Deudas judiciales municipales - 19/11/03 - Rol Nº 3075-02

DOCTRINA:

Municipalidades no foman parte del concepto Estado-Fisco, a pesar de formar parte de la Administración del Estado Estado no es responsable por deudas establecidas judicialmente en contra de una Municipalidad. Ningún precepto contiene la idea de que el Estado-Fisco está obligado a efectuar a las municipalidades aportes no consultados en la Ley de Presupuestos, para afrontar el cumplimiento de un fallo judicial Diversos conceptos de Estado No se puede afectar a un tercero, en su patrimoio, si no ha sido parte en un juicio Mario E. Aguila Inostroza Abogado P.U.C. Aguila, Ulloa & Cía. Editor General

Santiago, diecinueve de noviembre de dos mil tres.

Vistos:

En estos autos, Rol Nº85-1999, del 24º Juzgado Civil de Santiago, caratulados I. Municipalidad de Cauquenes con Fisco de Chile, la sentencia de primera instancia, de catorce de marzo de dos mil, escrita a fojas 209 y siguientes, acogió la demanda, sólo en cuanto tuvo al Fisco de Chile por obligado a financiar las obligaciones impuestas a la Municipalidad de Cauquenes en el juicio laboral Rol Nº38-93, del Juzgado de Letras de esa ciudad, caratulados Aguilera Machuca y otros con I. Municipalidad de Cauquenes. Se alzó el Fisco de Chile, recurriendo, además, de casación en la forma en contra de dicho fallo y una de las salas de la Corte de Apelaciones de Santiago, mediante sentencia de veintitrés de julio de dos mil dos, que figura a fojas 359 y siguientes, desestimó la nulidad formal y la excepción de prescripción opuesta en segunda instancia y revocó el aludido fallo, en cuanto había acogido la demanda y, en su lugar, rechazó en todas sus partes la demanda de autos, confirmando, en lo demás, la sentencia apelada, sin costas. Respecto de esta última resolución, la actora dedujo recursos de casación en la forma y en el fondo. Se trajeron los autos en relación.

Considerando: En cuanto al recurso de casación en la forma:

Primero: Que por el presente recurso se impugna la sentencia de segunda instancia, por carecer de las consideraciones de hecho y de derecho que deben servirle de fundamento, sustentándose para ello en la causal del Nº5 del artículo 768, en relación con el numeral 4º del artículo 170, ambos del Código de Procedimiento Civil. Sostiene el recurrente que su demanda contiene tres acciones distintas, a saber: la principal, a fin de que el Fisco de Chile sea condenado a proporcionar a la demandante los dineros necesarios para cumplir la sentencia dictada en el juicio laboral en que fue condenada; la acción subsidiaria del capítulo V de su libelo, por la que se reclama una indemnización de perjuicios fundada en los principios generales del derecho, la equidad natural, el artículo 38º de la Constitución Política de la República y el artículo 4º de la Ley Nº18.575. En subsidio de tales argumentos, basa la acción indemnizatoria en las reglas del artículo 2.314 y siguientes del Código Civil; en defecto de tales normas, en el capítulo VI del libelo funda la acción en los artículos 73, inciso segundo, de la Carta Fundamental y 10, inciso segundo, del Código Orgánico de Tribunales, pidiendo que el tribunal resuelva la contienda de acuerdo a los preceptos señalados, si estima que no existe ley que resuelva el conflicto. Argumenta que todas las reflexiones, tanto de hecho como de derecho, del fallo impugnado están referidas sólo a la acción principal y, parcialmente, a la primera acción subsidiaria, pero nada se dice sobre la acción indemnizatoria fundada en las normas del Código Civil. Finalmente, agrega que de esta manera tampoco se decidió el asunto controvertido, por cuanto los jueces recurridos omitieron resolver parte del capítulo V e íntegramente lo reclamado en el capítulo VI de la demanda.

Segundo: Que, en relación a la acción subsidiaria de indemnización de perjuicios -capítulo V de la demanda-, cabe consignar que en los considerandos 13º, 14º, 15º y 16º del fallo atacado, los jueces hicieron un estudio de las normas aplicables a la responsabilidad patrimonial del Estado y de las Municipalidades y concluyeron que la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado, engloba expresamente los supuestos de responsabilidad por falta de servicio y constituye el fundamento del sistema de responsabilidad extracontractual de todos los órganos de la Administración del Estado consagrado en el ordenamiento jurídico nacional. Agregaron que el actual artículo 44 del mismo texto legal no es aplicable a las municipalidades, las que se rigen en esta materia por su Ley Orgánica Constitucional y, específicamente, por el artículo 141 de este texto. Así, determinaron que por las consideraciones expuestas, mal puede atribuirse a falta de servicio del Estado, como sostiene el demandante, la falta de dineros y/o recursos financieros necesarios para pagar la asignación contemplada en el artículo 40 del D.L. 3.551...

