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viernes, 13 de noviembre de 2009

Amparo econ贸mico

Santiago, diez de septiembre de dos mil nueve.

Vistos:

De la sentencia en revisi贸n se eliminan sus fundamentos segundo y s茅ptimo a noveno.
Y se tiene en su lugar presente:

Primero:
Que seg煤n qued贸 expresado en los considerandos que se han reproducido de la sentencia consultada, en estos autos se ha ejercido por don Andr茅s Godoy Benavides la llamada acci贸n de amparo econ贸mico prevista en el art铆culo 煤nico de la Ley N° 18.971 en resguardo de su derecho a desarrollar una actividad econ贸mica l铆cita garantizado en el art铆culo 19 N°21 inciso 1° de la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica, el que, seg煤n se帽ala, se vulner贸 por el Alcalde de la Municipalidad de Santiago, don Pablo Zalaquett Said, al dictar el Decreto Alcaldicio N° 1731 de 25 de septiembre de 2008 mediante el cual se orden贸 la clausura inmediata del local comercial que funciona con giro de taller automotriz, ubicado en Pasaje Lira N° 658, en atenci贸n a que se encuentra funcionando sin patente y sin autorizaci贸n municipal, contraviniendo los art铆culos 23 y 26 del Decreto Ley 3.063 sobre Rentas Municipales.
Segundo: Que como se ha venido resolviendo por esta Corte Supre ma, el sentido y alcance del instituto jurisdiccional previsto en la Ley 18.971 es el de amparar la garant铆a constitucional de "la libertad econ贸mica" frente al Estado empresario, cuando 茅ste, transgrediendo un principio de la esencia del Orden P煤blico Econ贸mico Nacional, como lo es el de la subsidiaridad, interviene en el campo econ贸mico no acatando las limitaciones contempladas en el art铆culo 19 N°21 inciso 2° de la Carta Fundamental, ya sea por desarrollar esa actividad sin autorizaci贸n de una ley de qu贸rum calificado o sin sujetarse a la legislaci贸n com煤n aplicable en dicho 谩mbito a los particulares.
Tercero: Que el legislador de la Ley N° 18.971 instituy贸 un mecanismo de tutela jurisdiccional destinado a amparar a los particulares en su derecho a la libertad econ贸mica cuando ella resulte afectada por la actividad del Estado llevada a efecto con infracci贸n a las regulaciones que sobre la materia se establecen en el art铆culo 19 N° 21 inciso 2° de la Constituci贸n Pol铆tica.
Cuarto: Que mientras el recurso de protecci贸n contemplado en el art铆culo 20 de la Constituci贸n Pol铆tica establece una acci贸n a favor de quien, como consecuencia de acciones u omisiones ilegales o arbitrarias de terceros, sufra privaci贸n, perturbaci贸n o amenaza en el leg铆timo ejercicio de determinados derechos o garant铆as esenciales -entre las que se incluye la se帽alada en el art铆culo 19 N°21 de la Carta-, el art铆culo 煤nico de la Ley N° 18.971, en que se regula el denominado amparo econ贸mico, prescribe que cualquiera persona puede denunciar las infracciones al reci茅n aludido art铆culo 19 N° 21 sin que el actor necesite tener inter茅s actual en los hechos a que se refiere la denuncia. Contempla as铆 la Ley N° 18.971 una acci贸n popular, que trasunta el designio del legislador en orden a amparar por su intermedio el derecho a la libertad econ贸mica no en cuanto a transgresiones a la misma que afecten en general a los individuos particulares en su inter茅s personal, sino cuando tales vulneraciones provengan de la actividad empresarial del Estado quebrantando las normas de Orden P煤blico Econ贸mico consagradas en el tantas veces mencionado art铆culo 19 N° 21 inciso 2° de la Constituci贸n Pol铆tica. La generaci贸n de un instrumento jur铆dico espec铆fico en defensa de esta garantizada, sin duda, es la respuesta legislativa frente a la insuficiente eficacia del recurso de protecci贸n para asumir ese rol en diversos aspectos, tales como la explicable falta de motivaci贸n de las personas, individualmente consideradas, para deducir un recurso de protecci贸n en resguardo del derecho a la libertad econ贸mica como un derecho de car谩cter general, al no sentirse afectadas en un derecho subjetivo que les concierna en lo particular.
Quinto: Que, por otra parte, existen fundadas razones que conducen a descartar el amparo econ贸mico como instrumento id贸neo para dispensar protecci贸n al derecho a desarrollar una actividad econ贸mica l铆cita contemplado en el articulo 19 N° 21 inciso 1° de la Carta Fundamental. La primera de ellas estriba en la imposibilidad de estimar como criterio racional que una persona directamente afectada por la vulneraci贸n de dicha garant铆a constitucional disponga -conforme a lo establecido en el Auto Acordado de esta Corte que regula su tramitaci贸n y fallo- de treinta d铆as para deducir el recurso de protecci贸n, en tanto que un tercero sin inter茅s actual alguno en la materia, seg煤n lo prescribe la Ley N° 18.971, cuente para ello con un plazo de seis meses.
Enseguida, el dise帽o con que el referido cuerpo legal regul贸 el amparo econ贸mico impide considerarlo como un remedio eficaz disponible a favor de un particular para la salvaguarda de la garant铆a en referencia, desde que no se entreg贸 al 贸rgano jurisdiccional la facultad de adoptar providencias cautelares prontas e inmediatas para brindar resguardo al afectado, como s铆 se establecen en el art铆culo 20 de la Constituci贸n Pol铆tica trat谩ndose del recurso de protecci贸n.
Sexto: Que, por las razones expuestas, se concluye que el llamado recurso de amparo econ贸mico no es id贸neo para salvaguardar la garant铆a fundamental reconocida en el art铆culo 19 N° 21 inciso 1° de la Carta Fundamental, por lo que la acci贸n de amparo econ贸mico deducido en autos no puede, por ende, prosperar.

