Facultades interpretativas de la Dirección del Trabajo

Santiago, nueve de marzo de dos mil siete.

Proveyendo a fojas 81, por cumplido lo ordenado. A sus autos.
Respecto de la presentación de fojas 84; a lo principal; téngase presente; al otrosí; por acompañados.

VISTOS:
A fojas 24 se presenta don Marcelo Magofke Garbarini, en su calidad de Gerente General y en representación de Clínica Alemana de Santiago S.A., ambos domiciliados en Avenida Vitacura N° 951, Comuna de Vitacura de esta ciudad, interponiendo recurso de protección en contra de doña Sandra Ortiz Silva, Inspectora Comunal del Trabajo de Santiago Oriente, con domicilio en Avenida Gertrudis Echenique No 441, Comuna de Las Condes de esta ciudad, aduciendo que ésta, con fecha 12 de octubre de 2006, comunicó a su representada el Certificado N. 138 de 11 de agosto de 2006 emitido por la Inspección del Comunal el Trabajo Santiago Oriente y firmado por ella, mediante el cual se aprobó la constitución del Sindicato de Trabajadores Establecimiento Concilio Vaticano II N. 6017 de Clínica Alemana de Santiago. Estima que la extensión de dicho certificado constituye un acto arbitrario e ilegal que ha provocado una privación, perturbación y amenaza del legítimo ejercicio de los derechos fundamentales de su representada de igualdad ante la ley y a desarrollar libremente cualquier actividad económica lícita, previstos en los números 2 y 21 del artículo 19 de la Constitución Política de la República y protegidos explícitamente en el artículo 20 de la Carta Fundamental. Explica la recurrente que Clínica Alemana de Santiago es una institución de servicios de salud que cuenta con más de dos mil trabajadores y que para el desarrollo de sus actividades cuenta con un establecimiento único, ampliamente conocido, ubicado en Avenida Vitacura N. 5951, Santiago. Sin embargo, atendido el amplio crecimiento de sus a ctividades, algunas de ellas deben desarrollarse en inmuebles arrendados, aledaños a la Clínica, como sucede entre otros con parte del departamento de ventas de convenios oncológicos y enfermedades de alto costo, que funciona en calle Vaticano II No. 6017.
Agrega que con fecha 4 de abril de 2006 la Gerencia de Recursos humanos de la Clínica fue notificada, conforme al artículo 225 del Código del Trabajo, de haberse constituido el Sindicato de Trabajadores de Establecimiento Concilio Vaticano II, señalándose además los nombres y cargos de los dirigentes de la entidad que gozarían de fuero sindical. Estimando que ese acto sería ilegal por violar las normas legales que establecen los quórums para constituir un Sindicato, con fecha 13 de abril de 2006 la Clínica dirigió a la Inspección del Trabajo Santiago Oriente una carta solicitándole que en uso de sus atribuciones, previstas en el artículo 223 del Código del Trabajo, formulara observaciones a la constitución de dicho Sindicato y cancelara su registro provisorio, desde el momento que los trabajadores constituyentes no eran más de cien y la Clínica tiene una dotación superior a los dos mil trabajadores. No se obtuvo respuesta a esa presentación, motivo por el que se la reiteró el 5 de septiembre de 2006 requiriendo un pronunciamiento al respecto, recibiendo por toda respuesta, con fecha 12 de octubre de ese año, una copia del certificado No. 138 de 11 de Agosto de 2006, aprobando en definitiva la constitución del Sindicato de Trabajadores Establecimiento Vaticano II N. 6017.