Tercero: Que, por consiguiente, la sentencia impugnada contiene razonamientos acerca del punto capital en que se centra la acción indemnizatoria intentada en forma subsidiaria, porque, pronunciándose sobre su primer argumento jurídico, determinó la normativa aplicable al régimen de responsabilidad extracontractual del Estado, siendo, por ende, inconciliable con ello pronunciarse, además, sobre las reglas de responsabilidad contenidas en los artículos 2314 y siguientes del Código Civil.

Cuarto: Que, por otro lado, la petición planteada en el capítulo VI de la demanda no es una acción de distinta naturaleza, sino solamente la invocación del principio general procesal orgánico denominado de la inexcusabilidad, consagrado en el artículo 73 del la Carta Fundamental y también en el artículo 10 del Código Orgánico de Tribunales, que obliga a los jueces a resolver la litis aún a falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometido a su decisión.

Quinto: Que por lo que se viene razonando, fuerza es admitir que no concurre en la especie la causal en que se basa el recurso, puesto que para que ella tenga lugar la sentencia debe carecer de consideraciones de hecho y de derecho que le sirvan de fundamento y está visto, como ha quedado demostrado, que tal omisión no se da en el caso de autos.

En cuanto al recurso de casación en el fondo:

Sexto: Que en este recurso se denuncia la vulneración de los siguientes preceptos legales: artículos 1º, 13 inciso 1º letra c), 14 inciso 1º y 2º, 5º y 141 de la ley 18.695; 1º, 4º, 21 y 42 de la ley 18.575; 35, 38 inciso 6º Nº1 del decreto ley Nde 1979; 1º, 2º, 3º, 5º, 7º, 9º, 10º y 28 del decreto ley Nde 1975; 1º,3º, 5º, 8º, 9º y 10º del decreto con fuerza de ley N1/3.063, de 1980; 3º, 547, 1.923, 2.481 inciso 1º, 2.497 del Código Civil y 3º; 19 Nºs 2, 20 y 24; 38, 62, 64, 107 y 111 de la Constitución Política de la República, la que, en síntesis, se habría producido porque los sentenciadores incurrieron en error de derecho al estimar que el Estado no puede ser obligado a entregar recursos financieros a la actora para cubrir la obligación que le fue impuesta en el juicio laboral Rol Nº38-93 y afirmar que no puede atribuirse al Estado responsabilidad por falta de servicio por no entregar esos recursos. Sostiene el recurso que el Estado y las Municipalidades forman parte del sector público del Estado y ambos concurren y colaboran con la función administrativa asignada al Jefe del Estado. Agrega, luego de analizar las normas que cita y cuya transgresión explica, que el Estado tiene la responsabilidad financiera final en las obligaciones de las municipalidades que forman parte de su Administración, en calidad de órganos territorialmente descentralizados. Señala que la sentencia recurrida no aplicó el artículo 50 de la Ley Nº18.695 e interpretó erróneamente el artículo 13 del mismo texto legal, pues esta norma se refiere al patrimonio de las municipalidades, prescribiendo en su letra c) que está constituido, entre otros bienes, por los ingresos provenientes de su participación en el Fondo Común Municipal, el que se financia parcialmente con el aporte fiscal. La autonomía municipal, a su juicio, debe entenderse en el contexto de los artículos 62 y 64 del la Carta Fundamental, que hacen radicar en el Jefe del Estado la función pública de dirigirlo y organizarlo, así como la de participar, con iniciativa exclusiva, en la Ley de Presupuestos de la Nación y en todas las operaciones que puedan comprometer la responsabilidad financiera de una municipalidad. Añade que la responsabilidad del Jefe del Estado guarda armonía con la Ley de Rentas Municipales contenida en el decreto ley Nde 1979, cuyos artículos 35 y 38 los sentenciadores no consideraron en su análisis. La responsabilidad del Estado en la materia fluye también del artículo 50 de la Ley Nº18.695, que prescribe que las municipalidades se regirán por las normas sobre administración financiera del Estado del decreto ley Nde 1975, siendo aplicable al caso de que se trata, lo previsto en los artículos 1º, 2º, 5º, 9º, 10º y 28 de este cuerpo legal. Explica que cuando esta última normativa alude al Jefe del Estado, al Presidente de la República o a sus Ministros de Int erior, Hacienda y Educación, se está refiriendo, desde el punto de vista patrimonial al Estado-Fisco, que es el que está obligado patrimonialmente a cumplir las obligaciones que afectan al Jefe del Estado en el ejercicio de las funciones que le encarga el artículo 24 de la Constitución Política de la República. La correcta interpretación del artículo 28 del decreto ley Nde 1975, prosigue, debió llevar a los sentenciadores a concluir que el Ejecutivo debe entregar los dineros para que los órganos que forman parte del sector público den cumplimiento a las sentencias ejecutoriadas que les afectan. Expresa también que con un correcto entendimiento del artículo 8º del decreto con fuerza de ley Nde 1980, en los convenios de traspaso a los municipios de los establecimientos educacionales va inserta la obligación de concurrir a su financiamiento, ya que deben indicar los recursos financieros asignados al servicio de que se traspasa. Si ellos son insuficientes, el Fisco, mediante decreto que lleve la firma del Ministro de Hacienda, debe asignar a las municipalidades los recursos presupuestarios para contribuir a los gastos de operación y funcionamiento que irrogue el respectivo servicio.

