Indemnización de perjuicios - 22/12/04 - Rol Nº 3127-04

Santiago, veintidós de diciembre del año dos mil cuatro. Vistos: En estos autos rol Nº3127-04 la Municipalidad de Melipilla dedujo recurso de casación en el fondo contra la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de San Miguel, mediante la cual se acogió el reclamo de ilegalidad de lo principal del escrito de fs.15, sólo en cuanto ha sido interpuesto por las empresas de Carlos Valdés Jerez y Los Helechos S.A., dejándose sin efecto el Decreto Alcaldicio Nº130, de 20 de febrero de 1998, desestimándose respecto de los restantes recurrentes. Además, se declaró el derecho a indemnización de perjuicios si los reclamantes los hubiesen sufrido, conforme a lo solicitado por éstos. El aludido Decreto ordenó la paralización y/o suspensión de faenas en el Río Maipo de las empresas de extracción de áridos Hernán Valdés, Carlos Valdés, Los Helechos S.A. y Jovita Mora, atendido el incumplimiento por parte de éstas, de las normativas técnicas referentes a la extracción de áridos en dicho río, como asimismo, por no haberse ajustado a los términos del proyecto de ingeniería aprobado por la Dirección Regional de Vialidad Metropolitana. Asimismo, se consignó que La I. Municipalidad se reserva la facultad de requerir el uso de la fuerza pública en caso de no acatarse la paralización indicada, y se ordenó que la Dirección de Obras Municipales verifique el cumplimiento del decreto. Se trajeron los autos en relación. Considerando: 1º) Que el recurso sostiene que el fallo impugnado, al decir que el Alcalde de una municipalidad tiene la facultad para administrar los bienes municipales y los bienes nacionales de uso público, carece de atribuciones jurisdiccionales y por ello carece de la facultad para ordenar la paralización de faenas a particulares o empresas como tampoco para requerir directamente, en caso de estimar incumplimiento de esa orden, el auxilio de la fuerza pública", infringió los artículos 6, 7 y 107 de la Constitución Política de la República; y 5 letra c); 32, 56 letra f) y 58 letra i) de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades; 2º) Que la recurrente agrega que el Alcalde, al dictar el decreto Nº130, no ha ejercido actos jurisdiccionales, no ha conocido de una causa ni ha dictado un fallo, como lo manifiesta la sentencia impugnada; sino que dictó un acto administrativo, dentro de la esfera de sus atribuciones y competencia. El Alcalde, en cuanto administrador del Río Maipo, bien nacional de uso público, cumplió con el "poder- deber" que le imponen la Constitución Política del Estado y las leyes Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, Nº18.575, y Orgánica Constitucional de Municipalidades, Nº18.695; 3º) Que el recurso hace referencia, a continuación, al artículo 107 de la Carta Fundamental y a la ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, artículos 1º y 2º, manifestando que las atribuciones del Alcalde en materia de administración de los bienes nacionales de uso público arrancan de su propia ley orgánica, artículos 63 letra f), y 36; 4º) Que la recurrente señala que los reclamantes, a la fecha del decreto, no contaban con permiso ni concesión para efectuar explotaciones en el Río Maipo, como quedó establecido en el fallo recurrido. En consecuencia, ante un informe técnico de la Dirección Regional de Vialidad que denunciaba graves irregularidades de estas empresas, al margen de la ley, en la expl otación de áridos, que colocaban en peligro el camino público que une Melipilla - Rapel, no le ha quedado otra alternativa que actuar dentro de las atribuciones y funciones que la ley le exige como administrador de los bienes nacionales de uso público. La Municipalidad, dentro del ámbito de su territorio, tiene atribuciones compartidas con otros servicios públicos en materia de protección del medio ambiente, vialidad urbana y rural, transporte y tránsito público, prevención de riesgos. Para cumplir estas funciones compartidas, la ley Nº 18.695, en su artículo 5º letras c) y d), ha dotado a los municipios de las atribuciones de administrar los bienes nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en la comuna, y de dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular; 5º) Que el recurso añade que no se visualiza de que manera el decreto alcaldicio Nº130 ha invadido la competencia de los tribunales ordinarios de justicia, como lo pretende el fallo. Afirma que no es de competencia de la Corte de Apelaciones limitar la facultad de administración de los bienes nacionales de uso público y dictar resoluciones obligatorias sobre materias que se le han entregado al Alcalde. El Municipio, al decretar la paralización y/o suspensión de faenas, pudiendo en caso de incumplimiento del decreto, requerir el uso de la fuerza pública, no hace más que cumplir con la obligación legal de velar por el interés general de la comuna, adoptando