mismo, la caducidad o invalidación del acto
respectivo ni impide que las correspondientes actuaciones se lleven a cabo con posterioridad (aplica
dictámenes N°s. 1.752, de 2017, y 2.072, de 2019, entre otros).
Se ordenó traer los autos en relación.
CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:
1º) Que el recurso de protección es una acción de naturaleza cautelar, cuyo objetivo es la adopción de
medidas de carácter urgente, tendientes a salvaguardar los derechos o garantías constitucionales
preexistentes, conculcados por actos u omisiones ilegales o arbitrarios.
En efecto, la Excelentísima Corte Suprema ha señalado, que si bien en virtud de la competencia
conservativa que el indicado arbitrio confiere, pueden adoptarse todas las medidas que se estimen
conducentes para otorgar la debida protección a quienes han visto amagados sus derechos constitucionales previstos en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, lo cierto es que
no se puede perder de vista que esta acción constituye una medida de emergencia consagrada para
dar remedio pronto y eficaz a los atropellos que sufra el ciudadano en sus derechos constitucionales
producto de una acción u omisión que a todas luces sea ilegal y/o arbitraria, cuestión que justifica una
intervención jurisdiccional rápida que ampare suficientemente el derecho amagado, mientras se acude
a la sede ordinaria o especial correspondiente, otorgando una tutela efectiva a los recurrentes.
2º) Que para los efectos de resolver la cuestión controvertida es preciso señalar que resulta pacífico
que el sumario administrativo seguido en contra de la recurrente se inició el 9 de noviembre de 2021,
fecha de la resolución exenta Nº 7.471 con que se instruyó iniciarlo y que al referido sumario se
acumuló la investigación iniciada, por la recurrente en contra de otros profesionales, por resolución
exenta Nº 7.911 de 30 de noviembre de 2021; que en septiembre de 2022 el fiscal sumariante -el
recurrido Sr. Arce- dispuso la medida cautelar cuestionada en la presente acción, la que se mantendría
“mientras dure el procedimiento sumarial”. Resulta igualmente pacífico que la medida se dispuso a los
9 meses de iniciado el procedimiento sumarial en contra de la recurrente.
Ha quedado establecido en los antecedentes, que luego de instruido el procedimiento, con fecha 11 de
febrero de 2022 se recepciona una nueva denuncia -con reserva de identidad-, respecto a la misma
jefatura, por parte de dos funcionarios de la Unidad de Rehabilitación, por lo que por guardar con los
hechos denunciados íntima conexión, se dispone su acumulación al procedimiento disciplinario ya
instruido; que con fecha 31 de mayo de 2022 la instructora emite su vista fiscal, pero que no obstante
se determinó por la Dirección del HRC la reapertura de la investigación, por considerar que faltaban
diligencias, designándose un nuevo fiscal, el recurrido Sr. Arce, por reposo médico de la primera
instructora y que el Sr. Arce con fecha 7 de octubre de 2022 emite su vista fiscal y por encontrarse
impedido de continuar con la siguiente etapa de formulación de cargos, se procede a la designación de
otros funcionarios, etapa que según consta del recurso e informe, no ha avanzado.
También es un hecho pacífico que en el procedimiento han intervenido cinco fiscales, designados con
data octubre de 2021; julio de 2022; octubre de 2022; marzo de 2023 y junio de 2023
3º) Que lo que está siendo reprochado en el presente caso, es tanto la omisión ilegal y arbitraria del
recurrido Sr. Villablanca en orden a su inacción por tolerar la duración del sumario administrativo
seguido en contra de la recurrente; no brindarle información sobre el proceso y, por otra parte, el acto
ilegal que consiste en la disposición, por parte del recurrido Sr. Arce, de una medida cautelar de
separación transitoria de sus funciones, la que se ha extendido en forma desproporcionada,
transformándose en una verdadera sanción, los que constituyen según la jurisprudencia asentada
actos intermedios -no terminales-, que por tanto no tendrían la virtualidad de conculcar las garantías
constitucionales protegidas por el artículo 20 de la Carta Política, en torno a lo cual se ha señalado que
“En efecto, este tipo de actos se caracteriza por insertarse en un procedimiento más amplio y complejo,
que se desarrolla conforme a un orden consecutivo legal, en el cual tanto el administrado como la
autoridad administrativa ejercen y asumen derechos y cargas, agotando las diversas etapas
procedimentales hasta su conclusión” (SCS Rol 132.378-2020 de 29 de abril de 2021).