Séptimo.- Que en un segundo capítulo del recurso se asevera que los sentenciadores igualmente incurrieron en error de derecho al rechazar la demanda por falta de servicio de Estado. Se argumenta que tal decisión ha infringido los artículos 38 de la Constitución Política de la República y 4º de la Ley Nº18.575, toda vez que el traspaso de establecimientos educacionales al sector municipal, conforme al decreto con fuerza de ley Nde 1980, fue una carga pública impuesta a las municipalidades que no estaban obligadas a soportarla, sin la entrega de los recursos financieros correspondientes. Sostiene que al no otorgar tales recursos, el Estado ha terminado por imponer a la Municipalidad de Cauquenes la obligación de soportar dicha obligación, lo que infringe las garantías establecidas en los numerales 2º, 20º y 24º del artículo 19 de la Carta Constitucional. Afirma, en seguida, que los artículos 547, 1923, 2481 y 2497 del Código Civil en ninguna parte disponen que por ser el Fisco y las municipalidades personas jurídicas distintas, no pueda el primero concurrir obligadamente al financiamiento del pago impuesto en la sentencia a firme dictada en la causa Rol Nº38-1993. Por último, sostiene que el fallo recurrido infringió, asimismo, el inciso segundo del artículo 3º del Código Civil, que no excluye que el Fisco pueda ser responsable de las obligaciones impuestas por sentencia ejecutoriada a la demandante, sino regula la relatividad de los fallos y no ha sido, en modo alguno, vulnerada por la demanda, toda vez que en ésta no se ha hecho valer la acción de cosa juzgada ni se ha alegado la presencia del Fisco en el juicio laboral Rol Nº38-93.

Considerando: Octavo.- Que para el debido análisis de la materia del recurso, antes de examinar los reproches concretos que éste formula al fallo impugnado, es útil anotar que la diferenciación del Estado o Fisco y las Municipalidades como personas jurídicas distintas, es una noción que tiene variado y sólido asidero no sólo en las disposiciones de la Constitución Política de la República vigente y la normativa que la complementa, pues ya había sido claramente recogida por el inciso segundo del artículo 547 del Código Civil de 1857, al mencionar separadamente al fisco y a las municipalidades entre las corporaciones y fundaciones de derecho público a las que no se extienden las normas del Título XXXIII del Libro I de este cuerpo legal.

Noveno.- Que sobre la base del referido precepto, don Carlos Balmaceda Lazcano pudo precisar en su estudio sobre El Estatuto de las Personas Jurídicas Privadas (Editorial Nascimento, Santiago, 1943, págs. 77 y siguientes) que el Fisco es una verdadera corporación, que representa la organización jurídica de la nación chilena, citando, además, la declaración consignada al efecto en la sentencia de esta Corte Suprema publicada en la Revista de Derecho y Jurisprudencia ,Tomo 22, 2parte, Sección I pág. 335 y agregando que el Estado es esta nación políticamente organizada, es esa agrupación sujeta a determinadas normas jurídicas que disciplinan su estructura y organización y que Los municipios son personas públicas que tienen derechos y potestades de tal. En términos generales, su acción mira a la administración de los intereses locales ar

Décimo.- Que, como bien lo ha enseñado don Alejandro Silva Bascuñan (Tratado de Derecho Constitucional, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, Tomo I, pág 103), el término Estado tiene variadas acepciones en el ordenamiento jurídico nacional y en la Constitución Política, que permiten atribuirle diversos alcances. Uno de ellos, de mayor extensión y trascendencia, identifica a una determinada sociedad organizada para el Derecho, con autonomía para determinar su orden interno, actuar en el plano internacional y llevar a cabo los fines que se propone en beneficio de la comunidad. Es utilizado en la Carta Política de 1980, en los artículos 1incisos tercero, cuarto y quinto, 311 N1inciso segundo y 319 N8, 9, 10, incisos tercero, cuarto y quinto, 5inciso segundo, 15, inciso cuarto, 18, incisos tercero y cuarto, 24 inciso sexto, 45 inciso tercero letra e) 57 inciso sexto, 96 letra d), etc.;

