27.05.04 - Rol Nº 2963-03

Santiago, veintisiete de mayo del año dos mil cuatro. Vistos: En estos autos rol Nº2963-03 la reclamante, Empresa de Servicios Sanitarios de Los Lagos S.A., dedujo recurso de casación en el fondo contra la sentencia de la Corte de Apelaciones de Valdivia, que rechazó, con costas, el reclamo de ilegalidad de fs.3, el que se interpuso contra el Alcalde de la I. Municipalidad de Panguipulli, a fin de que se dejen sin efecto los cobros de derechos municipales que le efectuara y la decisión de que, en tanto no se efectúe el pago de tales derechos, no se autoriza la ejecución de los trabajos de reparación de una matriz de agua potable y arranques domiciliarios en la comuna del mismo nombre. De la resolución pertinente, que se notificó a la reclamante el 9 de enero del año 2003, se intentó reclamo el 31 del mismo mes, ante la propia autoridad edilicia, quien lo rechazó con fecha 13 de febrero de 2003 mediante Decreto Nº150. Se trajeron los autos en relación. Considerando: 1º) Que el recurso denuncia la infracción de los artículos 9 bis del D.F.L. Nº382/98; 20 y 21 del Código Civil; 4 letra c) de la Ley Nº18.902 y 40, parte final y 41 Nº4 de la Ley de Rentas Municipales. En cuanto al primero de dichos preceptos, sostiene que se viola y se atenta contra el criterio tenido en cuenta por el legislador al momento de establecer la gratuidad otorgada a las concesionarias de empresas sanitarias para la explotación de los servicios propios de su giro. Transcribe el texto del artículo y dos motivos de la sentencia, comentando luego que el criterio sustentado en esa resolución contraviene el sentido natural y obvio utilizado por el legislador al momento de consagrar la gratuidad en el uso de bienes nacionales de uso público a favor de las referidas concesionarias; 2º) Que la empresa recurrente añade que ninguna de las normas del D.F.L Nº382 define o señala lo que se entiende por instalar infraestructura sanitaria", motivo por el cual la calificación realizada por la Corte de Apelaciones, en el sentido de que dentro de dicho concepto no se encontrarían comprendidos los trabajos de reparación de matriz de agua potable y arranques domiciliarios, por no involucrar la construcción o reposición de esa infraestructura sanitaria es arbitraria y antojadiza; 3º) Que la recurrente acude, a continuación, al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española para indagar sobre el significado de los términos instalar" e infraestructura", concluyendo que limitar el alcance de la expresión instalar infraestructura sanitaria" sólo a las labores de construcción o reposición de infraestructura, infringe la norma legal citada, haciendo una errónea interpretación de su texto y otorgándole un alcance diverso, restringido, que no es el que debería habérsele dado si se hubiera aplicado la norma interpretativa del artículo 20 del Código Civil, disposición esta última que también se infringió porque no se interpretó correctamente el sentido y alcance de las palabras utilizadas por el legislador en el artículo 9 bis ya aludido, al momento de consagrar la gratuidad para usar bienes nacionales de uso público. Expone luego el criterio de que la gratuidad se extiende o abarca tanto el establecimiento como la construcción y explotación de estos servicios públicos, cuyo giro se refiere exclusivamente a producir y distribuir agua potable y recolectar y disponer aguas servidas, por lo que las actividades inherentes a la instalación de infraestructura sanitaria abarcan aquellas relacionadas con el establecimiento, construcción y explotación de este servicio público; 4º) Que el recurso afirma que la sentencia impugnada, a fin de fundamentar el rechazo del reclamo de ilegalidad interpuesto, hace una interpretación del sentido y alcance de la expresión instalar infraestructura sanitaria", en circunstancias de que la facultad de interpretar las disposiciones legales y reglamentarias relativas a la prestación de servicios sanitarios corresponde al Superintendente de Servicios Sanitarios, según el artículo 4º letra c) de la Ley Nº18.902. De lo anterior colige que al haber determinado el sentido y alcance de dicha expresión, que constituye un concepto técnico, limitándolo y restringiéndolo arbitrariamente en perjuicio de la concesionaria, la sentencia infringe la norma en cuestión, que transcribe, pues haciendo uso de una facultad otorgada a la autoridad señalada, calificó jurídicamente en forma errada el sentido y alcance de dicha expresión; 5º) Que en el recurso se añade