Infracción a la normativa de urbanismo y construcción por local comercial.

Santiago, once de junio del año dos mil tres.

Vistos: En estos autos rol Nº3921-01 don Tomás Canales Hormazábal y doña María Aguilar Zamorano dedujeron recurso de casación en el fondo contra la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, que rechazó el reclamo de ilegalidad deducido a fs.17 contra los Decretos Secc. 2da. Nº966 y Secc. 2da. Nº1039, dictados por el Alcalde de la I. Municipalidad de Santiago, y en contra del Decreto Secc. 2 Nº71, de 22 de enero de 1999, del mismo Alcalde, por el cual se decidió rechazar un reclamo de ilegalidad planteado en su contra, por los dos Decretos primeramente mencionados. Estos a su vez modificaron el Decreto Alcaldicio Sección 2da. Nº411, de 22 de agosto de 1996, que dispuso la clausura del Servicio de Mantenimiento del establecimiento de los recurrentes, ubicado en calle Agustinas Nº2582, en atención a que no acreditó permiso ni recepción final de las construcciones y anexión predial de los terrenos que se ocupan, contraviniendo con esto el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Se trajeron los autos en relación. Considerando: 1º) Que el recurso denuncia la infracción de lo que denomina la ley reguladora de la prueba respecto de la prueba documental, afirmando que por los decretos impugnados el Alcalde decidió clausurar el Servicio de Mantenimiento de Buses, que mantiene en Agustinas 2502 y Cueto 161, por no haber acreditado permiso ni recepción final d e unas pequeñas construcciones y de una pretendida anexión predial de los terrenos que se ocupan. El reclamante ha sostenido, agrega, que tales construcciones tienen recepción definitiva, por resolución de 19 de mayo de 1976, cuya certificación ha acompañado. Añade que el propio Alcalde ha reconocido que no le consta, sino que supone, que existe anexión predial, al indicar que en las ocasiones en que la arquitecto municipal ha realizado visitas inspectivas, se le ha denegado permiso de ingreso; 2º) Que el recurso agrega que la Corte de Apelaciones decidió tener por acreditadas ambas pretendidas infracciones con la abundante documentación que se acompañó al proceso, sin que se diga en qué consiste dicha documentación, no hay una descripción de la misma ni referencia a si son instrumentos públicos o privados con lo que se infringieron las normas reguladoras de la prueba documental, por cuanto no se puede conceder valor de plena prueba a documentos indeterminados ni a documentos privados, ni se puede dar más valor a la documental que a la propia confesión del reclamado, en cuanto a que no le consta la anexión predial; 3º) Que, a continuación, el recurrente precisa que las normas legales infringidas, al tener por comprobados hechos con el solo mérito de documentos indeterminados que no han emanado de la parte contra la que se presentan sino de la parte que los alega en su favor, son los artículos 1700, 1702 y 1713 del Código Civil; 4º) Que, asimismo, el recurso denuncia la infracción de los artículos 20, 21 y 161 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, y 6, 7 y 19 Nº3 de la Constitución Política de la República. Explica que ha sostenido que la facultad que otorga el artículo 161 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones al Alcalde, en cuanto a la clausura de establecimientos y locales comerciales, no puede ser ejercida en todo caso y circunstancia y de cualquier forma, sino que debe restringirse a las facultades que la ley le confiere. Agrega que la referida facultad de clausurar está limitada en lo formal, previa determinación judicial de los hechos que justifican la clausura, lo que compete a los Juzgados de Policía Local, por expreso mandato de los artículos 20 y 21 del texto legal ya señalado; y, en lo sustantivo, el artículo 161 está ubicado en el párr afo 8º De la seguridad, conservación y reparación de edificios y sólo con este fin podrá el alcalde ejercerla; 5º) Que el recurso añade que, como consta en autos, no ha habido previamente un juicio ante el Juez de Policía Local por el que se determine si existe infracción de leyes o reglamentos, ni se ha probado que las faltas que se imputan al recurrente se traduzcan en un peligro para la seguridad de las personas o influyan negativamente en la conservación o reparación de edificios. Los preceptos indicados en esta segunda parte del recurso afirma-, se infringieron del siguiente modo: el artículo 7 inciso segundo de la Constitución Política de la República, porque se ha permitido al alcalde atribuirse facultades o derechos ajenos a su investidura; el 21 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, que establece que serán de competencia del Juez de Policía Local las infracciones a sus disposiciones, ordenanzas y a los instrumentos de planificación técnica; el 20 inciso segundo de la misma ley, porque la municipalidad puede denunciar ante el Juez de Policía Local las infracciones a sus disposiciones, en forma fundada y acompañada de los medios probatorios de que disponga; y el 161, porque se extendió su aplicación a situaciones no previstas en dicha norma; 6º) Que, al explicar la forma