Undécimo.- Que una segunda acepción de la voz Estado alude al conjunto de organismos e instituciones que desempeñan tanto los cometidos esenciales del poder público que señala la Constitución Política, es decir, las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, cuanto las que incumben a las municipalidades y demás órganos autónomos considerados en la misma Carta. A esta acepción responden las normas que contienen los artículos 6 y 7del texto constitucional;

Duodécimo.- Que un tercer alcance del término lo hace comprender, sea de modo exclusivo, sea en conjunto con los entes que lo integran, a todas las autoridades y órganos a través de los cuales se desarrollan las tareas de Gobierno y Administración. Con tal sentido, la voz Estado se emplea en los artículos 19 Ninciso sexto, Ninciso segundo, Ny Ninciso décimo; 24, inciso primero; 33, inciso primero; 38, inciso segundo; 55; 62 N87, inciso primero; 98, incisos primero y segundo; 103, inciso segundo y 104, inciso primero. A esta actividad estatal se refiere, asimismo, el inciso segundo del artículo 1 de la Ley Orgánica Constitucional Nsobre Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto fijó el decreto con fuerza de ley Nde 2000, que enumera los órganos que inte gran esta Administración, mencionando a los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley;

Decimotercero.- Que en un cuarto y último alcance del vocablo Estado, cabe distinguir una estructura central a cargo de las funciones de gobierno y administración que prevé la misma Carta Política y un conjunto de entidades que con diversas denominaciones desarrollan determinadas actividades administrativas, pero sin pertenecer a dicho núcleo. Esta estructura central requiere contar con personalidad jurídica y patrimonio propio, disponer de medios para satisfacer las necesidades públicas y ejecutar los actos y celebrar los contratos conducentes a cumplir las finalidades que le competen. En este plano, el Estado-Fisco se diferencia claramente de las demás personas jurídicas públicas que, relacionándose con su organización, cuentan con personalidad y patrimonio para realizar sus fines propios, como es el caso de los Municipios.

Decimocuarto.- Que con arreglo al inciso primero del artículo 28 de la antes citada Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua y estarán sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidente de la República a través de los respectivos Ministerios, cuyas políticas, planes y programas les corresponde aplicar. Estos servicios serán centralizados y descentralizados, agrega el artículo 29 del mismo texto legal, cuyo inciso segundo previene que los primeros actuarán bajo la personalidad y con los bienes y recursos del Fisco y estarán sometidos a la dependencia del Presidente de la República, a través del Ministerio correspondiente, en tanto que los servicios descentralizados, conforme lo dice el inciso tercero de la disposición, con la personalidad jurídica y el pat rimonio que la ley les asigne y estarán sometidos a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio respectivo

Decimoquinto.- Que las municipalidades no se rigen por las disposiciones citadas en el considerando anterior ni por ninguna otra del Título II del referido cuerpo legal y son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna, al tenor de lo que prescribe el inciso cuarto del artículo 107 de la Constitución Política,

Decimosexto.- Que si bien los municipios son organismos que pueden comprenderse en los conceptos de Estado que se han reseñado en los considerandos Décimo, Undécimo y Duodécimo precedentes, no se incluyen en la noción descrita en el anterior motivo Décimo tercero, aunque genéricamente desempeñen funciones de orden administrativo. No sólo porque poseen autonomía, personalidad y patrimonio propios y diferenciados del Estado-Fisco, sino por cuanto sus actividades dirigidas a atender necesidades públicas se llevan a efecto en el ámbito territorial de una comuna o agrupación de comunas y con ellas deben coordinarse los servicios públicos para desarrollar su labor en el territorio comunal, según lo especifica el inciso octavo del aludido artículo 107 del texto constitucional;

Decimoséptimo.- Que, por su parte, los artículos 3 y 4 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, conforme el texto contenido en el decreto con fuerza de ley Nde 2001, enumeran, respectivamente, las funciones privativas que les corresponden y las que pueden desarrollar directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, pero ambas, en el ámbito de su territorio y con el patrimonio constituido por los bienes, aportes e ingresos que indica el artículo 13 del mismo cuerpo legal, cuya letra c) se refiere a los ingresos provenientes de su participación en el Fondo Común Municipal, el que se integra, entre otros recursos con el aporte fiscal que conceda para este efecto la Ley de Presupuestos de la Nación, conforme lo dice el N 'b0 5.- de su artículo 14;