4º) Que no obstante lo anterior, constituye una doctrina igualmente asentada que, en casos en que la
duración excesiva del sumario administrativo y, como su consecuencia, de la medida cautelar
decretada, los que se tornan desproporcionados, ello justifica que la Corte, en mérito de sus
atribuciones cautelares posibilite que las personas eventualmente afectadas puedan ejercer
materialmente los derechos y garantías que les aseguran la Constitución Política y la legislación
vigente.
Así se ha resuelto por el máximo tribunal, en casos similares al que nos ocupa que: “Décimo: Que, en
efecto, es un hecho pacífico (reconocido por el fiscal y recurrido señor Cofré) la extensa duración del
sumario administrativo y la consecuente medida preventiva de suspensión de funciones, las cuales se
mantenían incluso a la fecha de evacuar el informe el recurrido, esto es, durante un año y medio al
menos (…).
En relación al tema, y siendo un hecho notorio la circunstancia excepcional que se arrastra desde el
mes de marzo del año 2020, esta Corte puede justificar la existencia de una demora mayor a seis
meses en la tramitación del sumario administrativo (…). Sin embargo, también es cierto que el actor se encuentra suspendido de sus funciones, que la existencia del sumario le ha impedido asumir nuevos
desafíos profesionales como lo acreditó con la documental acompañada, y que la Contraloría General
de la República ha instruido a los organismos de la Administración del Estado el uso de medios
tecnológicos para llevar adelante los procesos sumariales atendida la inconveniencia de que éstos se
extiendan innecesariamente (Dictamen N°7816 de 2020), sin que el recurrido haya alegado la
inexistencia de esos medios. Ante esta realidad, el atraso por casi dos años a la fecha, en la
tramitación de un sumario donde ni siquiera consta que se hayan formulado cargos, resulta una
demora arbitraria pues carece de fundamento razonable que el plazo legal de seis meses casi se
cuadruplique, razón por la que esta Corte se encuentra facultada para adoptar medidas para
restablecer el imperio del derecho, pues resulta a todas luces que, a la fecha, nada impide poner
término a la brevedad al referido procedimiento sancionatorio, de la forma que sea pertinente” (SCS
Rol 125.574-2020 de fecha 21 de abril de 2021).
Igualmente la Corte Suprema ha señalado, sustentando la doctrina enunciada, que: “Quinto: Que, sin
embargo, se ha de tener presente que la acción constituye la adjetivación del principio cautelar o
principio protector que tiene rango constitucional, en cuya virtud la Administración de Justicia tiene el
deber de tomar todas las medidas necesarias que permitan a las personas ejercer sus derechos en
plenitud, para lo cual se les permite adoptar decisiones extraordinarias que posibiliten restablecer el
equilibrio, cuando el ejercicio de dichos derechos se vean amenazados, perturbados o amagados por
acciones u omisiones de terceros. Tenemos así que, al constituir el mencionado, un principio deber,
impone una obligación a esta Corte de disponer todo aquello que sea conducente, cuando se dan las
circunstancias fácticas que así lo exigen.
Sexto: Que dicho presupuesto se presenta de manera excepcionalísima en el caso de marras, por
cuanto, si bien ha quedado asentado que el sumario en contra del actor se encuentra en pleno
desarrollo, la negativa a hacerle entrega de la denuncia que dio origen a la investigación que hoy lo
tiene sujeto a un proceso sumarial, así como conocer el contenido del informe respectivo, constituye
evidentemente un acto trámite, no es posible soslayar que tal sumario fue iniciado hace más de 1 año
(enero de 2020, según lo reporta el propio recurrido), y que le precede una investigación efectuada durante el año 2019, esto es, hace más de 2 años” (SCS Rol 75.777-2021 de fecha 10 de enero de
2022).
5º) Que similar razonamiento se deja ver en los autos Rol 69.656-2020 y 123.378-2020, en que se
reconoce la existencia de actos intermedios, los que en principios no tendrían la virtualidad
conculcatoria de garantías constitucionales que el arbitrio cautelar demanda, pero que no obstante por
lo desproporcionados y extremo de los actos u omisiones, estos se tornan en ilegales, afectando la
garantía enarbolada en los respectivos casos, expresándose que “En otras palabras, el carácter
prolongado del sumario administrativo unido a la circunstancia de que solamente luego de haberse
excedido con creces un término razonable para la duración de la investigación se hubiere decretado
una medida cautelar, esgrimiendo para ello un estado de cosas que se viene presentando hace más de
un año, torna a la suspensión en vulneratoria del derecho fundamental de la actora de igualdad ante la
ley (…)”. (SCS Rol 69.656-2020 de fecha 10 de septiembre de 2020).