para ello tal medida; 6º) Que el recurso denuncia la infracción de los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, ya que al impedir la dictación de resoluciones como la recurrida, se ampara el actuar ilícito e ilegal de empresas que sin tener permiso municipal, por no cumplir la normativa técnica aplicable, continúan obteniendo ingresos cuantiosos en desmedro del patrimonio municipal, perjudicando el interés comunal que el Alcalde, en representación del municipio, debe resguardar. La sentencia, al declarar que el Alcalde no puede decretar la paralización de faenas, bajo las condiciones en que se dictó el decreto, limita la esencia misma de su derecho de administrar los bienes nacionales de uso público, haciendo inaplicables las disposiciones legales mencionadas; 7º) Q ue el recurso, prosigue, que la Constitución Política de la República, en sus artículos 6 y 7 consagra el Principio de Legalidad, y que el artículo 107 de este mismo cuerpo legal dispone que la administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una Municipalidad, la que estará constituida por el Alcalde, que es su máxima autoridad, y por el Consejo; y su inciso 5º expresa que una Ley Orgánica Constitucional determinará las funciones y atribuciones de la municipalidad. El artículo 5º de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades entrega a estas entidades las facultades ya indicadas; su artículo 32 inciso 1º señala que "Los bienes municipales o nacionales de uso público, incluido el subsuelo, que administre la municipalidad, podrán ser objeto de concesiones y permisos; su artículo 56 entrega al Alcalde la atribución de administrar los bienes municipales y nacionales de uso público de la comuna que correspondan en conformidad a dicha ley, y su artículo 58 letra i) establece que el Alcalde requerirá el acuerdo del concejo para otorgar concesiones municipales, renovarlas y ponerles término; 8º) Que la recurrente manifiesta que la sentencia recurrida infringe la ley al decidir que se declara, además, el derecho a indemnización de perjuicios si los reclamantes los hubieren sufrido, conforme a lo solicitado por éstos. La declaración anterior vulnera el sistema jurídico de la responsabilidad extracontractual establecido en el artículo 2314 y siguientes del Código Civil, toda vez que los reclamantes explotaban áridos sin contar con permiso o concesión municipal, y sin pagar patente o contribución municipal de acuerdo a la actividad que estaban ejecutando. Esa declaración es contraria a la legislación tanto común como penal, y atenta contra principios elementales del derecho, como lo es el de que nadie puede aprovecharse de su propio dolo, ya que la empresa reclamante, pese a carecer del derecho a ejecutar labores de extracción de áridos, lo hizo de todas maneras, cometiendo el ilícito previsto y sancionado en el artículo 432 del Código Penal, hecho que motivó al municipio a deducir querella criminal por el delito de hurto de áridos, en el Primer Juzgado de Letras de Melipilla. Añade que de la comisión de un ilíci to penal no puede nacer el derecho del autor del mismo de exigir indemnización de perjuicios. En consecuencia, dice, la sentencia incurre en yerro al declarar que la empresa los Helechos S.A. tiene derecho a indemnización de perjuicios, cuando los hechos que sustentarían la indemnización son constitutivos de delito y, además, no irrogan perjuicios para su autor sino para la Municipalidad y para la comunidad. La posibilidad de denunciar la comisión de hechos constitutivos de delitos, perpetrados en un bien nacional de uso público, fue reconocida en la sentencia emitida por la Corte Suprema, en el Recurso de Casación rol Nº1283-2000, caratulado I. Municipalidad de Melipilla con Cortes Víctor y Otros", que afecta a las mismas partes de este recurso; 9º) Que, seguidamente, el recurso explica el modo en que los errores de derecho denunciados influyeron sustancialmente en lo dispositivo del fallo, señalando que de no haberse contravenido las normas invocadas, o de haberse aplicado éstas correctamente, se habría tenido que concluir que corresponden a la Municipalidad las atribuciones de administrar los bienes nacionales de uso público, de dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular, y atribuciones compartidas en las materias ya indicadas, y que actuó dentro del ámbito de su competencia al decretar la paralización de faenas, pudiendo requerir para ello el auxilio de la fuerza pública si los reclamantes no dan cumplimiento a las exigencias legales y técnicas para el otorgamiento definitivo de las mismas, y afectan con su actuar el interés general de la comuna. La aceptación de la sentencia de autos abriría el camino para que empresas de esta índole ejecutaran labores extractivas sin cumplir con la normativa aplicable a dicha actividad, impidiendo a la Municipalidad fiscalizarlas, y se permitiría la vulneración