que la sentencia que impugna ha infringido el artículo 21 del Código Civil, explicando que el criterio sistemático y reiterado que ha sustentado el Superintendente de Servicios Sanitarios, en uso de la facultad que se le ha otorgado para interpretar normas sanitarias, difiere del criterio y de la interpretación otorgada al artículo 9 bis ya mencionado. Refiere, a continuación, diversos ordinarios de esa autoridad; 6º) Que, en cuanto al artículo 40 de la Ley de Rentas Municipales -cuyo texto transcribe-, manifiesta que hace referencia a una exención legal contemplada en un texto legal expreso, respecto de los derechos municipales, en relación con los artículos 41 Nº4 del mismo texto legal y 9 bis del D.F.L. aludido, estima la recurrente que es agraviante que la Corte de Apelaciones de Valdivia haya desconocido el derecho que tiene para efectuar, a título gratuito, instalaciones o reposiciones de infraestructura sanitaria en bienes nacionales de uso público. Advierte que las labores que lleva a cabo constituyen un servicio público, cuya prestación y explotación ha sido otorgada por el legislador a un ente privado, el que es fiscalizado por la Superintendencia del ramo. El hecho de que estos servicios sean prestados por empresas privadas no le quita, en caso alguno, s u carácter de servicio público, por lo que toda gratuidad consagrada en la legislación cede en beneficio de los usuarios o beneficiarios del mismo y no de la empresa. Conforme a lo anterior, añade, la legislación otorga a los concesionarios de obras sanitarias un derecho a usar, a título gratuito, bienes nacionales de uso público para instalar infraestructura sanitaria, gratuidad que se extiende a todas las actividades inherentes y que directa o indirectamente se deban realizar para instalar infraestructura sanitaria, sin que se pueda impedir que la concesionaria haga uso del derecho real que la legislación le otorga para utilizar bienes nacionales de uso público; 7º) Que, luego, la recurrente estima un hecho cierto que las labores de instalación de infraestructura sanitaria amparadas por la gratuidad comprenden, asimismo, los trabajos de reposición de dicha infraestructura, lo que demuestra que el criterio de la Corte de Apelaciones siguió la correcta interpretación de la norma, pero limitó su aplicación sólo a la reposición, no haciéndola extensiva al cambio o reparación de infraestructura sanitaria o de otras labores propias del giro, en circunstancias que son conceptos similares. Agrega que el carácter general y amplio de la exención establecida en los artículos 9 y 9 bis del D.F.L. Nº382, no reconocido por la sentencia impugnada, ha sido considerado por la Superintendecia ya referida, para efectos de determinar las tarifas que pueden cobrar las concesionarias de obras sanitarias por los servicios prestados, de producción y distribución de agua potable y recolección y tratamiento de aguas servidas. Dicha entidad jamás ha considerado en el cálculo y fijación tarifaria el costo en que deberían incurrir las empresas sanitarias para solventar el pago de los derechos municipales indebidamente cobrados, por lo que no ha percibido por este concepto, ingresos que le permitan financiar este tipo de tributos; 8º) Que, finalmente, al explicar la forma como los errores de derecho denunciados influyeron sustancialmente en lo dispositivo del fallo, el recurso expresa que si se hubiera tenido en consideración la gratuidad para usar bienes nacionales de uso público otorgada por el artículo 9 bis del D.F.L. Nº382 a toda empresa concesionaria de servicios sanitarios, en relación con lo dispuesto en los art edculos aludidos de la Ley de Rentas Municipales, no habría existido perjuicio, toda vez que se habría interpretado y aplicado correctamente la legislación sanitaria y, en consecuencia, se habrían dejado sin efecto el Decreto Nº150/03 y los cobros de derechos municipales efectuados por el municipio de Panguipulli. Por el contrario, la Corte de Apelaciones de Valdivia estimó que el concepto de "instalación de infraestructura sanitaria" por ser de derecho estricto, tiene una interpretación restringida, no obstante lo cual estimó que dicho concepto comprende no sólo la instalación, sino que también la reposición de dicha infraestructura, no otorgando la debida interpretación y alcance a la norma en comento, restringiendo arbitraria e ilegalmente su aplicación. Además, al infringirse el artículo 20 del Código Civil, la sentencia impugnada efectuó una errada calificación jurídica de los vocablos instalación" e