Decimoctavo.- Que de acuerdo con lo expresado en los fundamentos que anteceden, corresponde considerar ahora los reparos que el recurso hace al fallo impugnado y señalar, desde luego, que ninguno de los supuestos errores de derecho en la aplicación de los artículos 113, inciso primero, letra c), 14 incisos primero y segundo N50 y 51 de la antes mencionada Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades han sido cometidos por los sentenciadores de la instancia. Porque no se divisa en qué medida lo resuelto en su sentencia en orden a que el Fisco no está obligado a financiar las sumas a cuyo pago ha sido condenada una Municipalidad en un juicio en que no ha sido parte ese Estado, puede atropellar la disposición del artículo 1 de este texto, que se limita a reiterar la definición de las Municipalidades, que figura en el artículo 107 de la Ley Fundamental; ni vulnerar las prescripciones de los artículos 50 y 51 de dicho texto, que sujetan a las municipalidades a las normas de la administración financiera del Estado y las someten a la fiscalización de la Contraloría General de la República, puesto que ninguna de estas disposiciones imponen tal obligación al Estado;

Decimonoveno.- Que, a su vez, el hecho que el patrimonio de las municipalidades esté constituido, entre otros bienes, por los ingresos provenientes de su participación en el Fondo Común Municipal, de acuerdo con la letra c) del artículo 13 de la misma Ley Orgánica Constitucional, el que, como se apuntó en el Motivo Décimo séptimo, se integra, entre otros recursos, con el aporte fiscal que conceda para este efecto la Ley de Presupuestos de la Nación, tal como lo indica el N de su artículo 14, no determina que estas normas hayan sido violentadas por la referida conclusión del fallo recurrido. Como quiera que los aportes fiscales al Fondo Común Municipal deben ser concedidos por la Ley de Presupuestos de la Nación, cuya formación y aprobación se rige básicamente por el artículo 64 de la Carta Fundamental y en la que interviene no sólo el Presidente de la República, sino también el Congreso Nacional, ningún fallo de los tribunales podría incrementar tal aporte ni imponer su aumento al Poder Ejecutivo, el que sólo puede ordenar pagos no autorizados por ley en los casos previstos y en los términos establecidos en el Ndel artículo 32 de la Constitución Política de la República;

Vigésimo.- Que menos se entiende de qué manera la sentencia ha incurrido en error por no haber aplicado el artículo 141 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que hace responsables a los municipios por los daños que causen, principalmente por falta de servicio, puesto que la demanda de autos no persigue responsabilidad alguna imputable a la Municipalidad de Cauquenes y menos por fallas en la ejecución de los servicios que ella presta a sus usuarios en la respectiva comuna, sino pretende que el Fisco le proporcione los recursos necesarios para cumplir un fallo judicial dictado en un juicio de índole laboral;

Vigesimoprimero.- Que el segundo grupo de reparos que el recurso hace al fallo impugnado concierne a la falta de aplicación de diferentes normas de la Ley Orgánica Constitucional, entre ellas, las que encierra su artículo 1 el que declara que el Presidente de la República ejerce el gobierno y la administración del Estado, con la colaboración de los órganos que establezcan la constitución y las leyes y, en seguida, hace una enumeración de los órganos que constituyen la Administración del Estado, -consignada en el considerando Duodécimo de la presente sentencia- en la que aparecen las Municipalidades;

Vigesimosegundo.- Que, con todo, la circunstancia que los Municipios formen parte de la Administración del Estado, con la autonomía, funciones y demás caracteres que les asigna el artículo 107 de la Constitución Política y que desarrolla su Ley Orgánica Constitucional no implica que el Estado como Fisco, del que, según se ha visto, no forman parte, deba financiar las sumas a que ha sido condenada una Municipalidad en un juicio en que ese Fisco no fue emplazado. Tampoco esa pretendida responsabilidad fiscal podría derivar de las funciones que el artículo 1 de la Ley Orgánica Constitucional, reproduciendo el inciso primero del artículo 24 de la Carta Fundamental, radica en el Presidente de la República, si se tiene en cuenta que ellas, según lo exige el inciso segundo del precepto, deben ejecutarse de acuerdo con la Constitución y las leyes rdblquote , y que no puede disponer pagos no autorizados por la ley con cargo al Presupuesto de la Nación, sino en la situación descrita en el N del artículo 32 del texto constitucional;

Vigesimotercero.- Que en relación con este punto, no es ocioso anotar que la supuesta obligación que se trata de hacer recaer sobre el Estado Fisco, sobre la base de aseverar que como los municipios son órganos integrantes de la Administración del Estado y, por ende, colaboran en la ejecución de las funciones que competen a esta organización, que constitucional y legalmente está a cargo del Presidente de la República, pugna con la idea de que, precisamente, las Municipalidades son organismos que no están sujetos a la dependencia ni a la supervigilancia alguna del Presidente de la República, de acuerdo con lo prescrito en los artículos 107 de la Carta Política y 29 de la Ley Orgánica Constitucional .

