14.09.04 - Rol Nº 5390-03

Santiago, catorce de septiembre del año dos mil cuatro. Vistos: En estos autos rol Nº5390-03, sobre reclamación de ilegalidad, la I. Municipalidad de Arica dedujo recursos de casación en la forma y en el fondo contra la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Arica, mediante la cual se anuló el Decreto Alcaldicio Nº256/2003 de 27 de enero del año dos mil tres, ordenando que el Alcalde de dicha ciudad dicte las resoluciones correspondientes para reemplazar la resolución impugnada de ilegalidad. Mediante el referido decreto, Nº256-2003 se rechazó el reclamo de ilegalidad interpuesto por don Iván Barrientos Bordoli, en representación de Evercrisp Snack Productos de Chile, en contra del Ord. Nº1141/2002, emitido con fecha 3 de diciembre del año dos mil dos, por el Director de Administración y Finanzas (S) de la I. Municipalidad de Arica. Por medio del Ord. Nº1141/2002, el aludido funcionario municipal comunicó a la firma Evercrisp Productos S.A. que adeudaba los derechos de propaganda correspondientes al período comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del año 2002. Dicha propaganda se realiza en la vía pública o es oída y vista desde la misma. Se trajeron los autos en relación. Consider ando: A.- En cuanto al recurso de casación en la forma.- 1º) Que este recurso indica como infringidas las normas contenidas en los números 5 y 9 del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil, el primero en relación con el Nº6 del artículo 170 del mismo Código; esto es, en las causales de casación en la forma que consisten en la falta de decisión del asunto controvertido y en la omisión de algún trámite o diligencia declarados esenciales por la ley o de cualquier requisito por cuyo defecto las leyes prevengan expresamente; 2º) Que para el mejor análisis del recurso conviene resumir los hechos básicos que aparecen establecidos en esta contienda, cuales son: a) Por Oficio Ordinario Nº1141, acompañado en copia a fojas 1, de 3 de diciembre de 2002, dirigido a la Empresa recurrida, el Director de Administración y Finanzas de la Municipalidad recurrente, comunica a dicha empresa que adeuda a esta I. municipalidad los derechos de propaganda que indica y por el periodo que señala, derechos que suma $222.368.- y por el mismo Oficio Ordinario, fundándose especialmente en la Ley de Rentas Municipales que faculta al Municipio para el cobro de esos derechos, se conmina a la empresa a pagarlos ante del 30 de diciembre del mismo año; b) Reclama ante el Alcalde por la empresa afectada, impugnando su ilegalidad, conforme al artículo 140 de la Ley Orgánica de Municipalidades, tal decisión del Director de Administración y Finanzas, fue este reclamo rechazado por decreto alcaldicio Nº256 de 27 de enero de 2003, fundándose éste en que no se trata en este caso de una resolución, en el sentido que, para estos efectos y legalmente corresponde dar a este término; c) Se recurrió por el reclamante ante la Corte de Apelaciones respectiva, de acuerdo con lo previsto en el mismo precepto del artículo 140 citado, esta vez impugnándose el decreto alcaldicio 256, de 2003, y también el acto del Director de Administración a que dicho decreto se refiere; y d) La Corte de Apelaciones acogió, en la sentencia objeto del presente recurso, la apelación deducida y anuló el decreto alcaldicio impugnado, ordenado al Alcal de dictar las resoluciones para reemplazarlo; 3º) Que la primera de las causales que se invocan para fundar la casación de forma impetrada por la Municipalidad de Arica, es decir, l a falta de decisión del asunto controvertido, se le hace sustentar en que, habiéndose pronunciado el fallo recurrido sólo respecto del decreto alcaldicio reclamado, anulándolo, y no sobre el acto del Director de Administración y Finanzas, del que también se reclamó, habría dejado sin resolver gran parte de lo pedido no por la Municipalidad, sino por su contraparte- en la apelación interpuesta; 4º) Que debe tenerse presente, en relación con el fundamento del recurso a que se refiere el motivo anterior, que: a) De admitirse que hubo la omisión denunciada, ella sólo agravaría a la empresa recurrida que por cierto no fue la apelante y en modo alguno ha manifestado su agravio- lo que contraviene al artículo 771 del Código de Procedimiento Civil que dispone que el recurso de casación debe interponerse por la parte agraviada; b) Lo pedido por el reclamante