C.A. de Santiago
Santiago, trece de noviembre de dos mil veinticuatro.
Vistos y teniendo presente:
PRIMERO: Que, comparece Marcelo Brunet Bruce, en
representación de Camila Alejandra Oyarzún Geiger, quien
interpone recurso de protección en contra de la Contraloría
General de la República, en adelante CGR, y en contra de la
Subsecretaría de Minería, por los actos que estima arbitrarios e
ilegales consistentes en la dictación de la Resolución Exenta
N°3671/2024, de 13 de marzo del año 2024, y en contra de la
Resolución Exenta N°402/55 de 30 de noviembre de 2023, de
Subsecretaría de Minería, vulnerando el ejercicio de los derechos
contemplados en los Nº1, 2, 16 y 24 del artículo 19 de la
Constitución Política de la República.
Relata que ingresó a trabajar en la Subsecretaría de Minería
en octubre de 2021, como encargada de Asuntos Internacionales,
bajo la modalidad de contrata mediante resolución Exenta
N°402/97/2021, siendo renovada por Resolución Exenta RA
N°402/1/2022 en enero 2022 y por Resolución Exenta
N°402/133/2022 en diciembre 2022. Enfatiza que nunca se le
manifestó que su cargo fuera de exclusiva confianza, lo que
tampoco se señala en su resolución de nombramiento.
Expresa que es Cientista Política, con mención en Políticas
Públicas, con un minor (sic) en Economía y Negocios de la
Universidad del Desarrollo; vivió y estudió en Estados Unidos,
graduándose de la enseñanza media allí e ingresó a la
universidad como alumna extranjera; habla inglés bilingüe y
francés intermedio; antes de asumir el cargo en la Subsecretaría,
se desempeñó como Jefa de la Unidad internacional del Gobierno
Regional de Antofagasta desde el año 2019. Destaca que su currículum era plenamente compatible con las aptitudes,
condiciones y conocimientos requeridos para el cargo, y que
todas sus evaluaciones de desempeño han sido buenas, sin estar
nunca bajo investigación o sumario administrativo.
Enumera en forma pormenorizada las funciones que
desempeñó en su cargo durante el periodo 2021-2022, las que
incluyeron gestionar avances en materia de minería con
embajadas, participar en summits y eventos internacionales, dar
seguimiento a convenios internacionales y compromisos
bilaterales, gestionar visitas de delegaciones extranjeras, revisar
memorándums de entendimiento, entre otras.
Expone que el 11 de marzo de 2022, con el cambio de
gobierno, se designaron nuevas autoridades en el Ministerio.
Detalla sus intentos infructuosos de reunirse con la nueva ministra
y jefatura para exponer su propuesta de plan de acción y dar
cuenta de su gestión, siendo ignorada en reiteradas ocasiones.
Agrega que el 16 de marzo de 2022, el jefe de gabinete le informó
intempestivamente que debía iniciar teletrabajo, pues se
designaría a una nueva persona en su cargo y que no tenían
espacio físico para ella. En ese mismo momento, informó que
tenía 12 semanas de embarazo. Recalca que le cambiaron sus
funciones estando con fuero maternal, lo que atribuye a una
represalia por no haber podido ser desvinculada por el fuero.
Precisa que su prenatal comenzó el 6 de agosto de 2022 y
el postnatal se extendió hasta el 8 de marzo de 2023. Refiere que
días antes que finalizara su descanso postnatal, y ante la falta de
notificación o información sobre su retorno, envió un correo a su
jefatura y a recursos humanos informando el término de su
postnatal y solicitando lineamientos para su reincorporación. Se le
respondió que podía acogerse a la modalidad de trabajo remoto por encontrarse aun en pandemia y tener un lactante, por lo que
desde el 8 de marzo de 2023 retomó labores bajo la misma
modalidad que cuando estaba embarazada.
Manifiesta que al reincorporarse de manera presencial el 1
de septiembre de 2023, no tenía puesto de trabajo asignado,
debiendo trabajar dos meses en la mesa de reuniones de su jefe,
lo que se extendió hasta octubre de ese año, cuando asumió su
nueva jefatura don Rodrigo Urquiza, con quien mantuvo una
relación laboral que califica como intachable y sólida.
Sostiene que el 30 de noviembre de 2023, estando con
fuero maternal, se le notificó que no se prorrogaría su contrata
para el año 2024, citándola a una reunión con la Jefa de Gabinete
y el Jefe de RRHH, quienes le indicaron la decisión de no renovar
y la instaron a firmar de inmediato la resolución y un documento;
producto de esta decisión, perdería 31 días de vacaciones
pendientes. Hace presente que su remuneración promedio
ascendía a $3.063.186 líquidos.
Destaca que la Resolución que dispuso el término de su
contrata se fundó únicamente en que ejercía un cargo de
exclusiva confianza, lo que estima improcedente, pues sus
labores no eran de confianza de la autoridad, sin que el acto
administrativo que la vinculaba lo señalara.
Asevera que dicha decisión vulnera la protección a la
maternidad contemplada tanto en el Estatuto Administrativo como
en el Código del Trabajo, que son plenamente aplicables a su
caso, en especial la institución del fuero maternal.
En este contexto, interpuso un reclamo ante la CGR en
contra de la Resolución Exenta N°402/55 de 30 de noviembre de
2023 que puso término a su contrata. No obstante, mediante la
Resolución Exenta N°3671/2024, de 13 de marzo del presente año, la Contraloría rechazó su reclamo, limitándose a señalar que
no tendría derecho a la confianza legítima por tratarse de un
cargo de exclusiva confianza, sin pronunciarse sobre los hechos
vulneratorios sufridos durante su fuero maternal, en especial el
haber sido notificada del término de su contrata mientras gozaba
de dicha protección.