Vigesimocuarto.- Que la sentencia recurrida no ha quebrantado el artículo 4 de dicha Ley Orgánica Constitucional, que declara que el Estado será responsable por los daños que causen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que los hubiere ocasionado, como se sostiene en el recurso, ya que la responsabilidad genérica que el precepto asigna al Estado requiere que un órgano estatal irrogue daños al patrimonio ajeno en el desempeño de sus funciones, lo que dista de configurarse en la situación de la que deriva la demanda: condena judicial de un Municipio en una litis en que no ha sido parte ni ha intervenido ningún organismo del Estado-Fisco;

Vigesimoquinto.- Que la solicitud de nulidad de la sentencia tampoco puede encontrar asidero en la pretendida violación del artículo 42 de la mencionada Ley Orgánica Constitucional que prescribe que los órganos de la Administración serán responsables del daño que causen por falta de servicio. No obstante, el Estado tendrá derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal. La responsabilidad que enuncia esta norma se refiere a los daños causados por ausencia del servicio que los órganos estatales deben prestar a sus destinatarios o como consecuencia de su ejecución tardía o defectuosa, de suerte que difícilmente puede ser base de la pretensión que conduce a imponer al Fisco el financiamiento de una obligación ajena, sin demostrar un genuino y consistente fundamento jurídico de tal supuesto deber fiscal incumplido;

Vigesimosexto.- Que los siguientes errores de derecho que el recurso atribuye al fallo consisten en infracciones a los artículos 35 y 38 inciso sexto del decreto ley de 1979, cuyo texto fijó el decreto supremo N de 1996, de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. Estas normas señalan que el Fisco aportará anualmente a las municipalidades del país una suma cuyo monto global se determinará en la Ley de Presupuestos del Sector Publico y fijan una fórmula para distribuir a cada municipalidad un monto equivalente al diez por ciento del Fondo Común Municipal, respectivamente. Ellas no pueden haber sido vulneradas por las conclusiones de la sentencia recurrida, desde el instante que en ninguno de estos preceptos puede sustentarse la idea de que el Estado-Fisco está obligado a efectuar a las municipalidades aportes no consultados en la Ley de Presupuestos, para afrontar el cumplimiento de un fallo judicial;

Vigesimoséptimo.- Que, por su parte, los vicios que el recurso imputa a la sentencia por la equivocada aplicación de los artículos 1,2,3,5,7,9,10 y 12 del decreto ley N de 1975, tampoco son tales, si se tiene presente que estas normas de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado no son idóneas para fundar las pretensiones de la actora. En efecto, el concepto que de dicho sistema establece el artículo 1su aplicación a las Municipalidades, entre otros servicios e instituciones del sector público, que ordena el artículo 2la sujeción a normas comunes del presupuesto, la contabilidad y la administración de fondos dispuesta en el artículo 3la constitución del sistema presupuestario por programas de mediano plazo y presupuestos anuales que prevé el artículo 5el funcionamiento del sistema de contabilidad sobre la base de una descentralización de registros a nivel de servicios, conforme lo determine el Contralor General, a que se alude el artículo 7la conformación del sistema presupuestario en la forma indicada en el artículo 9y la definició n del programa financiero como instrumento de planificación y gestión financiera de mediano plazo que contiene el artículo 10 del citado cuerpo legal no son siquiera pertinentes a la materia. A su turno, aunque entre los casos en que el artículo 28 del mismo decreto ley autoriza al Ejecutivo para ordenar pagos que excedan las sumas consultadas en los rubros presupuestarios correspondientes, se incluya 1.- Para el cumplimiento de sentencias ejecutoriadas dictadas por la autoridad competente, esta regla no puede invocarse para obligar al Ejecutivo a facilitar los fondos necesarios para que una Municipalidad cumpla la sentencia firme recaída en un juicio en que no fue parte el Fisco, porque esa autorización solamente puede referirse a las situaciones en que éste mismo ha sido condenado por un fallo judicial;