Explica la recurrente que estima tal actuación como arbitraria e ilegal por parte de la autoridad administrativa, ya que para dar por constituido el sindicato en cuestión, determinó que la dotación de vendedores de convenios oncológicos y enfermedades de alto costo que se desempeñan en el local ubicado en la calle Vaticano II, constituyen un establecimiento de la Clínica y, en consecuencia, se aplicaría en la especie el artículo 227 del Código del Trabajo que permite, cuando la empresa cuenta con más de un establecimiento, constituir sindicatos en éstos con un mínimo de 25 miembros que representen al menos el 30% de los trabajadores de dicho establecimiento, requisito que no se daría en este caso por cuanto Clínica Alemana constituye una unidad empresarial que carece de establecimie ntos con la autonomía espacial y funcional que la Dirección del Trabajo ha exigido para estos efectos en sus dictámenes. Conforme dicha jurisprudencia administrativa no bastaría la independencia espacial o física para considerar a un local como un establecimiento dentro de la empresa y poder constituir un sindicato por quienes laboran en él, sino que es necesario además un cierto grado de independencia funcional, de modo que represente una individualidad dentro de la empresa, lo que no se da en la especie pues los trabajadores de calle Vaticano II conforman un equipo como cualquier otro dentro de la Clínica, dependen de la Gerencia de Recursos Humanos en lo que atañe a la elaboración y administración de sus contratos de trabajo y de la Gerencia Comercial en su actividad como vendedores; y del departamento de Bienestar en lo que respecta a beneficios laborales. A lo anterior debe agregarse que las remuneraciones de todos esos trabajadores están centralizadas y sus jefes tienen asiento en el establecimiento único de la Clínica. En consecuencia, añade, lo único que separa a los trabajadores de Vaticano II con la Clínica son los pocos metros de distancia entre ambos inmuebles.
Expresa, en consecuencia, que es evidente que un simple local en el que parte de las vendedoras de la empresa tienen su asiento allí sólo porque falta espacio físico en el recinto de la Clínica, no constituye una singularidad distinta de la Clínica Alemana y, en consecuencia, no es jurídicamente procedente estimarlo establecimiento y constituir un sindicato de esa naturaleza, violando de esta manera los requisitos mínimos establecidos por el legislador para ello.
Explica, que la aprobación definitiva del Sindicato de Establecimiento en cuestión, es un acto tan ilegal como arbitrario que afecta la garantía de igualdad ante la ley que garantiza a la Clínica el N.2 del artículo 19 de la Constitución de la República , por cuanto esa disposición no permite diferencias arbitrarias y, en su caso y a diferencia de lo dictaminado por la Dirección del Trabajo respecto de otras empresas, mediante a emisión del Certificado N. 138 de 11 de agosto de 2006 se aprobó la constitución definitiva del Sindicato de Establecimiento que la afecta. Agrega que el mismo certificado representa también una infracción a la garantía constitucional prevista en el N. 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, ya que por la vía de declarar que los trabajadores que presten servicios en cualquier local que la ClExplica, que la aprobación definitiva del Sindicato de Establecimiento en cuestión, es un acto tan ilegal como arbitrario que afecta la garantía de igualdad ante la ley que garantiza a la Clínica el N.2 del artículo 19 de la Constitución de la República , por cuanto esa disposición no permite diferencias arbitrarias y, en su caso y a diferencia de lo dictaminado por la Dirección del Trabajo respecto de otras empresas, mediante a emisión del Certificado N. 138 de 11 de agosto de 2006 se aprobó la constitución definitiva del Sindicato de Establecimiento que la afecta. Agrega que el mismo certificado representa también una infracción a la garantía constitucional prevista en el N. 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, ya que por la vía de declarar que los trabajadores que presten servicios en cualquier local que la Clínica Alemana deba arrendar o habilitar por falta de espacio en sus oficinas centrales tienen derecho a constituir sindicatos de establecimiento, ésta claramente ve amenazado su desarrollo armónico y ordenado, por cuanto por la vía de la sindicalización al margen de las normas legales que regulan este derecho, podría verse arrastrada a sostener negociaciones colectivas con cada una de las entidades sindicales constituidas artificialmente y con desapego a la legalidad, durante las cuales los trabajadores gozan del derecho de huelga, situación muy conflictiva en una institución cuyo giro es la prestación de salud.
 La recurrente advierte finalmente que la vía del recurso de protección es la única que asiste a la Clínica para objetar la ilegalidad y arbitrariedad de la Resolución recurrida, por cuanto las normas del Código del Trabajo no entregan al empleador recurso alguno para reclamar contra una resolución administrativa que permita la creación de un sindicato sin sujeción a las normas legales que regulan la materia.