ha sido que no se le cobren derechos que legalmente no debe y que, por tanto, se dejen sin efecto la resolución y el decreto que daban curso a tal cobro; c) La sentencia, sobre la base de que debe acogerse el reclamo, por las motivaciones que contiene al respecto, ha dispuesto que se anule el decreto alcaldicio por el cual ese reclamo se rechazó, y que el Alcalde debe dictar las resoluciones que correspondan; d) Es obvio que, anulado el decreto, ha quedado en el hecho sin efecto el acto del Director que aquel decreto validaba, lo que formalmente se tendrá que expresar en las resoluciones que el fallo ordena dictar; 5º) Que de lo consignado en el motivo precedente no se puede sino concluir en que no ha habido omisión en la decisión del asunto controvertido, careciendo de todo asidero la invocación de esta causal; y, por lo que respecta al vicio de haberse infringido el artículo 768 Nº9 del Código de Procedimiento Civil, hay que establecer desde luego su improcedencia, tratándose, como aquí se trata, de un procedimiento de reclamación regido por una ley especial: el regulado por el artículo 140 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, puesto que, conforme al artículo 768, inciso 2º, en relación con el inc iso 3º del artículo 766 del ya citado Código, el recurso de casación en la forma sólo puede fundarse en las causales allí indicadas taxativamente, de las cuales se excluye a la que lleva el Nº9 en que se basa la nulidad impetrada; 6º) Que, aún si se prescinde del reparo anterior, no se advierte en modo alguno que se hubiere faltado a algún trámite o diligencia declarados esenciales por la ley, como lo exige el citado Nº9 del artículo 768 ya referido, ni que, como erróneamente lo asevera el recurso de casación en análisis, se hubiera aquí alterado el procedimiento del reclamo de ilegalidad consagrado en el artículo 140 de la Ley Nº18.695, según se verifica en el considerando 2º de este fallo que resume todas las actuaciones cumplidas en este caso; 7º) Que, de acuerdo con lo precedentemente expuesto, tendrá que ser rechazado el recurso de nulidad formal deducido en autos; B.- En cuanto al recurso de casación en el fondo.- 8º) Que este recurso señala como infringidas las deposiciones del artículo 140 de la Ley Nº18.695, en relación con el artículo 12 de la misma, y los artículos 19 y 20 del Código Civil; la primera disposición, porque el fallo contra el que se recurre la ha hecho aplicable en el caso de un acto funcionario que no es una resolución en los términos que emplea el artículo 12 de la citada ley, que es como debió interpretar tal vocablo, sino que lo ha entendido en una acepción amplia, en la que cabe cualquier actuación de un funcionario municipal, así sea una mera comunicación como sería el documento que dio origen al reclamo, con lo cual ha infringido también aquel artículo 12; y los artículos 19 (interpretación literal de la ley) y 20 (definición legal de la palabra), ambos del Código Civil, porque la sentencia no habría respetado las reglas de hermenéutica allí formuladas; 9º) Que el artículo 140 de la Ley Orgánica Municipal regula el procedimiento de reclamo de los particulares agraviados por toda resolución u omisión de éste (el Alcalde) o de otros funcionarios (de la Municipalidad), que estimen ilegales, según lo dispone la letra b) de ese precepto, cuya letra a) concede igual derecho en los mismos términos a cualquier particular contra las resoluciones u omisiones de los Alcaldes o las de sus funcionarios (de la Municipalidad), que estimen ilegales, según lo dispone la letra b) de ese precepto, cuya letra a) concede igual derecho en los mismos términos a cualquier particular contra las resoluciones u omisiones de los Alcaldes o de las de sus funcionarios, que estime ilegales, cuando éstas afecten el interés general de la comuna; y, por su parte, el artículo 12 de la misma ley dice textualmente: Las resoluciones que adopten las Municipalidades se denominarán ordenanzas, reglamentos municipales, decretos alcaldicios e instrucciones, señalando a continuación el concepto de cada uno de estos actos; 10º) Que la argumentación desarrollada en el recurso plantea dos aspectos básicos por dilucidar: a) si se entiende como una mención taxativa la del artículo 12 recién citado, y por tanto excluidas del concepto de resolución todas las actuaciones de los funcionarios municipales no comprendidas en esas denominaciones, entre