En cuanto a los fundamentos de derecho, alega la ilegalidad
de los actos recurridos. Respecto de la Resolución Exenta
N°402/55 de la Subsecretaría de Minería, arguye que dicha
decisión infringe abiertamente la normativa que regula la
protección a la maternidad; invoca el artículo 89 del Estatuto
Administrativo, el cual dispone que las funcionarias tendrán
derecho a las prestaciones y beneficios previstos en el Código del
Trabajo para la protección a la maternidad; el artículo 174 del
referido código que establece la institución del fuero maternal, que
implica que el empleador se encuentra impedido de poner término
al contrato de una trabajadora desde el inicio de su embarazo y
hasta un año después de expirado el descanso de maternidad,
salvo que cuente con autorización previa del juez competente, lo
que en la especie no ha ocurrido, el cual se encuentra protegido
por el plazo del artículo 201 del mencionado cuerpo legal.
Adicionalmente, indica que la Resolución impugnada
vulnera las exigencias de fundamentación de los actos
administrativos, contemplada tanto en el inciso 2° del artículo 11
como en el artículo 41 de la Ley N°19.880, por cuanto se invoca
como único motivo para justificar el término de la contrata el
supuesto carácter de exclusiva confianza del cargo que ejercía.
Precisa, conforme al artículo 7 letra c), del Estatuto Administrativo,
que las únicas personas que pueden ejercer empleos de exclusiva
confianza son los jefes superiores de servicio, subdirectores, directores regionales y jefaturas de niveles jerárquicos
equivalentes o superiores, calidades que no concurren en la
especie.
En cuanto a la Resolución Exenta N°3671/2024, de 13 de
marzo del presente año, dictada por la CGR, que rechazó su
reclamo, arguye la ilegalidad de dicho acto, por cuanto el órgano
contralor omitió ejercer debidamente sus facultades fiscalizadoras
que le confieren los artículos 1, 131 y 133 de la Ley N°10.336, al
no indagar en los hechos denunciados ni requerir los
antecedentes pertinentes para formarse convicción, limitándose a
reproducir la argumentación de la Subsecretaría, actuación que
adolece de falta de fundamentación racional, conculcando el
artículo 11 de la Ley N°19.880.
Afirma que los actos impugnados además son arbitrarios, al
no existir una motivación seria y veraz que los respalde,
recurriendo la administración a justificaciones aparentes cuyo
correlato fáctico no es efectivo, argumentando un cargo de
exclusiva confianza, lo que no corresponde a las funciones que
desarrollaba, por lo que al prescindir de los elementos probatorios
que aportó como respaldo, la recurrida incurrió en un ejercicio
abusivo de la potestad discrecional, actuando por mero capricho,
sin razonamiento lógico alguno.
Respecto de las garantías constitucionales que estima
conculcadas, alega en primer término la vulneración del derecho a
la integridad física y psíquica, consagrado en el artículo 19 N°1 de
la Constitución, por las vejaciones, maltrato y acoso sufrido
durante todo el periodo de su embarazo y con posterioridad a
éste, los que redundaron en una afectación a su dignidad como
persona, vulnerando el deber de protección eficaz de la vida y
salud de sus funcionarios. En segundo lugar, alega infracción al derecho a la igualdad
ante la ley y la prohibición de discriminación arbitraria, consagrado
en el numeral 2 del artículo 19 de la Carta Fundamental, al ser
objeto de un trato sustancialmente diverso respecto de los demás
funcionarios, al enviársele a teletrabajo, sin justificación plausible,
ser mal evaluada y removida de su cargo sin fundamentos
objetivos, configurando una situación de discriminación arbitraria.
Luego, invoca el derecho a la libertad de trabajo y su
protección, contemplado en el ordinal 16° del artículo 19
constitucional, por haber sido privada de su derecho a la
estabilidad en el empleo y del ejercicio de su profesión, siendo
removida de su cargo mientras gozaba de fuero maternal, sin
mediar una justificación razonable basada en su capacidad o en
necesidades objetivas del servicio, sino que, por meras
consideraciones políticas.
Finalmente, imputa vulneración al derecho de propiedad
sobre su empleo público y las remuneraciones percibidas,
reconocido en el N° 24 del artículo referido; ya que tenía una
legítima expectativa de permanencia en su cargo, fundada en sus
años de servicio, sus óptimas calificaciones, y especialmente en
encontrarse protegida por el fuero maternal.
Pide, en definitiva, acoger el presente recurso de protección,
y se ordene a la Subsecretaría de Minería que seje sin efecto la
determinación que puso término a la contratación que mantenía
con dicha repartición, ordenada por la resolución exenta RA
N°402/55 de 30 de noviembre de 2023, requiriéndole
específicamente que se le reintegre a sus labores en los mismos
términos de la última contratación, a más tardar dentro de tercero
día de la dictación del cúmplase de la presente sentencia; que
dicho reintegro se produzca resguardando sus derechos constitucionales; y, que se le pague las remuneraciones
correspondientes al tiempo que estuvo separada ilegalmente de
sus funciones, con costas.
SEGUNDO: Que evacuó informe la Subsecretaría de
Minería solicitando el rechazo de la presente acción.
Expone que la recurrente ingresó al Ministerio de Minería
mediante resolución exenta RA N°402/97/2021, de 22 de octubre
de 2021, siendo designada a contrata en el grado 5° de la Escala
Única de Sueldos del estamento profesional, a contar del 12 de
octubre de 2021 y hasta el 31 de diciembre de ese año.