Vigesimoctavo.- Que respecto de una equivocada aplicación de determinados preceptos del decreto con fuerza de ley N de 1980, que reglamentó la inversión de los recursos del Fondo Común Municipal, corresponde expresar que mal ha podido la sentencia recurrida infringir los artículos 1 y 3 de este texto, si ellos se limitan a fijar los aspectos con los que se relacionan las normas generales que contiene el decreto con fuerza de ley y a señalar las disposiciones a que se ajustará la gestión que hagan las municipalidad de los servicios que tomen a su cargo. Tampoco se entiende como han podido vulnerarse por el fallo impugnado las reglas del artículo 5 que indican el procedimiento a que debe ajustarse un Municipio para tomar a su cargo un servicio atendido por algún organismo del sector público, porque el hecho que en el convenio que debe celebrarse con el Ministerio o entidad pública respectiva contenga, entre otros puntos, la c) Indicación de los recursos financieros asignados al servicio que se traspase, cualquiera sea su origen o naturaleza, ciertamente se refiere a los recursos que corresponden al servicio objeto del traspaso, en la época en que éste se produce y, por lo tanto, no obligan al Fisco a asumir el financiamiento de las sumas a cuyo pago sea condenado judicialmente el Municipio con posterioridad al traspaso, no obstante que el juicio haya sido iniciado por trabajadores del servicio; análoga observación puede formularse en torno a la supuesta contravención de los artículos 9 0 y 10 del mismo cuerpo legal, que obligan a la municipalidad a llevar un presupuesto separado respecto de cada nuevo servicio que incorpore a su gestión, el que se rige por el decreto ley N1263, de 1975 y demás disposiciones aplicables al sector municipal y establecen que sin perjuicio de las facultades que corresponden a la Contraloría General, los Ministerios de Interior y de Hacienda pueden requerir a ese Organismo que efectúe auditorías para el control de destino de los recursos del Fondo Común Municipal, atendiendo los objetivos que establece el inciso segundo del decreto ley Nde 1979, pues ninguno de ambos preceptos puede invocarse para imponer al Fisco la obligación de solventar las sumas que un Municipio debe pagar como resultado de una condena judicial;

Vigesimonoveno.- Que en abono de su petición de nulidad del fallo, el recurrente alega, además, la contravención de los artículos 3, 547, 1923, 2481, inciso primero y 2497 del Código Civil. En cuanto al primero de estos preceptos, puede señalarse que como su inciso segundo declara que las sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria sino respecto de las causas en que actualmente se pronunciaren, el fallo se limitó a observar ese mandato legal al rechazar una demanda en que se pretende que el Fisco financie el cumplimiento de la resolución que puso término a un pleito en que no fue parte, sin que exista disposición legal alguna que le imponga esa obligación. Acerca de la segunda de dichas infracciones legales, puede expresarse que aunque el fisco y las municipalidades, entre otras corporaciones y fundaciones de derecho público no se rijan por el Título XXXIII del Código Civil, sino por leyes y reglamentos especiales, conforme lo dice el artículo 547 de este cuerpo legal, ello tampoco puede servir de utilidad a la acción deducida en estos autos, de modo que estas normas no han podido ser violentadas por la sentencia que rechazó esa demanda, al igual que son ajenas a la materia las que contienen los artículos 1923 y 2497 del Código citado, que, respectivamente, someten los arrendamientos de bienes nacionales, municipales o de establecimientos públicos a reglamentos particulares y, en defecto de ellos, a las disposiciones del Título XXVI de de su Libro IV y previenen que las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, las municipalidades y demás personas que se indican;

Trigésimo.- Que el último grupo de errores de derecho que se hacen valer en el recurso incide en la supuesta vulneración de disposiciones de la Constitución Política de la República, entre ellas, las de su artículo 3 que define el carácter unitario del Estado de Chile, la división de su territorio y las modalidades que puede presentar su administración, en conformidad con la ley. Sobre este particular, puede apuntarse el rechazo de la acción dirigida a lograr que el Fisco chileno se haga cargo del financiamiento de la condena judicial de que ha sido objeto una municipalidad, no puede razonablemente contrariar una declaración de esa índole del constituyente;

Trigesimoprimero.-Que tampoco es posible estimar que la sentencia ha ignorado las garantías que los N 2, 20 y 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental aseguran a todas las personas, porque el rechazo de la demanda no vulnera los principios de la igualdad ante la ley y en la repartición de las cargas públicas, así como la protección del derecho de propiedad, en cuanto la falta de concurrencia del Fisco a solventar el cumplimiento del fallo que obliga a un municipio a pagar beneficios a trabajadores de un establecimiento traspasado mediante un convenio celebrado por la Municipalidad, no puede valederamente romper tales principios, imponer indebidamente carga pública alguna y menos privar a la municipalidad de parte alguna del dominio sobre sus bienes;