infraestructura" y, de no infringirse esta disposición, se habría dado lugar al reclamo de ilegalidad. Asimismo, dice, considerando el contenido técnico de toda materia relacionada con los servicios sanitarios, el establecimiento de las concesiones, su construcción y explotación, de haberse respetado lo dispuesto en el artículo 4 letra c) de la Ley Nº18.902, que otorga al Superintendente de la especialidad la facultad de interpretar las normas sanitarias, con toda seguridad el sentido y alcance que se hubiera dado al artículo 9 bis ya referido, habría sido más amplio, siendo el agravio manifiesto, desde que se rechazó el reclamo de ilegalidad. Igualmente, hace referencia a la infracción del artículo 21 del Código Civil, cuya influencia se manifiesta por la errada interpretación efectuada respecto del artículo 9 bis, pues de haber seguido el criterio de la Superintendencia mencionada en relación con el concepto instalar infraestructura sanitaria", se habría acogido el reclamo. Finalmente, se hace referencia a los preceptos ya indicados de la Ley de Rentas Municipales, afirmándose que, de no haberse vulnerado, la parte dispositiva de la sentencia habría sido distinta, pues existe disposición legal expresa que ampara con gratuidad los trabajos de reparación y reposición de infraestructura sanitaria y, por ende, se habría deja do sin efecto el acto administrativo emanado del edil recurrido, el que, en opinión de la recurrente, adolece de ilegalidad, y se habrían dejado sin efecto los cobros de derechos municipales derivados de la utilización de bienes nacionales de uso público; 9º) Que en la especie, la materia debatida dice relación con una resolución de la Municipalidad de Panguipulli, que dispuso el cobro de derechos municipales a la empresa recurrente, y la no autorización para ejecutar trabajos de reparación de una matriz de agua potable y arranques domiciliarios, en tanto no se cancelen tales derechos. El fundamento de lo resuelto se refiere al no pago de los derechos cobrados por dicho municipio por la remoción y reposición de pavimento, áreas verdes, veredas y aceras realizados. Mediante el documento de fs.35, que lleva el número 3522, de 9 de enero de 2003, se puso en conocimiento de la empresa reclamante que se le notifica para que proceda a Regularizar cancelación de permisos roturas vía pública (aceras, calzadas, veredas y áreas verdes) producto de reparaciones de matriz de agua potable y arranques domiciliarios". Se indica además que no se autorizarán nuevas roturas en tanto no se pague. El fundamento del reclamo, en su fase administrativa, radica en los artículos 9 y 9 bis del D.F.L. Nº382, que establecerían una gratuidad, dada la que se estima vital, clara y trascendente función social que cumplen las Empresas Sanitarias, tanto en la producción y distribución de agua potable, como en la recolección y disposición de aguas servidas". Dicha argumentación se reiteró en la reclamación deducida ante la Corte de Apelaciones de Valdivia, contra el Decreto Alcaldicio Nº150, de 13 de febrero de 2003, que rechazó el reclamo presentado ante el edil; 10º) Que la sentencia recurrida rechazó el reclamo, básicamente en razón de que el derecho que la Ley otorga a los concesionarios consiste en usar, a título gratuito, los bienes nacionales de uso público para instalar infraestructura sanitaria, y dicha gratuidad se extiende, en la forma establecida por el legislador, sólo a las actividades inherentes a la instalación de infraestructura; y las roturas de vía pública, que la reclamante necesita realizar para reparar una matriz y arranques domiciliarios, requiere de a utorización municipal, motivo que obliga a rechazar el recurso"; 11º) Que, efectuadas las consideraciones anteriores, que resultan convenientes para un mejor análisis del problema presentado a la consideración de esta Corte Suprema mediante el recurso de nulidad de fondo, corresponde precisar, frente a las acusaciones de arbitrariedad que se han efectuado al fallo impugnado, que la finalidad de una casación no es cuestionar un fallo por tal motivo, puesto que mediante tal medio de impugnación jurídico procesal se analiza la validez legal de una sentencia. Esto significa que ha de determinarse la correcta aplicación de la ley, o el derecho, a los hechos tales como los han dado por establecidos los magistrados del fondo en determinado proceso, lo que se desprende de lo dispuesto en los artículos 767 y 772 del Código de Procedimiento Civil. De esta manera, siendo ajenas a la finalidad de este