Termina solicitando que se restablezca a la brevedad el imperio del derecho y se adopten todas las medidas que se estimen necesarias a ese objeto, dejando sin efecto el Certificado N. 138 de 11 de agosto de 2006 de la Inspección Comunal del Trabajo Santiago Oriente, atendida su abierta ilegalidad y arbitrariedad.
 Acompaña carta por la que se le notifica la emisión del Certificado N. 138 objeto del recurso, dictámenes de la Dirección del Trabajo que sostienen la doctrina contraria a la que ese ente fiscalizador aplicó a su respecto y a fojas 42 don Fernando Román Díaz, actuando por la recurrente, acompaña diversos documentos, emanados de esta última que dicen relación con la materia.
 A fojas 63 informa la recurrida, exponiendo, en síntesis, que de los antecedentes recopilados por los fiscalizadores, se detectó que todos los socios constituyentes del sindicato cuestionado realizan labores de venta de un convenio de gastos médicos denominado `?Vivir Seguro??; ninguna de las labores que desarrollan son físicamente realizadas dentro de la Clínica Alemana sino íntegramente en e l domicilio de calle Vaticano II donde tambi  A fojas 63 informa la recurrida, exponiendo, en síntesis, que de los antecedentes recopilados por los fiscalizadores, se detectó que todos los socios constituyentes del sindicato cuestionado realizan labores de venta de un convenio de gastos médicos denominado `?Vivir Seguro??; ninguna de las labores que desarrollan son físicamente realizadas dentro de la Clínica Alemana sino íntegramente en e l domicilio de calle Vaticano II donde también se desempeña su jefe; que la estructura de sus remuneraciones está compuesta principalmente por comisiones y no por sueldos fijos como las demás trabajadoras de la Clínica; no usan uniformes de la Clínica; no pueden utilizar sus dependencias, implementos u otros recursos materiales de ésta para realizar sus labores sino únicamente los locales a los que pertenecen, alcanzando esa restricción incluso a los estacionamientos y al casino de la empresa. En consecuencia, existen diferencias evidentes entre los trabajadores que se desempeñan en la Clínica y aquellos qe han formado el Sindicato, diferencias que no sólo pasan por lo más evidente, que es el lugar físico en que prestan sus servicios, sino que por elementos de fondo como son las diferencias que se hacen entre unos y otros trabajadores y, en particular, el tipo de trabajo que realizan para la Clínica, que implica el desarrollo del giro de la empresa en una parte y por un objeto que no es propiamente el que todos los demás empleados realiza,. Diferencia que no se daba en los dictámenes relativos a otras empresas a que alude la recurrente. En este sentido, la recurrida estima que el hecho de que los trabajadores que se sindicalizaron reciban sus remuneraciones a través del departamento respectivo de la Clínica u otras cuestiones análogas, en nada obsta a la calificación como establecimiento.
 En cuanto al derecho, expresa que atendidas las características antes señaladas, se dan todas las condiciones para estimar que los trabajadores de Vaticano II constituyen un establecimiento; al efecto invoca el artículo 227 del Código del Trabajo, que permite la constitución de sindicatos de establecimiento en aquellas empresas que tengan más de uno, pudiendo constituir sindicato los trabajadores de cada uno de ellos, con un mínimo de veinticinco miembros que representen, a lo menos, el cuarenta por ciento de los trabajadores de dicho establecimiento.