Trigesimosegundo.- Que la equivocada aplicación del artículo 38 de la Carta Política, que se reprocha al fallo, tampoco posee asidero, pues un análisis cuidadoso del inciso segundo de esta disposición revela que ella solamente reconoce a toda persona la facultad de reclamar ante los tribunales que determine la ley de las lesiones que experimente en sus derechos por obra de la Administración del Estado, sin configurar una norma sustantiva de responsabilidad estatal, que pueda invocarse para perseguirla, sin otro fundamento valido de esta pretensión;

Trigesimotercero.- Que los preceptos sobre la formación de las leyes y especialmente de la Ley de Presupuestos de la Nación, que contienen los artículos 62 y 64 de la Constitución Política vigente no han podido ser ignorados ni violentados por la sentencia recurrida, sino, por el contrario, ellos demuestran que, en ausencia de una disposición legal que lo autorice aprobada en la forma que esas normas prescriben, el Estado-Fisco no puede asumir el financiamiento de las sumas que un municipio debe pagar como consecuencia de un fallo judicial que no ha condenado al Fisco, porque aunque el Poder Ejecutivo tenga la iniciativa para la formulación de la Ley de Presupuestos de la Nación, este cuerpo normativo debe ser aprobado como tal por el Congreso Nacional;

Trigesimocuarto.- Que no es posible admitir que las disposiciones que encierran los artículos 107 y 111 de la Constitución Política hayan sido infringidas por el fallo en contra del cual se recurre en estos autos, porque, como se examinó anteriormente, el primero de estos preceptos se refiere a la administración de cada comuna o agrupación de comunas por parte de las municipalidades, en el carácter de corporaciones autónomas de derecho público y con personalidad jurídica y patrimonio propio, sin sujetarlas a la dependencia ni supervigilancia de parte del Presidente de la República y el segundo de ellos reconoce la autonomía de cada municipio en la administración de sus finanzas, previendo la posibilidad que la Ley de Presupuestos de la Nación les asigne recursos para atender sus gastos, sin perjuicio de los ingresos que directamente se les confieran por la ley o les otorguen los gobiernos regionales respectivos y del mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades que debe determinar la ley con la denominación de fondo común municipal, sin que estas disposiciones puedan hacerse valer en apoyo del recurso, ya que, por el contrario, confirman que solamente la ley puede extender al Fisco el cumplimiento de la obligación que recae sobre un municipio en virtud de un fallo judicial;

Trigesimoquinto.- Que entre las fuentes de las obligaciones que recoge el artículo 1437 del Código Civil, solamente la ley podría generar la responsabilidad que la demanda de autos trata de hacer efectiva sobre el Fisco de Chile, lo que es especialmente valedero por tratarse de personas jurídicas de derecho público;

Trigesimosexto.- Que por lo expresado en el fundamento anterior, no es posible prescindir en la materia de las normas básicas con que el ordenamiento nacional enmarca el principio de juridicidad en la acción de los órganos del Estado, que recoge el inciso tercero del artículo 7 de la Carta Política, al declarar que ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas puede atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución y las leyes y que reitera el artículo 2de la citada Ley Orgánica Constitucional Nplenamente aplicables tanto al Estado-Fisco como a las Municipalidades. Este principio esencial debe observarse con mayor rigor en el ámbito de los gastos estatales y por ello no cabe sino rechazar el recurso de autos, en la medida que no ha logrado demostrar la existencia de precepto legal alguno, que obligue o autorice al Fisco para financiar el monto de las sumas que debe pagar un municipio a algunos de sus dependientes como resultado de un juicio en que el Estado no fue parte ni intervino en absoluto;

Trigesimoséptimo.- Que de acuerdo con las motivaciones que han quedado expuestas, fuerza es rechazar también en todas sus partes, el recurso de casación en el fondo presentado por la demandante de autos;

Por estas consideraciones y teniendo presente, además, lo dispuestos en los artículos 764, 765, 766, 767, 768 y 783 del Código de Procedimiento Civil, SE RECHAZAN, con costas, los recursos de casación en la forma y en el fondo deducidos por la demandante en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago de veintitrés de julio de dos mil dos, escrita a fojas 359 y siguientes.

Regístrese y devuélvase. Publíquese. Redacción del Ministro don Urbano Marín Vallejo N

Pronunciada por la Cuarta Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros señores Marcos Libedinsky T., José Benquis C., Orlando Alvarez H., Urbano Marín V., y el Abogado Integrante señor Manuel Daniel A. No firma el señor Daniel, no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo del fallo por encontrarse ausente. Santiago, 19 de noviembre de 2003. Autoriza la secretaria subrogante de la Corte Suprema, señora Marcela Paz Urrutia Cornejo.

Rol 3075-2002