recurso las referidas alegaciones de arbitrariedad, no procede que este Tribunal se haga cargo de las mismas; 12º) Que tampoco resulta apropiado sostener que, por otorgar la Ley Nº18.902 al Superintendente de Servicios Sanitarios la facultad de interpretar disposiciones legales y reglamentarias relativas a la prestación de Servicios Sanitarios, quedan los tribunales impedidos de efectuar la labor de hermenéutica de determinadas normas atingentes a la misma materia y, aun, que deban atenerse a la interpretación que dicha entidad administrativa pueda hacer. En efecto, reclamada la intervención de los tribunales en asuntos de su competencia, éstos deben entrar a conocer de las causas civiles y criminales, de conformidad con la normativa contenida tanto en la Constitución Política de la República como en el Código Orgánico de Tribunales y, dentro de tal misión y enfrentados a determinadas disposiciones legales, deben necesariamente determinar su sentido y alcance en relación con el caso concreto de que se trate, mediante una tarea interpretativa. A este respecto entrega, la propia ley, en los artículos 19 a 24 del Código Civil, reglas para la interpretación o hermenéutica legal. Y es precisamente el recurso de casación, tal como se expresó, la vía que poseen los particulares que se sientan agraviados por determinada interpretación, para reclamar de la misma, todo lo que presupone la facultad de los jueces de poder interp retar la legislación en vigencia; 13º) Que, ampliando la noción previamente esbozada, en el presente caso fue precisamente la Empresa de Servicios Sanitarios de Los Lagos S.A. quién interpuso un recurso de reclamación, en los términos antes señalados y no puede dicha actora, ante un resultado adverso, negarle al propio tribunal que requirió, la facultad de interpretar disposiciones legales, pues de otro modo no se habría podido resolver este asunto; 14º) Que, despejadas las cuestiones previas, corresponde analizar los artículos 9 y 9 bis del D.F.L. Nº382, estimado infringido el segundo de ellos. El primero dispone que Las concesiones otorgan el derecho a usar bienes nacionales de uso público para constituir o instalar infraestructura sanitaria, siempre que no altere, en forma permanente, la naturaleza y finalidad de éstos. Asimismo, otorgan el derecho a imponer servidumbre, que se constituirán en conformidad a lo establecido en el Código de Aguas." La segunda disposición establece que Las concesiones para establecer, construir y explotar servicios públicos destinados a producir agua potable, distribuir agua potable, recolectar aguas servidas y disponer aguas servidas, otorgan derecho a usar, a título gratuito, bienes nacionales de uso público para instalar infraestructura sanitaria, en las condiciones dispuestas por las respectivas municipalidades cuando estas instalaciones pudieren afectar el normal uso del bien nacional de uso público". Como se advierte, la norma es bastante clara, en cuanto otorga a las concesiones del tipo indicado, el derecho a usar, a título gratuito, bienes nacionales de uso público para instalar infraestructura sanitaria. Pero ello ha de hacerse en las condiciones dispuestas por las respectivas municipalidades, cuando estas instalaciones pudieran afectar el normal uso del bien nacional de uso público, que ellas administran. Lo anterior es de toda lógica, porque en conformidad con lo dispuesto en la letra c) del artículo 5º de la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, corresponde a estas entidades "Administrar los bienes municipales y nacionales de uso público, incluso su subsuelo, existentes en la comuna..."; 15º) Que la gratuidad establecida en el artículo 9 bis aludido, constituye una exce pción de la regla general contemplada en los artículos 40 y 41 del Decreto Ley Nº3063, sobre Rentas Municipales. El primero de ellos dispone Llámanse derechos municipales las prestaciones que están obligadas a pagar a las municipalidades las personas, naturales o jurídicas de derecho público o de derecho privado, que obtengan de la administración local una concesión o permiso y que reciban un servicio de las mismas, salvo exención contemplada en un texto legal expreso". El artículo 41, por su parte, dispone que Entre otros servicios, concesiones o permisos por los cuales están facultadas las municipalidades para cobrar derechos, se contemplan especialmente los siguientes:...2.-Ocupaciones de la vía pública, con mantención de escombros, materiales de construcción, andamios y cierres, etc."...4.