Previamente, por Resolución Exenta N°5.613 de 2021, la
Subsecretaría autorizó su contratación sin proceso de
reclutamiento y selección, en atención a la necesidad urgente de
contar con un asesor de confianza para desempeñarse como
Encargada de la Unidad de Asuntos Internacionales, teniendo
como funciones, facilitar la asesoría especializada en cuestiones
internacionales al Ministro, Subsecretario y demás autoridades
superiores de la cartera de Estado, entre otras, lo que ejerció
hasta el 1 de abril de 2022, pasando luego a desempeñarse como
profesional de apoyo en la misma dependencia, conforme la
Resolución Exenta RA N°402/1/2022, debido a la designación de
un nuevo encargado. Aclara que, si bien su contrata fue renovada
para los años 2022 y 2023, esta última lo fue por encontrarse con
fuero maternal, sin modificar su grado. Agrega que mientras
ejerció como encargada, su función fue calificada como crítica,
otorgándosele la asignación de la ley N°19.882, y se le
encomendaron funciones directivas, lo que cesó al asumir como
profesional de apoyo.
Manifiesta que, por el cambio de autoridades ministeriales
en agosto de 2023, ingresó un nuevo encargado de Asuntos Internacionales que reemplazó al anterior, se decidió no renovar
su contrata para el año 2024, dictándose el acto terminal
debidamente fundado.
Respecto de la función asesora de la Unidad de Asuntos
Internacionales, ésta se creó por Resolución Exenta N°417 de
1999, como órgano asesor de las autoridades ministeriales en
materias de relaciones internacionales; con dependencia directa
de la jefatura superior de servicio; cuyas funciones -de la unidad-
se detallaron en el acto de creación. Luego, la Resolución Exenta
N°6.049 de 2019, actualizó el organigrama de la Subsecretaría, y
estableció que la unidad está bajo dependencia del Ministro junto
al resto de unidades asesoras que integran su gabinete.
Finalmente, la Resolución Exenta N°68 de 2023, aprobó los
perfiles de cargo, identificó al encargado de relaciones
internacionales y al analista de relaciones internacionales como
parte del gabinete del Ministro; así, el encargado y el profesional
de la unidad pertenecen al gabinete ministerial, ejercen labores de
asesoría directa bajo dependencia y coordinación de la autoridad
y su jefe de gabinete.
En cuanto a la motivación del acto terminal, afirma que en la
resolución se expuso que la recurrente había sido designada
como encargada de la unidad sin proceso de selección debido a
la vacancia por renuncia del anterior asesor, ejerciendo hasta el 1
de abril de 2022, para luego asumir como asesora profesional por
la designación de un nuevo encargado al asumir las nuevas
autoridades en marzo de 2022. Posteriormente, en agosto de
2023, debido a un nuevo cambio de autoridades, se designó otro
encargado en reemplazo del anterior.
Agrega que se señaló expresamente que el nuevo
encargado no requería contar con un profesional de apoyo con dedicación exclusiva, por lo que los servicios de la recurrente ya
no eran necesarios, fundamento que estima coherente con las
facultades de administración de los jefes de servicio. Precisa que
en ninguna parte se alude a una reestructuración de la unidad.
Añade que el acto consignó que no le era aplicable a la
recurrente la confianza legítima, pues no obstante sus
renovaciones, había formado parte de los asesores del gabinete
ministerial, primero como encargada de la unidad y luego como
asesora profesional de la misma. Concluye que, aun entendiendo
que dejó de ser asesora directa el 1 de abril de 2022, igualmente
no cumple el requisito de las dos renovaciones previas en un
cargo ajeno al gabinete.
Argumenta que, en el acto terminal, jurisprudencia de la
Corte Suprema que ha resuelto la improcedencia de aplicar la
confianza legítima a quienes se han vinculado mediante contratas
por un periodo inferior a 5 años, como es el caso de la recurrente.
Respecto del fuero maternal, expone que éste se extendía
hasta el 14 de diciembre de 2023, reconociéndose sus derechos
de pre y post natal mediante las resoluciones exentas N° 4.173,
4.639 y 4.640, todas de 2022. Sostiene que la decisión de no
renovar su contrata a contar de 2024 no vulneró su protección a la
maternidad, pues el fuero concluyó antes del término del vínculo,
por lo que gozó de inamovilidad durante todo el tiempo de su
vigencia.
Precisa que una situación distinta se configuraría si el fuero
se hubiera extendido durante parte de 2024, caso en el cual
habría debido renovarse la contrata por el periodo de subsistencia
del beneficio, pero no fue el caso de autos. Agrega que tampoco
se configura una desvinculación estando con fuero por la sola
notificación del acto el 30 de noviembre de 2023, pues sus efectos se produjeron el 1 de enero de 2024, data en la que ya no gozaba
de fuero, de lo contrario implicaría una extensión artificial del
beneficio no contemplada en la ley.
Destaca que durante la vigencia del fuero siempre se
respetaron sus derechos de maternidad, como el de
amamantamiento que ejerció a su reincorporación en septiembre
de 2023. Reitera que la renovación para 2023 obedeció
precisamente al fuero, por lo que, conforme a la jurisprudencia de
Contraloría, no puede contabilizarse para efectos de la confianza
legítima.
Sobre el feriado pendiente, señala que la recurrente hizo
uso de descanso entre el 12 y el 29 de diciembre de 2023,
quedando un saldo de 31 días. Al efecto, invoca dictámenes de
Contraloría que han resuelto que un funcionario que cesa en el
cargo pierde el feriado pendiente, por ser un beneficio inherente a
la calidad funcionaria, sin que proceda compensación en dinero.