del interés comunal. De acuerdo con lo anterior, la Corte de Apelaciones, en lugar de haber resuelto que el Alcalde de una municipalidad carece de atribuciones jurisdiccionales y que por ello no tiene la facultad para ordenar paralización de faenas a particulares o empresas, como tampoco para requerir directamente, en caso de estimar incumplimiento de esa orden, el auxilio de la fuerza pública, debió haber resuelto que ordenar la paralización de faenas en los término s prescritos por el decreto recurrido, es una manifestación esencial de la facultad de administrar los bienes nacionales de uso público que la ley y la Constitución confieren a la municipalidad, pues fallar en contrario sería permitir que las empresas recurridas actúen al margen de la normativa vigente. Además, de haber aplicado las normas del Código Civil que contiene el sistema de la responsabilidad contractual, de acuerdo a los hechos establecidos en autos, el tribunal a quo no pudo declarar a favor de los reclamantes el derecho a demandar perjuicios, por encontrarse su actividad económica al margen de la ley. De no haber incurrido en infracción de los artículos 2314 y siguientes del Código Civil, en su lugar se debió haber resuelto que no hay derecho a reclamar indemnización de perjuicios por parte de los reclamantes, desde que actuaron al margen de la legalidad, irrogando perjuicios no sólo a la municipalidad sino que a la comunidad; 10º) Que, como se expresó, el reclamo de ilegalidad de autos fue entablado contra el Decreto Alcaldicio Nº130, de 20 de febrero de 1998, dictado por la Municipalidad de Melipilla, mediante el cual se dispuso la paralización de faenas de extracción de áridos en el río Maipo, obras que se llevan a cabo por varias empresas. En dicho acto administrativo se tuvo presente lo informado por la Dirección Regional de Vialidad Metropolitana, así como un informe técnico sobre el incumplimiento de la normativa técnica atinente a la extracción de áridos en dicho río, por parte de diversas empresas, como asimismo, no haberse ajustado a los términos del proyecto de ingeniería aprobado por la Dirección de Vialidad, Región Metropolitana; 11º) Que la Corte de Apelaciones de San Miguel acogió el reclamo, en los términos que ya se consignaron, estimando ilegal dicho Decreto. El fundamento de dicha decisión se encuentra contenido en su motivo quinto, en el que se expresa que si bien, el Alcalde tiene la facultad de administrar los bienes municipales y bienes nacionales de uso público, carece de atribuciones jurisdiccionales (arts. 5, 12 y 63 de la Ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades y Ordenanza Municipal para Extracción de Aridos de 1997) y por ello carece de facultad para ordenar paralizaci f3n de faenas a particulares o empresas como tampoco para requerir directamente, en caso de estimar incumplimiento de esa orden, el auxilio de la Fuerza Pública, lo que compete exclusivamente a los Tribunales de Justicia.... En consecuencia debe concluirse que el señalado Decreto Alcaldicio ha infringido las disposiciones legales referidas y el inciso 2º del artículo 7 e incisos 4º y 5º del Nº3 del artículo 10 (sic) de la Constitución Política de la República; 12º) Que la simple lectura de dicho motivo revela lo equivocado en derecho de la aludida resolución. En efecto, hay que precisar, en primer lugar, que el fallo en cuestión admite que la municipalidad tiene la facultad de administrar los bienes nacionales de uso público. Además, dicha sentencia, en su considerando cuarto, dejó sentado que las empresas reclamantes Carlos Valdés y Los Helechos S.A. concesión ni permiso, habiéndolo solicitado desde antes del año 1996, explotan áridos en el sector referido por el Decreto Alcaldicio reclamado. Lo anterior no deja de revestir gravedad, porque no obstante que el fallo impugnado reconoce que los reclamantes desarrollan la actividad de extracción de áridos al margen de la legalidad, particularmente, sin concesión ni permiso, se ha cohonestado la misma al acogerse el reclamo de ilegalidad entablado, en circunstancias de que la labor de los Tribunales de Justicia es precisamente la contraria, esto es, velar por el estricto cumplimiento de la Constitución y la Ley. Como si lo recién anotado no fuera suficiente, la aludida sentencia ha declarado el derecho a indemnización de perjuicios si los reclamantes los hubiesen sufrido, sentándose así la doctrina de que debe compensarse económicamente a quien ejerce una actividad de manera ilícita, cuando la autoridad encargada de velar por el correcto uso de los bienes nacionales de uso público intenta poner coto a tal irregularidad; 13º) Que, hechas las reflexiones previas, hay que dejar sentado desde ya, que el Alcalde de Melipilla no ha ejercido actividades jurisdiccionales, lo cual es también de una evidencia palmaria. En efecto, dicho personero se ha limitado a dictar un Decreto Alcaldicio, es