Vistos:
En estos autos rol Nº1920-2008, reclamo de ilegalidad, IAB Inmobiliaria S.A. interpuso recurso de casación en el fondo contra la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago que rechazó el reclamo deducido en contra de la I. Municipalidad de Las Condes con motivo de la licitación pública de la ?Concesión para Explotación del Área Verde Cerro Apoquindo?.
Se pretende a través de la referida reclamación la dictación del decreto alcaldicio que adjudique a la recurrente dicha concesión, previa anulación del Decreto Sección 1° N°3310 que declaró desierta la licitación al estimarse que las ofertas presentadas no resultarán convenientes a los intereses municipales.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
PRIMERO: Que el recurso de nulidad denuncia en primer término la vulneración del artículo 2° de la Ley N°18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado y del artículo 10 inciso 3° de la Ley 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios. Explica que esta infracción de ley dice relación con la inobservancia respecto de las normas que establecen los principios básicos que rigen las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado. El primero de los preceptos legales citados dispone que los órganos del Estado deben someter y sujetar su actuación con estricta rigurosidad a lo establecido por nuestra Constitución y leyes. Esta obligación, prosigue, no es sino la manifestación legal de un principio matriz y rector en la esfera de la Administración Pública, cual es el denominado ?principio de juridicidad?. So stiene que este principio superior ha sido obviado por la sentencia recurrida, pues ha avalado y dotado de legitimidad el accionar desplegado por el alcalde de Las Condes en la licitación pública para la concesión del Cerro Apoquindo.
Ello por cuanto el mencionado edil prescindió de las normas legales encargadas de determinar el marco regulatorio aplicable a los procesos de licitación pública convocados por las municipalidades para la adjudicación de concesiones, careciendo por tanto de validez la actuación reclamada al alcalde. En efecto, continúa el recurso, de conformidad al inciso 3° del artículo 10 de la Ley 19.886, en los procesos de licitación pública impera una regla fundamental, como es el estricto apego y sujeción en forma obligatoria a las bases de licitación técnicas y administrativas que fueren acordadas entre las partes, constituyendo dichas bases el marco contractual y legal al que deben ceñirse los sujetos involucrados durante todo el proceso de licitación pública.
En la especie, afirma la recurrente, dicha sujeción y obligación de acatamiento a las Bases Administrativas y Técnicas de la Licitación Pública de la Concesión Cerro Apoquindo fueron transgredidas por el alcalde de Las Condes. Explica que el procedimiento de adjudicación de la concesión en comento, conforme al tenor literal de sus Bases, contemplaba una única etapa en que el alcalde tenía la atribución, como órgano unipersonal, de desestimar por sí mismo las ofertas presentadas a su conocimiento por la Comisión de Evaluación de Propuestas, que era aquella fase concerniente a la selección de dichas ofertas.
Por consiguiente, destaca el recurso, la decisión del alcalde en orden a declarar desierta la licitación una vez decidida la adjudicación a favor de la reclamante por parte del Concejo Municipal carece de toda legitimidad, puesto que el ejercicio de dicha potestad alcaldicia estaba reservada para una etapa anterior del procedimiento de licitación, quedando vedado su uso en instancias en que se requería la intervención del Concejo Municipal.
SEGUNDO: Que en un segundo capítulo acusa la infracción de las normas de interpretación de los contratos consagradas en los artículos 1560 y siguientes del Código Civil y artículos 11 y 16 de la Ley N°19.880 sobre Bases de Proced imientos Administrativos que rigen la Actuación de los Órganos de la Administración del Estado. Argumenta que siendo las Bases de Licitación de la Concesión Cerro Apoquindo un marco regulatorio que emanaba de la aprobación de la autoridad licitante ?el ente municipal- y de una aquiescencia de la reclamante en orden a someterse a éstas, dicho acuerdo de voluntades suponía inequívocamente la existencia de una relación jurídica contractual. En ese contexto, resulta contrario a derecho y arbitrario sostener ?como pretende la recurrida- una interpretación de las Bases en el sentido que éstas han instalado la facultad del alcalde de desestimar las ofertas presentadas para todo el curso del procedimiento de licitación, incluso con posterioridad a haber éste sometido su elección a la aprobación del Concejo Municipal para la adjudicación final y definitiva de la concesión de que se trataba.