En cuanto a la naturaleza del cargo, afirma que el acto
terminal nunca sostuvo que éste fuera de exclusiva confianza, lo
que resulta evidente por tratarse de una contrata de dotación
transitoria; los cargos de la unidad pertenecen al gabinete
ministerial conforme al organigrama vigente, lo que no podía ser
desconocido por la recurrente, quien reconoce haber ejercido
labores de asesoría a las autoridades; sus solicitudes de feriados
y permisos eran aprobadas por la jefatura de gabinete, como
ocurría con los demás asesores ministeriales. Concluye que la
recurrente confunde los cargos de exclusiva confianza con
aquellos que se desempeñan en gabinetes de autoridades,
respecto de los cuales Contraloría ha señalado que no procede
aplicar la confianza legítima dada la naturaleza de confianza del
vínculo. Respecto de los supuestos actos de acoso, indica que la
recurrente nunca presentó una denuncia interna por los canales
institucionales, ni interpuso tutela laboral, reclamando recién al ser
notificada del término del vínculo, sin acompañar antecedentes
que dieran cuenta de actos atentatorios a su dignidad.
Sobre el rechazo de su reclamo ante la CGR, afirma que el
órgano contralor, sobre la base a los antecedentes y los registros
del sistema SIAPER, pudo acreditar que la recurrente era una
asesora de gabinete a la que no le resultaba aplicable la
confianza legítima, confirmando además que su fuero concluyó el
14 de diciembre de 2023, al cumplirse un año desde el término del
descanso post natal.
Sostiene, en cuanto a la supuesta vulneración de garantías,
respecto del derecho a la integridad, que la recurrente no ha
acompañado antecedentes de los que pueda siquiera inferirse
que haya sido víctima de actos de acoso que pusieran en peligro
su estabilidad laboral, más allá de aseveraciones genéricas sin
respaldo sobre imposición de modalidad remota de trabajo y
supuestos tratos discriminatorios; sobre la igualdad ante la ley,
afirma que no es efectivo que haya sido la única funcionaria en
modalidad remota, pues gran parte de la dotación adoptó dicha
modalidad en pandemia hasta agosto de 2023, conforme a los
protocolos del servicio; en cuanto a la libertad de trabajo, la
recurrente ni siquiera esgrime argumentos de afectación
derivados de acción u omisión del servicio, sin considerar que la
ley contempla la transitoriedad de los empleos a contrata; y, en
relación con la propiedad sobre el cargo y remuneraciones, señala
que durante 2023 mantuvo su calidad funcionaria percibiendo sus
estipendios, e incluso impetró y se le concedió feriado legal entre
el 12 y el 29 de diciembre. Concluye que el recurso no es la vía para declarar la
ilegalidad de los actos impugnados, pues su objeto es adoptar
medidas de resguardo ante actos que afecten el legítimo ejercicio
de garantías indubitadas, supuesto que no se configura en la
especie, no pudiendo por esta vía pretenderse establecer o
declarar la existencia de un derecho controvertido.
TERCERO: Que, informando la Contraloría General de la
República, solicita el rechazo del recurso. Alega falta de
legitimación pasiva, por cuanto que, si bien el recurso
formalmente impugna la resolución del ente contralor, se advierte
que por su intermedio la recurrente pretende en realidad dejar sin
efecto la resolución RA N°55, de 2023 de la Subsecretaría que
dispuso la no renovación de su contrata, y con ello su
reincorporación al servicio, por lo que es este último acto el que
en rigor le causaría agravio, emanando de una repartición ajena al
organismo fiscalizador. Añade que, de acogerse el recurso, el solo
hecho de dejar sin efecto la resolución impugnada igualmente no
cumpliría con la verdadera pretensión de la recurrente, que es
reintegrarse a su antiguo cargo.
En segundo lugar, señala que el artículo 54 de la ley
N°19.880, prohíbe ejercer una reclamación administrativa y
jurisdiccional en forma simultánea, disponiendo que la primera
suspende el plazo para interponer la segunda, el que sólo se
reanuda una vez resuelta o transcurrido el plazo para entender
desestimada la reclamación ante la Administración. De este
modo, deducido el reclamo de ilegalidad ante Contraloría, una vez
resuelto éste, se reanudó el plazo para recurrir ante los tribunales,
pero no en contra del ente contralor, sino que de la repartición que
emitió el acto originalmente impugnado, esto es, la Subsecretaría
de Minería. Arguye que no hay ilegalidad o arbitrariedad, por cuanto el
acto impugnado se dictó en el legítimo ejercicio de las potestades
que los artículos 98 de la Constitución, 5°, 6°, 9° y 19 de la Ley
Orgánica de la Contraloría, 160 del Estatuto Administrativo, y la
resolución N°1.002 de 2011, confieren al órgano fiscalizador las
facultades contraloras que ejerció debidamente, por lo que no
cabe reproche de legalidad, además se cumplieron todos los
requisitos de validez del acto, el que hizo efectiva la aplicación de
la normativa y jurisprudencia administrativa pertinente que regía la
materia reclamada.
Descarta asimismo la arbitrariedad del acto, por cuanto este
constituye el resultado de un estudio acabado de los
antecedentes sometidos a su conocimiento, dentro del ámbito de
sus atribuciones, dando lugar a un pronunciamiento motivado en
el que se ponderó la situación de la recurrente y las normas y
criterios que resultaban aplicables.
En cuanto al fondo, se refiere al principio de confianza
legítima y la protección a la maternidad. Indica que desde la
segunda renovación anual de una contrata se entiende que el
funcionario adquiere una expectativa justificada de permanencia
que obliga a la autoridad a fundar el acto que disponga su no
renovación, pero dicho criterio no resulta aplicable a los cargos de
jefes de gabinete y asesores de ministros, subsecretarios y jefes
de servicio, dada la especial relación de confianza que media
entre estos servidores y la autoridad, quienes no son beneficiados
con la confianza legítima. Añade que tampoco procede invocar la
confianza a partir de renovaciones efectuadas precisamente
debido al fuero maternal, pues estas no son aptas para generar
una expectativa de continuidad más allá del periodo de
protección. Agrega que la recurrente ingresó a la Subsecretaría en
octubre de 2021 mediante designación directa en un cargo a
contrata con funciones directivas como Encargada de la Unidad
de Asuntos Internacionales del gabinete del Ministro hasta abril de
2022. Luego, su función se modificó a profesional de apoyo de la
misma unidad. Considerando que el fuero maternal de la
recurrente concluyó el 14 de diciembre de 2023, constató que su
contrata fue renovada para ese año en pleno respeto de dicha
protección por todo el tiempo que estuvo vigente; luego, el 30 de
noviembre de 2023, la Subsecretaría informó a la recurrente la
decisión de no prorrogar su contrata, acto que solo produjo
efectos a partir del 1 de enero de 2024, cuando ya no estaba
amparada por fuero.