   Agrega la recurrida que en la especie no ha existido arbitrariedad, atendido que la funcionaria se limitó a actuar conforme a la doctrina vigente del Servicio en la materia específica de que se trata, y que tampoco ha existido ilegalidad en la emisión del certificado, por cuanto el acto cumplió con todas las normas jurídicas que otorgan facultades de inspección para conocer de estos te mas y la facultan asimismo para emitir el certificado aludido. Se ha dado estricto cumplimiento al artículo 1º del D.F.L. 2 de 1967, al artículo 476 del Código del Trabajo y al artículo 223 del mismo Código. Señala que no existiendo arbitrariedad ni ilegalidad tampoco puede existir violación de las garantías indicadas como infringidas en el recurso. El acto impugnado está lejos de desconocer la garantía de igualdad ante la ley, puesto que la emisión del certificado que se impugna, no responde a una discriminación arbitraria del Servicio sino a la necesidad ineludible de cumplir con sus funciones propias y privativas contenidas en el Código del Trabajo y otras leyes laborales pues se trata de un caso en que las condiciones de hecho no permiten sostener otra cosa que no sea determinar que se trata de un establecimiento y que por tanto puede constituirse válidamente un sindicato.
 En cuanto a una posible infracción a la garantía prevista e el N. 21 del artículo 19 de la Constitución, esto es, el libre desarrollo de una actividad legítima, expresa que todo derecho fundamental tiene como límite el legítimo ejercicio de otros derechos fundamentales de terceros como es, en la especie, el derecho de los trabajadores a constituir un sindicato.
Acompaña copia del certificado 138 recurrido, copia del informe de fiscalización y copia de dictámenes de la Dirección del Trabajo sobre la materia.
 Se trajeron los autos en relación, escuchándose alegatos de ambas partes.
 Y TENIENDO PRESENTE:
1°.- Que la emisión del certificado N° 138 de 11 de agosto de 2006 de la Dirección del Trabajo, mediante la cual se aprobó la constitución definitiva del Sindicato de Trabajadores del establecimiento de Concilio Vaticano II N° 6017 de la Clínica Alemana de Santiago, otorga por el sólo ministerio de la ley la personalidad jurídica correspondiente y conlleva la aplicación de normas laborales relacionadas con la sindicalización, a saber, negociación colectiva, derecho a la huelga, fuero sindical, etc. Sólo el Sindicato en formación tiene la posibilidad de accionar judicialmente en contra de la decisión del órgano fiscalizador conforme al artículo 223 inciso 3° del Código del Trabajo, sin que la empresa, por ende, tenga la aptitud de reclamar en el tribunal de la especialidad en contra de una resolución administrativa que estima ilegal y arbitraria;
2°.- Que es un hecho no controvertido que el Sindicato en cuestión se ha conformado en virtud del inciso cuarto del artículo 227 del Código del Trabajo, constituyéndose con un quórum muy inferior al mínimo exigido en la ley, aduciéndose que se trata de un establecimiento que reúne las características contempladas en la norma legal citada. Cabe señalar al respecto, que la dotación de empleados de la Clínica Alemana supera las dos mil personas y tiene un Sindicato con más de setecientos trabajadores afiliados. Asimismo, dicha Clínica, debido al crecimiento que ha experimentado, tiene servicios o departamentos que funcionan en locales o casas aledañas o contigüas a la Clínica, como sucede, a vía ejemplar, con la Sala Cuna, Contabilidad, Vacunatorio y parte del departamento de Ventas de los Convenios Oncológicos y enfermedades de alto costo que funciona en calle Vaticano II N° 6017;
3°.- Que tampoco se ha rebatido que el personal del departamento de Ventas y Convenios Catastróficos, depende de la gerencia de recursos humanos, en lo que atañe a la elaboración y administración de sus contratos de trabajo, de la gerencia comercial, referido al desempeño de su actividad de vendedores, del departamento de bienestar, en cuanto a los beneficios, y las remuneraciones se pagan centralizadamente como a todos los dependientes de la Clínica;
4°.- Que la fiscalizadora del Trabajo constata que los socios constituyentes desarrollan su labor en un local distinto de la Clínica, aunque aledaño, no usan uniforme y sus remuneraciones se componen en un porcentaje por comisiones por ventas. No obstante, no justifica o fundamenta la afirmación respecto de condiciones de trabajo diferentes a los otros empleados de la Clínica pero tal hipótesis le permite afirmar que prestan sus servicios en un establecimiento de empresa, en los términos previstos en el artículo 227 del estatuto laboral;