en que los errores de derecho denunciados influyeron sustancialmente en lo dispositivo del fallo, el recurso señala que, de haberse evaluado correctamente la prueba documental, no se habría podido dar por establecida la existencia de ninguna de las infracciones que se le imputan por el alcalde, careciendo de sustento las órdenes de clausura, y se habría acogido el reclamo. En lo tocante al segundo grupo de normas, estima que de no infringirse, se habría debido declarar que la clausura ordenada por el alcalde era ilegal, por carecer de facultades, salvo en casos excepcionales, en que esté comprometida la seguridad de las personas y edificios; y además, se habría acogido el reclamo porque no existió debido proceso en que se hubiere acreditado lo que se le imputa; 7º) Que resulta conveniente, en el presente caso, hacer una breve reseña de lo obrado en el proceso: a) Por el Decreto Secc. 2da. Nº411 de 22 de agosto de 1996, que aparece dictado por don Jaime Ravinet de la Fuente, Alcalde de Santiago, se dispone la clausura inmediata del Servicio de Mantenimiento Empresa Fénix Pullman Norte Ltda., ubicada en calle Agustinas Nº2502 y Cueto Nº161, de propiedad de la misma firma, indicándose como fundamento, el que no ha acreditado permiso y recepción final de las construcciones, y la anexión predial de los terrenos que se ocupan, contraviniendo con esto el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones; b) Con posterioridad, el Decreto Secc. 2da. Nº966, de 1º de diciembre de 1998, modificó el anteriormente indicado, en lo tocante a la persona del representante legal de la empresa de que se trata, y agregó la frase y a que se encuentra mal emplazada de conformidad con el Plan Regulador Vigente; y c) Finalmente, el Decreto Secc. 2da. Nº1039, de 22 de diciembre de 1998, modificó otra vez el Decreto Nº411, ahora en lo tocante a la dirección de calle Agustinas, en que se precisa que el número 2502, debe ser 2582; 8º) Que el reclamo de ilegalidad que fuera interpuesto en su oportunidad ante el propio Alcalde, se refirió a los dos últimos Decretos indicados y no al que ordenó la clausura; y tal recurso fue rechazado por el Decreto Secc. 2 Nº 71 de 22 de enero del año 1999. Por su parte, en sede jurisdiccional, el reclamo deducido ante la Corte de Apelaciones se dirigió contra el Decreto número 71, y también contra aquellos que llevan los números 966 y 1039; 9º) Que la sentencia recurrida, ha decidido rechazar el reclamo, en virtud de los mismos fundamentos que se tuvieron en consideración para desestimar el recurso de ilegalidad rol Nº807-99 de la Corte de Apelaciones de Santiago. Aquél, a su turno se tiene a la vista, en su primer motivo, ha estimado impugnado el Decreto que rola a fs.1 (que corresponde al de fs.3 de estos autos), que no fue motivo de reclamo administrativo, para concluir rechazando el deducido a fs.16 ante la Corte referida; 10º) Que en el marco señalado se ha analizar el recurso presentado, teniéndose en consideración que de lo expuesto surge que el procedimiento seguido ha sido equívoco, cuestión que esta Corte no puede pasar por alto y debe hacer notar, aún cuando no forme parte del problema de derecho. Ello no fu e advertido durante la tramitación y fallo del asunto, no siendo una cuestión menor, porque la forma como se planteó todo el problema, pudo perfectamente llevar a estimar extemporáneo el reclamo, habida cuenta que la clausura fue realmente impuesta mediante un decreto que no se impugnó derechamente; 11º) Que la primera infracción denunciada, dice relación con lo que se denominó en el recurso la ley reguladora de la prueba respecto de la prueba documental y precisa que se trata de los artículos 1700, 1702 y 1713 del Código Civil. Una primera situación que hay que destacar es que se impugnan, en este capítulo, normas de carácter formal, sin que se señale precisamente, cuáles son los instrumentos que probarían los dichos del reclamante, ni a cuáles ha de dárseles el valor que éste estima del caso, para poder dar por infringida la ley, ni tampoco a cuáles no se les debió dar determinado valor. En este aspecto, el recurso adolece del mismo defecto que imputa a la sentencia, en el sentido de que no hay ninguna descripción de los documentos que se tienen en cuenta o que se han de tener en cuenta. La adecuada descripción de los mismos resulta fundamental, en el recurso de casación en el fondo, al tenor de lo que dispone el artículo 772 del Código de Procedimiento Civil, pues las infracciones de ley que se estime que se han producido se deben describir de modo claro, de tal suerte que este Tribunal quede habilitado para su debido análisis, lo que en la especie no puede hacer dada la defectuosa manera como se interpuso el que se estudia; 12º) Que, en cuanto a la vulneración de los artículos 20 y 21 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, fundada en que la facultad de clausura la tiene el Juez de Policía Local y no el alcalde, debe expresarse que el primero de dichos preceptos se refiere a que toda infracción a las normas que se detallan, será sancionada con multa, sin perjuicio de la paralización o demolición de todo o parte de