ellas la de la Dirección de Administración y Finanzas que originó el reclamo; b) si aún entendiéndose que hay resoluciones que los funcionarios emiten sin que sean de las mencionadas en aquel artículo 12, es dable otorgar este carácter, de resolución, al acto que se ha formalizado en el documento cuestionado; 11º) Que del tenor literal del artículo 12 no se puede inferir que sólo los actos allí denominados deban ser entendidos como resoluciones; desde luego, su redacción no corresponde a un texto taxativo, esto es, a uno de aquellos que claramente excluyen de sus términos los casos no comprendidos en sus disposiciones; por el contrario, lo que se desprende del texto es que las resoluciones de las Municipalidades deben denominarse ordenanzas, reglamentos, decretos alcaldicios e instrucciones cuando, respectivamente, contengan las materias que el artículo 12 describe, y no se descarta que otras resoluciones que no sea las allí denominadas puedan ser dictadas, sobretodo si se considera que, salvo las instrucciones, las tres restan tes denominaciones corresponden a actos que sólo pueden dictarse por los Alcaldes, lo que pugna con la potestad para dictarlas que, como se verá, la ley confiere a otros funcionarios; 12º) Que, en efecto, el ordenamiento jurídico admite expresamente la existencia de resoluciones que emanan de jefes de servicios o unidades administrativas y la propia ley orgánica de municipios se refiere también en el mismo sentido a resoluciones de funcionarios que no son el Alcalde; valga recordar que la facultad de dictar resoluciones es inherente a la función administrativa que corresponde cumplir a los servicios públicos creados por la ley, porque supone la existencia de órganos con competencia para realizar la actividad tendiente a satisfacer la necesidad pública que el servicio debe atender y esa competencia se traduce jurídicamente en actos administrativos que revisten la forma, cuando no son decretos, de resoluciones, como se ha sostenido doctrinariamente y el artículo 3º de la Ley Nº19.880, sobre procedimiento administrativo, lo ratifica; 13º) Que cabe preguntarse con todo- si el acto del Director de Administración y Finanzas es, realmente, una resolución de aquellas a que se refieren las letras a) y b) del artículo 140 de la Ley Nº18.695 para conceder el reclamo de ilegalidad y, para responder, debe tenerse presente, en primer lugar, que, puesto que no hay definición del vocablo resolución, en el artículo 12 de la Ley Nº18.695, como ya fue dicho, ni tampoco en otro del mismo cuerpo legal, ha de interpretarse el precepto en su sentido natural y obvio (artículo 20 del Código Civil) y también en el contexto de la ley en que se contiene, atendiendo a la correspondencia y armonía de todas sus partes, sin omitir lo que puedan ilustrar otras leyes relacionadas con la materia (artículo 22 del Código Civil); 14º) Que el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (22º ed.), de entre las varias acepciones de resolución, indica las de Cosa que se decide y decreto, providencia, auto o fallo de autoridad gubernativa o judicial, que son las atingentes al asunto y de las cuales se deduce que cualquier acto de autoridad administrativa que d etermine alguna cosa dentro de su ámbito señalado por la ley, sea procedimental o definitivo, cabe en concepto natural y obvio de resolución; y así, en tal sentido genérico, ha de entenderse también en el contexto de la Ley Nº18.695 y, por cierto, en su artículo 140 en cuanto se refiere a las resoluciones de los funcionarios municipales distintos del Alcalde como eventuales sujetos pasivos del reclamo de ilegalidad que allí consagra, contexto que, en correspondencia y armonía de todas sus partes, admite según antes se ha puesto de relieve- no sólo resoluciones del Alcalde en su artículo 12, sino también resoluciones que emanen de funcionarios de los municipios en el ejercicio de sus potestades; 15º) Que si así no fuere, no se comprendería que, por un lado, la ley asigne a algunos jefes de unidades administrativas, desconcentradamente, competencia exclusiva en determinadas materias para decidir en el más alto nivel jerárquico , y, por otro lado, reserve sólo para los Alcaldes la facultad de dictar resoluciones; los casos más relevantes a este respecto son los del Director de Obras Municipales, (que otorga permisos de edificación y aprueba proyectos de subdivisión de predios y de obras de urbanización) y