Y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 18.971 de 1990, se aprueba la sentencia consultada de treinta de julio de dos mil nueve, escrita a fojas 101.

Acordada con el voto en contra de la Ministro Sra. Araneda, quien estuvo por emitir derechamente un pronunciamiento sobre el fondo del asunto en base a las siguientes consideraciones:
Primero: Que el art铆culo 煤nico de la Ley N潞 18.971, bajo el t铆tulo de: "Establece recurso especial que indica", ha creado el com煤nmente denominado "recurso de amparo econ贸mico", acci贸n que deriva su apelativo del procedimiento aplicable a su tramitaci贸n.
Segundo: Que el inciso primero de dicho precepto -ya citado- prescribe que: "Cualquier persona podr谩 denunciar las infracciones al art铆culo 19, n煤mero 21, de la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica de Chile"; su inciso segundo dispone que el actor no necesita tener inter茅s en los hechos denunciados y, el tercero, fija el plazo en que se debe interponer -seis meses contados desde que se hubiere producido la infracci贸n-.
Los dos incisos finales se refieren, el primero, al recurso de apelaci贸n, y el 煤ltimo, a la responsabilidad por los perjuicios causados, si "se estableciere fundadamente que la denuncia carece de toda base".
Tercero: Que, como se advierte de lo ya se帽alado, el recurso o acci贸n de que se trata tiene por finalidad que un tribunal de justicia compruebe la existencia de la infracci贸n denunciada a la garant铆a constitucional del n煤mero 21 del art铆culo 19 de la Carta Fundamental, precepto que, presenta dos aspectos. El primero, consistente en el "derecho a desarrollar cualquiera actividad econ贸mica que no sea contraria a la moral, al orden p煤blico o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen"; y el segundo, conforme al inciso 2潞 de esa norma, que el Estado y sus organismos pueden desarrollar actividades empresariales o participar en ellas, s贸lo si una ley de qu贸rum calificado lo autoriza, inciso que, tambi茅n, dispone que tales actividades estar谩n sometidas a la legislaci贸n com煤n aplicable a los particulares.
Cuarto: Que es evidente que el legislador, al establecer el amparo econ贸mico en el art铆culo 煤nico de la ley N潞 18.971, no hizo distingo alguno en cuanto al 谩mbito de su aplicaci贸n. Esta garant铆a constitucional -a la que se le ha llamado de libre iniciativa o de libertad de empresa- es de contenido vasto, ya que comprende la libre iniciativa y la prosecuci贸n indefinida de cualquier actividad econ贸mica, sea productiva, comercial, de intercambio o de servicio, habiendo sido introducida por el Constituyente de 1980 con especial 茅nfasis y estudio, seg煤n consta de la historia fidedigna del precepto.
En la sesi贸n 338 de la comisi贸n de estudios de la nueva Constituci贸n, se advierte esta amplitud. En efecto, en estas Actas Oficiales el se帽or Guzm谩n (...) considera v谩lida la proposici贸n del se帽or Bertelsen en cuanto a incorporar en el cap铆tulo de las garant铆as constitucionales un precepto que posibilite emprender cualquier actividad econ贸mica en el campo empresarial, 铆ntimamente vinculado al derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes, con las excepciones que se se帽alan. (...). El se帽or Guzm谩n propicia, no obstante la distinci贸n entre las formas individual y asociada, incluir en el art铆culo la palabra empresa, que, a su juicio, tipificar铆a de manera muy n铆tida a que esta garant铆a como diferente de la relativa de la libertad de trabajo. (...). El se帽or Carmona aduce que la expresi贸n actividad econ贸mica es muy amplia, de manera que comprende la libertad de formar todo tipo de empresas. El se帽or Guzm谩n se帽ala que su prop贸sito tal vez podr铆a obtenerse con una redacci贸n que dijese: la libertad para desarrollar cualquier actividad econ贸mica, ya sea en forma individual o asociada, y a trav茅s de cualquier tipo "g茅nero" de empresas (...). En s铆ntesis, la primera parte de la disposici贸n queda aprobada en los siguientes t茅rminos: la libertad para desarrollar cualquier actividad econ贸mica sea en forma individual o asociada.