to es, ha realizado un mero acto de administración, para lo cual está expresamente facultado por la Constitución y la ley, incluyendo en dicha resolución una declaración inocua en orden a que La I. Municipalidad se reserva la facultad de requerir el uso de la fuerza pública en caso de no acatarse la paralización indicada; 14º) Que, por otro lado, y en relación con la facultad de los alcaldes para actuar del modo como se ha reprochado en autos, cabe manifestar que el artículo 107 de la Carta Fundamental de la República estatuye que La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. Dicho precepto, en su inciso quinto dispone que Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades. Este texto, como es sabido, corresponde a la Ley Nº18.695; 15º) Que, cabe ahora precisar que la casación de fondo estimó vulneradas diversas normas de la Ley Nº18.695. En primer lugar, el artículo 5º de dicho texto legal, en cuanto dispone que Para el cumplimiento de sus funciones las municipalidades tendrán las siguientes atribuciones esenciales:Administrar los bienes municipales y nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en la comuna. Su letra d) agrega Dictar resoluciones obligatorias con carácter general o particular. El artículo 36 del precitado texto, que dispone que Los bienes municipales o nacionales de uso público, incluido su subsuelo, que administre la municipalidad, podrán ser objeto de concesiones y permisos. Los permisos serán esencialmente precarios y podrán ser modificados o dejados sin efecto, sin derecho a indemnización. El artículo 63, también invocado, prescribe que El alcalde tendrá las siguientes atribuciones:...f) Administrar los bienes municipales o nacionales de uso público de la comuna que correspondan en conformidad a esta ley. Su letra d) reitera una anterior disposición ya que permite Dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular. 16º) Que, como surge del conjunto de normas previamente señaladas, que fueron estimadas infringidas por la recurrente, ellas efectivamente otorgan a los municipios y alcaldes facultades de orden administrativo, a fin de administrar debidamente los bienes municipales y nacionales de uso público. Por lo tanto, la conclusión inevitable es que en el presente caso, el Alcalde de Melipilla (municipio), al dictar el Decreto Ex. Nº130 lo hizo en virtud de las facultades de que está dotado, a la luz de dichas disposiciones, que son de rango tanto constitucional como legal, las que le permiten velar por el adecuado uso de los bienes ya referidos; 17º) Que, al hacerlo, el municipio recurrido no incursionó en el ejercicio de actividades jurisdiccionales, como erradamente se insinuó en el fallo impugnado, sino que se mantuvo en un plano estrictamente administrativo. En efecto, si bien es cierto que dicha sentencia consignó la obviedad de que el Alcalde carece de atribuciones jurisdiccionales, ha de entenderse que, a juicio de la misma sentencia, ejerció dichas actividades al ordenar la paralización de faenas a particulares o empresas, y para requerir directamente el auxilio de la fuerza pública, en caso de estimar incumplimiento de esa orden. Esto último no es efectivo, toda vez que la afirmación del Decreto se reduce a señalar que La I. Municipalidad se reserva la facultad de requerir el uso de la fuerza pública en caso de no acatarse la paralización indicada. Esto es, no se ha requerido en un caso concreto dicha intervención, sino que se ha limitado a consignado una declaración; 18º) Que, al resolver del modo como se le reprocha, la sentencia impugnada incurrió en yerro de derecho, vulnerando la normativa traída a colación en el recurso de nulidad de fondo, con influencia sustancial en su sección dispositiva, puesto que se acogió, sobre supuestos errados, el reclamo de ilegalidad de autos, dejándose sin efecto el Decreto ya individualizado y, además, declarando el derecho a ser indemnizados por los perjuicios que los reclamantes pudieren haber sufrido; 19º) Que, en mérito de lo expuesto, razonado y concluido, el recurso de casación de fondo debe prosperar y ser acogido. En conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículo 764, 767, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se acoge el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fs.188, contra la sentencia de diez de junio del año dos mil cuatro en curso, escrita a fs.164, la que por consiguiente es nula, y se la reemplaza por la que se dicta a continuación. Regístrese. Redacción a cargo del Ministro Sr. Yurac. Rol Nº3127-2004. Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros SR. Domingo Yurac; Sr. Humberto Espejo y Srta. María Antonia Morales; y los Abogados Integrantes Sres. José Fernández y Arnaldo Gorziglia. No firma los Sres. Fernández y Gorziglia, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar ausentes.Autorizado por el Secretario Sr. Carlos Meneses Pizarro.