Por ende, se concluyó que el vínculo terminó por el solo
ministerio de la ley al vencimiento del plazo, sin que existiera
confianza legítima de la recurrente que hiciera exigible una
motivación del acto, tanto por la falta de renovaciones suficientes
en un cargo ajeno al gabinete como por tratarse la renovación
final de una medida para respetar el fuero. Con todo, hace
presente que el acto terminal igualmente se fundó, exponiendo las
razones de hecho y de derecho que explicaban la decisión.
Respecto a las garantías que se estiman conculcadas,
sostiene, en cuanto al derecho a la integridad física y psíquica,
que no se configura vulneración, pues la Contraloría no ha tenido
participación en los supuestos actos de maltrato denunciados que
se atribuyen exclusivamente a la Subsecretaría, así como
tampoco ha existido afectación al fuero maternal, por haber
concluido este antes del cese del vínculo; en lo que concierne a la
igualdad ante la ley, la recurrente no aporta antecedentes que
permitan sostener que el ente contralor haya incurrido a su respecto en un trato discriminatorio frente a casos idénticos,
limitándose a efectuar alegaciones genéricas de diferencia de
trato; sobre la libertad de trabajo, afirma que el recurso de
protección sólo tutela, en relación con dicha garantía, la libertad
de contratación, elección del trabajo y el derecho a negociar
colectivamente, aspectos que no aparecen comprometidos en la
especie, a lo que adiciona que la recurrente tampoco señala de
qué forma el acto impugnado habría conculcado concretamente
este derecho; y, en cuanto al derecho de propiedad, este solo
ampara titularidades válidamente incorporadas al patrimonio, lo
que no ocurre respecto de remuneraciones derivadas de una
relación estatutaria que concluyó por una causal legal como es el
vencimiento del plazo, por lo que no advierte de que manera
podría haber afectado este derecho.
CUARTO: Que, el recurso de protección de garantías
constitucionales, consagrado en el artículo 20 de la Constitución
Política de la República, constituye una acción cautelar o de
emergencia, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las
garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición
se enuncian, mediante la adopción de medidas de resguardo que
se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que
impida, amague o moleste ese ejercicio.
QUINTO: Que, consecuentemente, constituye requisito
indispensable de admisibilidad de la acción cautelar de protección
la constatación de la existencia de un acto ilegal, esto es,
contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quien
incurre en él, que provoque alguna de las situaciones que se han
indicado y que afecte, además, una o más de las garantías
constitucionales protegidas por el citado artículo 20 de la Carta
Fundamental; Se sostiene también, uniformemente, que para acoger una acción como la de la especie es menester constatar el
carácter preexistente e indiscutido de un derecho afectado.
Asimismo, es necesario precisar que el recurso de
protección de garantías constitucionales no es un recurso de
orden jurisdiccional cuya finalidad sea la impugnación de toda
clase de decisiones de autoridades administrativas e incluso
jurisdiccionales, que estas toman en el ámbito de sus respectivas
competencias y dentro del marco que la ley les asigna.
SEXTO: Que, el asunto sometido a conocimiento consiste
en el rechazo a una denuncia presentada por la protegida ante la
Contraloría General de la República, deducida en contra de la
decisión de la recurrida -Subsecretaría de Minería- de poner
término de forma anticipada a la contrata de la recurrente para la
anualidad del año 2024, resolución que le fuera notificada estando
con fuero maternal.
SÉPTIMO: Que, sin perjuicio que la recurrente señala, en
primer lugar, que impugna lo resuelto por el órgano contralor, se
advierte que el sustento de su reclamo corresponde a la
Resolución Exenta RA N° 402/55/2023, de 30 de noviembre de
2023, de la Subsecretaría de Minería, que comunica la “Decisión
de no Prorrogar.”
Para resolver las alegaciones e imputaciones que la actora
hace a los recurridos, es ilustrador relevar parte del contenido de
la Resolución indicada:
“CONSIDERANDO: 1.- Que, por medio de la resolución
exenta RA N° 402/97/2021, de 22 de octubre de 2021, del
Ministerio de Minería, se designó a doña Camila Alejandra
Oyarzún Geiger como funcionaria pública a contrata, asimilada al
grado 5° EUS del estamento profesional, a contar del 12 de
octubre de 2021 y hasta el 31 de diciembre de 2021, y mientras fueran necesarios sus servicios. La citada relación funcionarial ha
sido prorrogada para los años 2022 y 2023.
2.- Que, el fundamento de la citada designación está contenido en
la resolución exenta N° 5.613 de 20 de octubre de 2021 de la
Subsecretaría de Minería, mediante la cual se autorizó la
designación a contrata de doña Camila Alejandra Oyarzún Geiger
como Encargada de Asuntos Internacionales del Ministerio de
Minería sin llevar a cabo un proceso público de selección. El
motivo para no efectuar dicho certamen obedeció al hecho que el
mencionado cargo estaba vacante debido a la renuncia voluntaria
presentada por el anterior asesor a contar del 6 de septiembre de
2021. Cabe consignar que dicha área forma parte del gabinete
ministerial según consta en el organigrama funcional del
organismo.