Quinto: Que, por otra parte, no debe obviarse que la doctrina constitucional tambi茅n se encuentra conteste al respecto. Sobre esta garant铆a -cuya protecci贸n se ampara por un recurso como el de la especie- se ha dicho que "si la Constituci贸n asegura a todas las personas el derecho a desarrollar libremente cualquier actividad econ贸mica, personalmente o en sociedad, organizadas en empresas, en cooperativas o en cualquier otra forma de asociaci贸n l铆cita, con el 煤nico requisito de respetar las normas que regulan la respectiva actividad (...) la obligaci贸n de no atentar en contra de la garant铆a no s贸lo se extiende al legislador, al Estado y a toda autoridad, sino tambi茅n a otros particulares que act煤an en el 谩mbito de la econom铆a nacional. Una persona, natural o jur铆dica, que desarrolla una actividad econ贸mica dentro de la ley, s贸lo puede salir de ella voluntariamente o por ineficiencia empresarial que la lleva al cierre o a la quiebra. Pero es contraria a esta libertad, y la vulnera, el empleo por otros empresarios de arbitrios, como pactos, acuerdos, acciones y toda clase de operaciones que tengan por objeto o den o puedan dar como resultado dejar al margen de la vida de los negocios a quien est茅 cumpliendo legalmente una tarea en la econom铆a del pa铆s. (Los Derechos Constitucionales Tomo II, p谩g. 318).
Sexto: Que esta Corte, reiteradamente ha concluido que la acci贸n de protecci贸n econ贸mica es plenamente procedente trat谩ndose de ambos incisos del numeral veintiuno de la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica.
Es as铆 como ha resuelto que "el recurso ampara la garant铆a constitucional estableciendo acci贸n popular para denunciar todas las infracciones a dicha norma constitucional". (Causa Rol N°3899-94, C. Apelaciones de Santiago, 26 de enero de 1995). Se agrega -en esa misma resoluci贸n- que la ley N°18.971 al establecer este recurso especial de amparo, no hizo distinci贸n alguna entre las diversas situaciones planteadas en ambos incisos del N° 21. Precisando, m谩s a煤n, se ha dicho por este Tribunal que al ser una norma tan clara, la aludida ley 18.971 "no se divisa de qu茅 manera podr铆a restringirse la denuncia y correspondiente indagaci贸n tan s贸lo a una de las dos garant铆as que se protegen por el indicado precepto constitucional. En efecto, no hay ninguna circunstancia que permita una interpretaci贸n diferente, en orden a que ella estar铆a limitada 煤nicamente al inciso segundo de la norma de la Carta Fundamental, y cualquier otro entendimiento carece de asidero jur铆dico y contrar铆a el claro sentido de la misma, que se desprende de su tenor literal" (C.S. causa Rol N°3496-03, 23 de septiembre de 2003).
S茅ptimo: Que el menoscabo que pueda sufrir la garant铆a constitucional contenida en el art铆culo 19 N°21 en el ejercicio de cualquier actividad econ贸mica, no puede estar sujeta a limitaci贸n alguna, por lo que no puede hacerse distingo sobre sus titulares.

De esta manera, no se advierte raz贸n por la cual fuese razonable utilizar, incluso, reglas de hermen茅utica legal para introducir una restricci贸n que el legislador no ha querido. En efecto, su intenci贸n aparece dirigida a otorgar una protecci贸n m谩s bien general, sin discriminaci贸n alguna.

Reg铆strese y devu茅lvase.

Redacci贸n a cargo del Abogado Integrante Sr. Mauriz y de la disidencia, su autor.

Rol N° 5587-2009



Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Adalis Oyarz煤n Miranda, Sr. H茅ctor Carre帽o Seaman, Sr. Pedro Pierry Arrau, Sra. Sonia Araneda Briones y el Abogado Integrante Sr. Benito Mauriz Aymerich. No firma el Ministro Sr. Pierry y el Abogado Integrante Sr. Mauriz, no obstante haber estado en la vista y acuerdo de la causa, por estar con feriado legal el primero y ausente al momento de firmar el segundo. Santiago, 10 de septiembre de 2009.

Autoriza la Secretaria Subrogante de esta Corte Suprema Sra. Carola Herrera Brummer.


En Santiago, a diez de septiembre de dos mil nueve, notifiqu茅 en Secretar铆a por el Estado Diario la resoluci贸n precedente.

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