- Instalaciones o construcciones varias en bienes nacionales de uso público". Como se advierte, de no existir el aludido artículo 9 bis, que establece precisamente la regla general en materia de derechos municipales, tampoco habría gratuidad para la utilización, por parte de las empresas que exploten servicios públicos relacionados con el agua potable y alcantarillado, como ocurre con la empresa recurrente. Se trata, en consecuencia, de uno de los casos de excepción a la regla general y, como tal, debe entenderse restringida en la especie; 16º) Que, efectivamente, el alcance de la gratuidad está claramente delimitado, pues se refiere al uso de bienes nacionales de uso público para instalar infraestructura sanitaria, en las condiciones dispuestas por los respectivos municipios. No obstante, lo anterior no es precisamente el caso de autos, pues como quedó sentado por los jueces del fondo, en el caso sub-lite no se trata de instalar infraestructura de orden sanitario, sino que de reparar una matriz y arranques domiciliarios, todo lo que implica roturas de la vía pública, cuestión que por lo demás, no ha sido desconocida por la reclamante y recurrente de casación, la que únicamente propugna por una interpretación más amplia de la terminología utilizada por la ley, en orden a comprender dentro de la expresión instalar infraestructura sanitaria" también las labores inherentes a la explotación de los servicios propios del giro, lo cual permitiría incluir, con un c riterio así establecido, las labores respecto de las cuales el municipio recurrido ha cobrado derechos, que son más propiamente de mantención; 17º) Que dicho criterio de la empresa recurrente no constituye lo que podría denominarse la correcta doctrina, porque para llegar a una conclusión como la que ésta propugna habría que forzar en extremo la interpretación del artículo 9 bis del D.F.L. Nº382, el que ha limitado la gratuidad, como tantas veces se ha explicado, tan sólo a las labores consistentes en instalar infraestructura sanitaria". Analizando ahora las acepciones del término instalar" -que es el verdaderamente trascendente en este caso-, que contiene el Diccionario de la Lengua Española, se advierte que todas importan la idea o noción de la colocación de algo, pero de modo original. La primera de ellas consiste en "Que instala o coloca"; la segunda "Poner en posesión de un empleo, cargo o beneficios"; luego "Colocar en un lugar o edificio los enseres y servicios que en él se hayan de utilizar, como en una fábrica, los conductos de agua, aparatos para la luz, etc." Finalmente, "Establecerse, fijar uno su residencia". Todo apunta, como se ve, a la actividad originaria de colocación de la infraestructura, diversa por completo de la que pretende llevarse a cabo en el presente caso, liberada del pago de derechos; 18º) Que, como puede advertirse, la actividad por la cual el municipio ha fijado derechos a la empresa reclamante y que quedó descrita en el fallo impugnado, por lo que constituye un hecho no discutido, consiste en reparar -y no instalar- una matriz de agua potable y arranques domiciliarios, todo lo cual importa roturas de la vía pública, esto es, aceras, calzadas, veredas y áreas verdes, lo que difiere por completo de la situación que configura la norma contenida en el tantas veces referido artículo 9 bis del D.F.L. Nº382; 17º) Que, de acuerdo con lo expuesto, el criterio final de esta Corte Suprema, consiste entonces en que la sentencia impugnada no ha incurrido en los yerros de derecho que se le han atribuido, y por el contrario, al desechar la reclamación de ilegalidad interpretó adecuadamente la normativa que rige esta materia, en la forma que fue también entendida y aplicada por el municipio recurrido; 19º) Que, en consec uencia, y sin que sea necesario ahondar mayormente en el análisis de cada precepto de los mencionados en la casación como vulnerados, puede concluirse que este recurso no puede prosperar y debe ser rechazado. De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fs.106, contra la sentencia de nueve de junio del año dos mil tres, escrita a fs.98. Regístrese y devuélvase. Redacción a cargo del Abogado Integrante don José Fernández Richard. Rol Nº2963-2003. Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Domingo Yurac; Sr. Humberto Espejo; Srta. María Antonia Morales y Sr. Adalis Oyarzún; y el Abogado Integrante Sr. José Fernández. No firma el Sr. Yurac, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar con licencia médica. Autorizado por el Secretario Sr. Carlos Meneses Pizarro.