3.- Que, debido a lo anterior, la relación funcionarial de doña
Camila Alejandra Oyarzún Geiger no configura la aplicación del
principio de confianza legítima, de acuerdo con la jurisprudencia
de la Contraloría General de la República. En particular, en el
dictamen N° E156769, de 17 de noviembre de 2021, el ente
contralor dispuso que el citado principio “(...) tampoco resulta
aplicable respecto de los jefes de gabinete y asesores en
gabinetes de ministros, subsecretarios y jefes de servicios. En
efecto, atendida la naturaleza de confianza que existe entre esas
autoridades y quienes desarrollan las labores comentadas, estos
servidores no se encuentran beneficiados con la confianza
legítima de que trata la presente instrucción, salvo que acrediten
haber sido objeto de dos renovaciones anuales de sus contratas
en otra dependencia de la misma institución, antes de
desempeñarse en gabinete.” En esta situación se encuentra doña Camila Alejandra Oyarzún Geiger, quien ha formado parte del
equipo del gabinete ministerial.
4.- Que, por otro lado, la Subsecretaría de Minería emitió la
resolución exenta N° 1.499 de 20 de abril de 2022, que reasigna
las labores de doña Camila Alejandra Oyarzún Geiger como
profesional de apoyo del área de Asuntos Internacionales debido
a la contratación en calidad de asesor de un nuevo encargado,
razón por la cual la funcionaria dejó de ejercer dicha función a
contar del 1 de abril de 2022. (…)”
7.- Que, cabe hacer presente que, de acuerdo con lo dispuesto en
el inciso final del artículo 89 del decreto con fuerza de ley N° 29,
de 2004, del Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido,
coordinado y sistematizado de la ley N° 18.834, sobre Estatuto
Administrativo, a doña Camila Alejandra Oyarzún Geiger le
asisten los derechos de protección a la maternidad establecidos
en el Título II del Libro II del Código del Trabajo. En particular, la
funcionaria goza del fuero laboral consagrado en el artículo 201
del citado código hasta el día 14 de diciembre de 2023 inclusive.
8.- Que, la decisión contenida en el presente acto administrativo
surtirá efectos solamente a contar del día 1 de enero de 2024,
fecha en la cual doña Camila Alejandra Oyarzún Geiger no estará
amparada por el fuero laboral.
9.- Que, en otro orden de consideraciones, se ha ido asentado en
la jurisprudencia de la Excelentísima Corte Suprema que “(...) si
una persona se encuentra vinculada con la Administración a
través de contratas anuales y ha tenido un periodo desempeño
por un tiempo inferior a cinco años, no le asiste el principio de
confianza legítima y, en consecuencia, la Administración se
encuentra facultada para no renovar el vínculo estatutario para el
periodo siguiente, sin que requiera la dictación de un acto especial al efecto, dado que es el legislador quien dispone que al
cumplirse el periodo de designación ésta concluye por el sólo
ministerio de la ley” (criterio contenido en fallo causa Rol 5883
2023, entre otros). Justamente en esta situación se encuentra la
citada funcionaria, dado que se ha desempeñado por un periodo
inferior a cinco años en este servicio. (…)”
A continuación, y en el mismo orden de ideas, la Resolución
Exenta N°3671/2024, de 13 de marzo del año 2024, de la CGR,
igualmente impugnada, en lo pertinente indica:
“CONSIDERANDO:
1). Que, mediante la solicitud de fecha 15 de diciembre de
2023, doña Camila Alejandra Oyarzún Geiger, exfuncionaria de la
Subsecretaría de Minería, dedujo una reclamación ante esta
entidad fiscalizadora, en contra de la no renovación de su
contrata para el año 2024, en circunstancias que, estima, se
encuentra amparada por el fuero maternal y por el principio de
confianza legítima. Agrega que quedó pendiente el uso de su
feriado legal a su favor, por 31 días.”
“6). Que, enseguida, la jurisprudencia administrativa
contenida, entre otros, en los dictámenes Nos 85.700, de 2016,
6.400, de 2018, y E156.769, de 2021, indican, a propósito de la
aplicación del concepto de confianza legítima, que, tratándose de
los jefes de gabinete y asesores en gabinetes de ministros,
subsecretarios y jefes de servicios, existe una especial naturaleza
de confianza entre las pertinentes autoridades y quienes
desarrollan las labores comentadas.
“(…) 9). Que, en concordancia con las disposiciones
citadas, cabe consignar que la jurisprudencia administrativa
contenida, en los dictámenes Nos 13.568, de 2015, y 12.118, de
2016, ha concluido que cuando la servidora a contrata está amparada por el citado fuero, no es posible concluir la relación
funcionaria por propia voluntad de la superioridad o por la llegada
del plazo, debiendo , por el contrario, renovarse el vínculo jurídico
por el periodo que subsista el beneficio de la inamovilidad, a
menos que estime conveniente requerir la referida autorización
judicial.
Asimismo, cabe puntualizar que, si bien las renovaciones
efectuadas en respeto del fuero maternal, dada su obligatoriedad
legal, no deben ser consideradas para configurar el supuesto de
designaciones continuas que supone la confianza legítima, la
concurrencia de estas no hace, por sí sola, perder una confianza
configurada previamente por las anteriores renovaciones del
vínculo funcionario (aplica dictámenes Nos 46.907, de 2016, y
18.663, de 2019).
De esta manera, la anotada jurisprudencia ha manifestado
que las renovaciones de contratas efectuadas para no vulnerar el
fuero maternal del que goza una funcionaria no generan en
aquella la legítima expectativa de que su vínculo laboral será
prolongado.