la obra; en su inciso segundo dispone que las autoridades que se señalan o cualquier persona podrán denunciar ante el Juzgado de Policía Local pertinente, las infracciones indicadas en el inciso primero; y el artículo 21, a su turno, establece la competencia de dichos jueces, para conocer de las infracciones a la ley de que se trata, su ordenanza general y de los instrumentos de planificación territorial; 13º) Que es innegable, a la luz de tales preceptos, que la regla general en la presente materia, es la competencia de los Jueces de Policía Local. Sin embargo, dicha norma general tiene excepciones, como se desprende del artículo 145 de la Ley de que se trata, ya que según su primer inciso Ninguna obra podrá ser habitada o destinada a uso alguno antes de su recepción definitiva, parcial o total. El inciso final del mismo precepto estatuye que Sin perjuicio de las multas que se contemplan en el artículo 20, la infracción a lo dispuesto en el inciso primero de este artículo podrá sancionarse, además, con la inhabilidad de la obra, hasta que se obtenga su recepción y desalojo de los ocupantes, con el auxilio de la fuerza pública, que decretará el Alcalde, a petición del Director de Obras Municipales. La inhabilidad y desalojo, indudablemente que implican una virtual clausura del inmueble, sentido que es el que hay que dar a dicho precepto que, de otro modo, no tendría aplicación práctica; 14º) Que, sin embargo, es aún más claro y categórico el artículo 161 del texto legal ya precisado, según el cual La Alcaldía podrá clausurar los establecimientos o locales comerciales o industriales que contravinieren las disposiciones de la presente ley, de la Ordenanza General y de las Ordenanzas Locales; 15º) Que se ha pretendido por el recurso que dicha norma no habilita al Alcalde para clausurar, acudiendo para ello al argumento de que se ubica en el párrafo llamado De la seguridad, conservación y reparación de edificios y que sólo con el fin señalado en tal sentido podría actuar. Con ello, se alude a un criterio interpretativo que este Tribunal no comparte, porque como se sabe, las normas de interpretación de los artículos 19 al 24 que en todo caso no se dieron por infringidas, aún cuando ello debió también denunciarse- se aplican unas en subsidio de otras, pues el primero y principal es el contenido en el artículo 19, inciso primero, que dispone que Cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu; 16º) Que, en la especie, el sentido del precepto de que se trata es claro y en todo caso, de atenderse al criterio del recurrente, habría que estimarlo inaplicable, porque pareciera no guardar ninguna relación con el epígrafe ya referido. Sin embargo, lo cierto es que se refiere a establecimientos o locales comerciales o industriales, calidad que el recurso no ha discutido que tenga el del reclamante de estos autos, por lo que resulta cabalmente aplicable al presente caso; 17º) Que, por otro lado, pretender que dicha facultad únicamente se puede poner en movimiento previo juicio ante el Juzgado de Policía Local respectivo, constituye una exigencia que no se encuentra en la ley ni se deriva de las normas invocadas por el recurrente, aún analizándolas con la mayor buena voluntad; 18º) Que, en lo tocante a las normas constitucionales invocadas como vulneradas, este tribunal de casación se ve en la obligación de ser reiterativo en señalar la redundancia de fundar un recurso de casación en disposiciones de la naturaleza señalada, como ha ocurrido en la especie, cuando dichos preceptos establecen principios o garantías de orden general, que usualmente tienen desarrollo en preceptos de inferior jerarquía. En efecto, la presente materia tiene una regulación especial contenida en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, número 18.695, esto es, normas con rango de ley concepto entendido según la definición del artículo 1º del Código Civil- y es a ella a la que se debió acudir únicamente, puesto que los invocados son precisamente de aquellos que establecen garantías genéricas, pero cuya aplicación práctica queda entrega a los tribunales a través de normas legales y en cada caso concreto, y éstas últimas otorgan a los que se sientan afectados en sus intereses por un asunto como el planteado, las herramientas jurídicas adecuadas para reclamar respecto del mismo; 19º) Que, finalmente, cabe dejar sentado que la opinión del Ministerio Público, traída a colación por el recurrente, no es vinculante para la Corte de Apelaciones y no puede presentarse como fundamento de un recurso de casación; 20º) Que, todo lo anteriormente expuesto lleva a la conclusión de que no se han producido las vulneraciones de ley que se denunciaron, por lo que el r ecursodebe ser desestimado. De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fs.112, contra la sentencia de treinta y uno de julio del año dos mil uno, escrita a fs.110. Regístrese y devuélvase, con sus agregados. Redacción a cargo del Ministro Sr. Gálvez. Rol Nº3.921-2.001. Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez, Sr. Domingo Yurac; Sr. Humberto Espejo y Sr. Adalis Oyarzún; y el Abogado Integrante Sr. José Fernández.