del Director de Tránsito y Trasporte Público (que otorga y renueva licencias para conducir); pero, también otros funcionarios, como los demás jefes de Unidades Administrativas según se ha observado antes- podrán emitir resoluciones necesarias para cumplir y ejercer las facultades que le son asignadas por la ley, y el propio Director de Administración y Finanzas habrá de hacerlo cuando, verbigracia, tenga que regular la percepción de los ingresos municipales, entre otras potestades que el artículo 23 de la Ley Nº18.695 le confiere; 16º) Que en un sentido estricto, el acto administrativo que es una declaración de voluntad de un órgano de la administración en el ejercicio de sus potestades, requiere manifestarse mediante una forma que lo exprese exteriormente, y ésta, en el derecho chileno, es la del decreto (supremo o de otra autoridad si la ley así lo dispone) y la de la resolución, como lo ha dispuesto expresamente la Ley Nº18.990 sobre procedimiento administrativo aplicable supleto riamente al previsto en el artículo 140 de la Ley municipal, por virtud del artículo 1º de aquélla al declarar que: Los actos administrativos tomarán la forma de decretos supremos y resoluciones, de donde se infiere que la resolución (así como un decreto) es el acto administrativo que ella contiene; 17º) Que, aún cuando hay actos que emanan de órganos de la Administración que no producen efectos directos respecto de terceros (como los de mero trámite o de consulta) y que sin embargo se consideran como actos administrativos y así lo hace la antes citada ley sobre procedimiento en su artículo 3º, los que indudablemente son directamente justiciables o reclamables son aquellos que causan lesión o agravio a los administrados, entre los cuales, en ciertos casos, es posible que también lo sean porque producen tales efectos, aún los no terminales; 18º) Que el acto por el cual el Director de Administración y Finanzas, en el presente caso, indica a la Empresa recurrida que es deudora de la suma de $222.368.- por concepto de derechos de propaganda, cuyo cobro deberá hacerse efectivo, señalándose que tiene 30 días de plazo para pagar tales derechos, es sin duda una resolución de un funcionario municipal por la que se declara que el destinatario está obligado a un pago que éste estima ilegal; es decir, es un acto administrativo que afecta o agravia a quien ve dirigido, sin que pueda considerarse como una mera comunicación o carta, porque emana de una autoridad y se pronuncia y decide sobre una obligación patrimonial que se conmina a cumplir; 19º) Que, en consecuencia, ha estado en su derecho la empresa recurrida a reclamar, dirigiendo su acción contra el acto del Director de Administración y Finanzas de la Municipalidad de Arica, y ante el Alcalde, apelando de lo resuelto por este funcionario respecto de su reclamo, sobre la resolución de aquel Director que ha estimado ilegal, conformándose al artículo 140 de la Ley Nº18.695; derecho que, vale recordar, es el que en general se reconoce por el artículo 38 de la Constitución Política de la República a toda persona que se sienta lesionada en sus derechos por un acto de la Administración, y que, en el ámbito municipal, se garantiza especialmente por la vía o procedi miento de reclamo previsto en el artículo 140 de la citada Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades; 20º) Que por todo lo razonado precedentemente cabe concluir en que no se han infringido las disposiciones legales ni se ha incurrido en el error de derecho que el recurso de casación en el fondo deducido a fojas 147 denuncia, y por tanto éste ha de ser rechazado. En conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 765, 766, 767, 805 y 806 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechazan los recursos de casación en la forma y en el fondo interpuestos en lo principal y primer otrosí, respectivamente, de la presentación de fs.147, contra la sentencia de siete de octubre del año dos mil tres, escrita a fs.125. Regístrese y devuélvase. Redacción del Abogado Integrante Sr. Manuel Daniel Argandoña. Rol Nº5390-2003. Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez; Sr. Domingo Yurac; Sr. Humberto Espejo y Srta. María Antonia Morales; y el Abogado Integrante Sr. Manuel Daniel. No firma el Sr. Gálvez, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar en comisión de servicios. Autorizado por el Secretario Sr. Carlos Meneses Pizarro.