Igualmente se ha señalado por la Corte Suprema que: “Séptimo: Que, en la especie, lo cierto es que lo
prolongado del sumario administrativo ha significado la suspensión de las labores del actor de manera
indefinida, esgrimiendo para ello un estado de cosas que se viene presentando hace más de dos años,
todo lo cual torna a la suspensión en vulneratoria del derecho fundamental del actor de igualdad ante la
ley, por cuanto la deja en una situación desmejorada en relación a otros funcionarios que han podido
ser juzgados en un plazo razonable, impidiéndole por lo demás ejercer su trabajo, cuestión que de por
si quebranta la dignidad de cualquier empleado que se ve impedido y desplazado de su actividad
laboral” (SCS Rol 132.378-2020 de 29 de abril de 2021).
6º) Que entonces ante este escenario, el atraso por casi dos años a la fecha, en la tramitación de un
sumario, resulta una demora arbitraria pues carece de fundamento razonable que el plazo legal de seis
meses casi se cuadruplique, más aún cuando la sucesiva designación de fiscales a cargo de las
etapas, justificada que sea no resulta imputable a la recurrente, quien ha debido padecer la
prolongación de la tramitación y de la medida cautelar decretada, razones por las que esta Corte se
encuentra facultada para adoptar medidas para restablecer el imperio del derecho, como se ha afirmado en los Roles 75.777-2021 y 125.575-2020 del máximo tribunal, ya traídos a colación.
7º) Que la situación descrita en los motivos precedentes, vulnera la garantía de igualdad ante la ley
establecida en el artículo 19 Nº 2 de la Constitución Política de la República, pues se ha sometido a la
actora a un sumario cuya duración sobrepasa cualquier razonabilidad en circunstancias que respecto
de otros servidores públicos, expuestos a la misma situación, los procedimientos se han desarrollado y
afinado en plazos más ajustados a la ley, circunstancia que determina un tratamiento desigual de parte
de la Administración, impidiendo con ello promover una legítima y adecuada defensa a sus intereses,
por lo que la acción deducida habrá de ser acogida, como se dispondrá en lo resolutivo.
En consecuencia y atendido lo expuesto precedentemente, corresponde el acogimiento del recurso,
conjuntamente con la pronta conclusión del tantas veces referido sumario administrativo. En este
contexto, no pierde esta Corte de vista que parte de aquella demora está motivada por la circunstancia
de haberse acumulado a la presente, otras investigaciones por hechos ocurridos con posterioridad,
razón por la cual, de verificarse nuevamente dicha situación, la indagatoria respectiva deberá
tramitarse separadamente.
Por estas consideraciones y con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la
República y en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del
Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales; SE ACOGE, sin costas, la acción deducida
en estos antecedentes por doña Gloria Osorio Olavarría en contra de Bernardo Villablanca Llanos, en
su calidad de Director del Hospital Regional de Copiapó y Moisés Arce Elizondo o quien lo reemplace,
fiscal sumariante en procedimiento disciplinario ordenado instruir mediante la Resolución Exenta N°
7.471, de 9 de noviembre de 2021 y, en consecuencia, se resuelve que:
I.- Se deja sin efecto la suspensión de las funciones de la recurrente, decretada por Resolución Fiscal
Nº 1 de fecha 29 de septiembre de 2022.
II.- Se dispone que la recurrida deberá poner término, a la brevedad, al sumario administrativo seguido
contra la actora y, en caso de verificarse nuevos hechos que requieran ser investigados, tal indagatoria deberá seguirse por cuerda separada.
Acordada con la prevención de doña María José Hernández Soto, quien estuvo por acoger la presente
acción cautelar más sólo en cuanto ordenar poner término a la etapa indagatoria del sumario
administrativo que se lleva a cabo dentro de los 60 días hábiles –administrativos- contados desde la
ejecutoriedad de la presente sentencia y no emitir pronunciamiento respecto la medida cautelar
decretada de suspensión de la jefatura, en razón de lo indicado por las partes en cuanto a existir
denuncias cruzadas en el ámbito del acoso laboral y porque además no se acreditó por la parte
recurrente que hubiera interpuesto los diversos recursos que la normativa le otorga -dentro de la
tramitación de un sumario- a efectos de obtener la modificación o término de dicha suspensión por lo
cual no se puede establecer que estemos así ante un hecho arbitrario o ilegal por parte de los
recurridos respecto de la mantención de dicha medida.
Regístrese, notifíquese y archívese en su oportunidad.
Redactó la ministra señora Marcela Araya Novoa.
N°Protección-443-2023.-
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ADVERTENCIA:
Si se trata de una sentencia de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
MARIO AGUILA, editor.