10). Que, precisado lo anterior, cabe anotar que de la
revisión del Sistema de Información y Control del Personal de la
Administración del Estado (SIAPER), que mantiene esta entidad
fiscalizadora, aparece que la señora Oyarzún Geiger fue
designada en un cargo a contrata, asimilado al grado 5 de la
planta de profesionales, por la Subsecretaría de Minería, a partir
del 12 de octubre de 2021, prorrogándose ese vínculo mediante
sucesivas contrataciones hasta el 31 de diciembre de 2023.
11). Que, asimismo, se advierte que a la requirente se le
encomendaron funciones directivas, a contar del 7 de enero de
2020, para ejercer las funciones de encargada de la Unidad de Asuntos Internacionales del Ministerio de Minería, situación que
se prorrogó de igual manera hasta el 31 de diciembre de 2022,
conforme a lo dispuesto en la ley N° 21.289, de Presupuestos de
Sector Público y su versión posterior.
Luego, de acuerdo con los antecedentes disponibles en
SIAPER, y según lo informado por la nombrada Subsecretaría, se
aprecia que la autoridad dispuso el término de la encomendación
de funciones y de la asignación de funciones críticas a la señora
Oyarzún Geiger, a contar del 1 de abril de 2022, pasando la
reclamante a desempeñarse como profesional de apoyo de la
misma unidad dependiente del Gabinete de esa repartición
pública-, hasta el 31 de diciembre de la pasada anualidad. (…)”
“13). Que, en el contexto reseñado, y considerando la
asignación de funciones directivas que ejerció la reclamante y el
período de su fuero maternal, aparece que esta no contaba con
renovaciones de su vínculo laboral útiles para computar un lapso
superior a los dos años, para estar amparada por la aludida
confianza legítima.
14). Que, en mérito de lo expuesto, y habida cuenta que el
anotado término de sus funciones se produjo por la llegada del
plazo previsto en la última contratación, acorde con los artículos
10 y 153 del Estatuto Administrativo, habiendo ya finalizado la
vigencia del fuero maternal no se aprecia reproche que formular
en torno a lo obrado en la materia por parte de la Subsecretaría
de Minería.
15). Que, por último, respecto del feriado legal pendiente
reclamado por la señora Oyarzún Geiger, se hace presente que,
de acuerdo con la reiterada jurisprudencia administrativa,
contenida en los dictámenes Nos 71.893, de 2014, y 6.113, de
2019, entre otros, un empleado público que no hace uso de su feriado legal debido a la concurrencia de una causal de cesación
del cargo, pierde el descanso que tenía pendiente, ya que su
ejercicio depende de la calidad de funcionario público, sin que sea
procedente su compensación en dinero, si no ha sido utilizado,
por no autorizarlo la ley. (…)”
OCTAVO: Que, al momento de resolver, conviene dejar
establecido el marco jurídico que regula la decisión del presente
asunto.
En primer término, de conformidad a la Ley N° 18.834 o
Estatuto Administrativo, los empleados de la Administración del
Estado, se clasifican en “empleados de planta” o “empleados a
contrata”, radicando su diferencia en la permanencia de las
funciones de los primeros y en la transitoriedad de los segundos,
de conformidad a lo dispuesto en su artículo 3° letra c), el que
define el empleo a contrata como “aquel de carácter transitorio
que se consulta en la dotación de una institución”.
En este sentido, el artículo 10° de la citada ley, estatuye
que: “Los empleados a contrata durarán, como máximo, sólo
hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los
sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el sólo
ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga
con treinta días de anticipación a lo menos”.
A su vez, el artículo 146 letra f) del mismo texto legal,
establece, que el funcionario cesará en el cargo por el término del
período legal por el cual ha sido designado; y por su parte, en el
artículo 153, se previene, que el término del período legal por el
cual es nombrado el empleado, o el cumplimiento del plazo por el
cual es contratado, produce la inmediata cesación de funciones.
NOVENO: Que la transitoriedad de los servicios, que define
los cargos a contrata, como lo dispone el artículo 3° de la Ley N° 18.834, contiene implícita la facultad de la autoridad para poner
término a las funciones de un empleo de esa naturaleza, incluso,
antes de la fecha máxima de su vigencia, con la salvedad, que el
acto administrativo de rigor no se sustente sólo en el carácter
precario o transitorio de dicho tipo de contratación consagrado en
la citada norma, pues si así fuere, dicho proceder, se tornaría
ilegal y arbitrario.
En este sentido, y en armonía, con lo anterior, el artículo 11°
de la Ley N° 19.880, dispone que “los hechos y fundamentos de
derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que
afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten,
restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo
ejercicio”, lo que debe interpretarse en concordancia con el
artículo 41, inciso cuarto, del mismo cuerpo legal, que establece
que las resoluciones finales contendrán la decisión, la que será
fundada.
DÉCIMO: Que según lo relacionado, las disposiciones
legales que rigen el asunto, facultan a la autoridad administrativa
recurrida, para poner término anticipado a los servicios a contrata
de la protegida, como se ha dicho, implica, colegir, que dicho
proceder no obedece a un acto de mera voluntad de la autoridad,
resultando apreciable, además, que la resolución impugnada, se
encuentra firme y suficientemente motivada con los antecedentes
fácticos y de derecho que en forma razonable, coherente y
proporcionada expresa, posibilitando su comprensión para el
destinatario, cumpliendo así con el deber de motivación que exige
el artículo 11° de la Ley N° 19.880, sin que por esta vía, proceda
calificar su mérito, por corresponder aquello a una decisión propia
de la Administración, quien ha actuado conforme las facultades
que expresamente le otorga la ley, la que se relaciona, -como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema-, “con
el recto ejercicio de las potestades otorgadas a la Administración
activa, toda vez que permite cautelar que éstas se ejerzan de
acuerdo a los principios de juridicidad -el que lleva implícito el de
racionalidad, evitando todo abuso o exceso, de acuerdo con los
artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, en
relación con el artículo 2° de la Ley N° 18.575, Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado-, y de igualdad y no discriminación arbitraria -contenido en
el artículo 19, N° 2, de la Carta Fundamental-, como, asimismo,
velar porque tales facultades se ejerzan en concordancia con el
objetivo considerado por el ordenamiento jurídico al conferirlas”.