5°.- Que de lo manifestado precedentemente, puede concluirse que la Inspección Comunal del Trabajo Santiago Oriente, efectuó una calificación jurídica de los hechos, al resolver que los empleados del departamento de Ventas de la Clínica Alemana desarrollan una labor que no guarda relación con el objeto principal de la Clínica como son las prestaciones de Salud, decidiendo que no puede ser considerada como una mera unidad o conjunto operativo de la empresa. Ello implica, evidentemente, avocarse a una cuestión que se encuentra al margen de las facultades conferidas a la Inspección del Trabajo por el artículo 474 y siguientes del Código del Trabajo, lo que debe ser resuelto, si correspondiere, por la jurisdicción especial;
6° Que, asimismo, tal calificación vulnera la doctrina administrativa emanada de numerosos dictámenes de la Dirección del Trabajo sobre la materia;
7°.- Que, en efecto, el dictamen del órgano estatal constituye un acto administrativo de naturaleza normativa que fija el sentido y alcance de las leyes del trabajo a través de una opinión jurídica sobre una materia de la legislación laboral, revistiendo para los funcionarios del Servicio una instrucción de carácter obligatorio en el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras. ?Para los particulares, existe el deber de acatamiento cuando no han impugnado este pronunciamiento a través de los recursos legales? (profesor don Patricio Novoa Fuenzalida);
8°.- Que en este sentido, el criterio sustentado por la Dirección del Trabajo en los casos de una flota pesquera y de una Universidad, cuyos dictámenes se han acompañado, es que no pueden considerarse como establecimientos de una empresa los locales, dependencias o lugares del trabajo de ésta, que no constituyan una unidad técnica de ejecución que satisfaga por sí sola alguna de las finalidades de la empresa, entendiendo que la expresión establecimiento es una individualidad de la empresa que se encuentra afecta a una finalidad intermedia o final dentro de la misma y que por el grado de autonomía funcional o administrativa que presenta, forma una singularidad distinta de la empresa;
9°.- Que en el caso sub lite, la consideración de establecimiento en  los términos previstos en la ley, se adoptó teniendo en cuenta, en esencia, que las labores del departamento de ventas se realizan en un local separado de la casa matriz, pero ello contraviene dictámenes de la Dirección del Trabajo que han considerado a las distintas facultades de una Universidad, por ejemplo, como parte de ésta aunque funcionen en espacios físicos separados;
10°.- Que el artículo 19 N°2 de la Constitución Política de la República tutela que a los destinatarios de las normas se les haga aplicación de los criterios normativos de modo imparcial y sin efectuar discriminaciones que no estén previstas en ella. La administración o una autoridad pública determinada, no debe dar un trato diverso a situaciones o personas semejantes. Al haber dado curso aprobatorio a la constitución del Sindicato, la recurrida ha establecido una diferenciación arbitraria en la aplicación de la ley, de carácter discriminatorio, lo que justifica acoger el recurso impetrado, dejando sin efecto, en consecuencia, el certificado ya señalado. Por último no se divisa una transgresión a la garantía prevista en el N° 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental.

Atendido lo expuesto y lo que previene el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre la materia, SE ACOGE el Recurso de Protección interpuesto por la Clínica Alemana de Santiago, en contra de la Inspección Comunal del Trabajo de Santiago Oriente, dejándose sin efecto, por consiguiente, el Certificado N° 138 de 11 de agosto de 2006, mediante el cual aprobó la constitución del Sindicato de Trabajadores establecimiento Concilio Vaticano II N° 6017 de Clínica Alemana de Santiago

Redacción del ministro señor Muñoz Pardo

Regístrese y archívese en su oportunidad

N° 5.795-2006.-  
 
 
Pronunciada por la Novena Sala, presidida por el ministro señor Juan Manuel Muñoz Pardo y conformada por el ministro señor Mario Rojas González y el abogado integrante señor Marcos Thomas Dublé.
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MARIO ENRIQUE AGUILA INOSTROZA
Abogado U. Católica de Chile
http://jurischile.com
Puerto Montt