UNDÉCIMO: Que, en el presente caso, además, se ha
recurrido en contra de la Contraloría General de la República,
ente de control independiente, respecto de una decisión que
adoptó en el marco de las legítimas atribuciones de tal entidad,
que emanan tanto de la Carta Política de la República, cuanto de
la Ley N°10.336, en la forma que el propio ente contralor ha
explicado en su informe. Dichas decisiones, por su naturaleza, en
general no pueden ser impugnadas a través de un recurso
cautelar de emergencia, como en el presente, por lo que las
acciones deducidas en estos autos son generalmente
improcedentes.
DUODÉCIMO: Que, de todo lo razonado y relacionado en
la presente sentencia, en especial los fundamentos de las
Resoluciones recurridas, transcritas en el basamento séptimo, es
suficiente para desestimar el arbitrio deducido, por carecer de
argumentos, ya que todos los cuestionamientos y alegaciones que
imputan a éstas pierden sustento con el solo mérito de las tantas
veces indicadas, Resoluciones recurridas.
DÉCIMO TERCERO: Que, por otro lado, y sin perjuicio de
todo lo dicho, sobre la improcedencia de esta acción
constitucional para el caso de la especie, desde que ha sido
utilizado como un medio de impugnación general de
determinaciones del órgano contralor, y de las resoluciones que
de ese acto administrativo se derivan por parte de la
Subsecretaría de Minería, que no lo es, así como tampoco
constituye un sustituto jurisdiccional, como ya se precisara, lo que
por sí solo basta para rechazar la acción cautelar de que se trata,
hay que decir que el presente recurso tampoco podría prosperar
porque no concurren los requisitos básicos para la interposición
de una acción de esta clase.
En efecto, como se ha dicho, no se ha demostrado que se
haya producido la conculcación de alguna norma de rango legal o
constitucional, ya sea mediante su aplicación en forma ilegal o
arbitraria como lo alegan los recurrentes, en términos que
pudieran determinar que lo resuelto por el órgano contralor y la
Subsecretaría de Minería que se reprocha, deviene en arbitrario
y/o ilegal, ni tampoco se ha probado que se está frente a un acto
arbitrario, porque la medida se dictó en el marco de las legítimas
atribuciones de dicha entidad de control, ateniéndose por cierto a
la normativa vigente, haciendo uso precisamente de sus
atribuciones y explicando dicha autoridad, detalladamente, las
razones por las que se ha adoptado la determinación que se
reprocha.
DÉCIMO CUARTO: Que, a mayor abundamiento, puede
agregarse que la recurrente no posee un derecho indubitado que
deba protegerse, puesto que, y como ya se señalara, sólo tenía
una mera expectativa de un posible derecho y no se divisa cual
podría ser éste, que la habilite para buscar su protección máxime si la recurrente prolongó su permanencia solo a causa del fuero
maternal, de tal suerte que no le asistía la confianza legítima de
permanecer en su cargo. El supuesto o posible cargo que reclama
como de su propiedad, estaba sujeto a determinados requisitos,
de manera que según el parecer del órgano de control no podrían
ser otorgados, como es la pretensión final del recurso, lo cual trae
como consecuencia que los derechos que se pretenden se
encuentran discutidos, siendo uno el parecer de la reclamante y
otro diverso el de la Contraloría General de la República, y una
discusión de esta clase no se puede resolver por medio de un
recurso de protección, que constituye una acción cautelar de
emergencia.
DÉCIMO QUINTO: Que así entonces, al cumplirse con la
normativa legal que aplica al caso, la autoridad no ha incurrido en
abuso o exceso, por cuanto ha ejercido sus facultades en
concordancia con el objetivo considerado por el ordenamiento
jurídico que aplica en este caso, al emitir la resolución impugnada,
en la que no se ha contravenido la ley, más aún, considerando la
naturaleza transitoria del cargo a contrata, y la necesidad de los
servicios, modalidad bajo la cual fue contratado el protegido, así,
como tampoco, resulta arbitraria o antojadiza, pues, contiene los
fundamentos que la justifican.
DÉCIMO SEXTO: Que, consecuentemente, ante la
inexistencia de un comportamiento antijurídico atribuible a las
recurridas, resulta suficiente para desestimar el recurso, al no
haber incurrido los actos que se impugnan, en ilegalidad o
arbitrariedad, resultando innecesario pronunciarse sobre la
vulneración de garantías constitucionales como se ha denunciado.
Por estas consideraciones, y de conformidad, además, con
lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema
sobre la materia, se rechaza, sin costas, el recurso de protección
deducido por Marcelo Brunet Bruce, en representación de Camila
Alejandra Oyarzún Geiger en contra de la Contraloría General de
la República y de la Subsecretaría de Minería.
Regístrese,
oportunidad.
comuníquese y archívese en su
Redacción de la ministro María Paula Merino Verdugo.
No firma la Ministro señora López Miranda, no obstante
haber concurrido a la vista y al acuerdo del fallo, por haber cesado
en su cargo en esta Corte de Apelaciones.
No firma la Abogado Integrante señora Candiani Vidal, no
obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo del fallo, por no
encontrarse integrando.
N°Protección-9283-2024.
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ADVERTENCIA:
Si se trata de una sentencia de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
MARIO AGUILA, editor.