Por otra parte, manifiesta el recurso, ateniéndose a los artículos 1562, 1563, 1564 y 1566 del Código Civil, y encontrándose la aludida facultad del alcalde únicamente prevista para la etapa del proceso de licitación titulada ?Evaluación de las Ofertas?, en aras de que las cláusulas de las Bases puedan producir efecto y guarden coherencia y armonía en su conjunto, no puede sino entenderse que tal facultad había caducado una vez que el alcalde optó por someter la designación de la reclamante -como pre-adjudicataria de la Concesión Cerro Apoquindo- a la aprobación del Concejo Municipal, puesto que resultaría incongruente y a la vez atentatorio contra toda certeza jurídica el hecho de dar curso a esa etapa de la licitación, pero mantener investido al alcalde de la prerrogativa de desconocer y dejar sin efecto todo lo obrado en el proceso.
Asimismo, los principios de objetividad, transparencia y publicidad que han de existir en todo procedimiento de licitación pública, según perentoriamente lo imponen los artículos 11 y 16 de la Ley 19.880, permiten inferir que una eventual vigencia de la atribución edilicia en cualquiera instancia del proceso de licitación, contrariando incluso sus propios actos, no puede catalogarse de uso común y que haya de presumirse como un elemento de la naturaleza de las Bases de Licitación en cuestión, por lo cual, en caso de serlo así, tuvo que expresamente haberse dispuesto de esa manera en las mencionadas bases, lo que no aconteció.
TERCERO: Que en un tercer capítulo el recurso alega la infracción del artículo 18 de la Ley 19.880, disposición que define el ?procedimiento administrativo? como una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, cuya finalidad es producir un acto administrativo terminal. En este caso la conclusión de la etapa de pre-adjudicación de la concesión resuelta por el alcalde, en favor de aquella oferta que consideró como la más favorable a los intereses municipales, daba origen a una nueva y posterior etapa de aprobación de esa elección por el Concejo Municipal, continuando este procedimiento administrativo su tramitación y feneciendo por tanto sus etapas anteriores junto con las potestades de los órganos que intervenían en tales fases, como era el ejercicio de aquella facultad del alcalde.
CUARTO: Que finalmente el recurso de casación alega la transgresión del artículo 65 letra j) de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, conforme al cual el alcalde requerirá del acuerdo del Concejo para ??otorgar concesiones municipales, renovarlas y ponerles término?.
Acorde a este precepto, las Bases de Licitación consignaban la injerencia del Concejo Municipal, una vez requerido por el alcalde, como órgano resolutivo encargado de decidir la adjudicación, quedando para entonces radicada única y exclusivamente en el Concejo Municipal la facultad de deliberación en comento, cuyo acatamiento era obligatorio para la autoridad edilicia.
QUINTO: Que al explicar la manera en que los yerros jurídicos anotados influyen sustancialmente en lo dispositivo del fallo el recurso expone que, de haber existido una recta observancia de las normas aplicables en la materia, la Corte de Apelaciones de Santiago no habría declarado la validez y concordancia con el ordenamiento jurídico del Decreto Alcaldicio Sección 1° N°1488 por medio del cual se declaró desierta la licitación pública de la Concesión Cerro Apoquindo que ya había sido adjudicada legítimamente a la reclamante.
SEXTO: Que deben considerarse como hechos de la causa los que se enumeran:
a) Que la I. Municipa lidad de Las Condes convocó a una licitación pública para efectos de someter a concurso la adjudicación de la ?Concesión para Explotación del Área Verde Cerro Apoquindo?, cuyo objeto consistía en materializar en un plazo de cinco años la construcción de áreas verdes, un establecimiento educacional, un centro deportivo y otros equipamientos en la ladera poniente del Cerro Apoquindo. Esta licitación se encontraba regida por las ?Bases Administrativas, Bases Técnicas y Anexos Integrantes de la Licitación Pública Área Verde Cerro Apoquindo?, las cuales fueran aprobadas mediante Decreto Sección 1° N°1488 de la Municipalidad de Las Condes de fecha 27 de marzo de 2006.
b) Que mediante Sesión Ordinaria N°548 de fecha 13 de noviembre de 2006 se sometió por parte del Alcalde de la Municipalidad de Las Condes al Concejo Municipal la aprobación de la adjudicación de la Concesión Cerro Apoquindo a favor del participante elegido por el mismo Alcalde como pre-adjudicatario, el cual había resultado ser la reclamante ?IAB Inmobiliaria S.A.?, materializándose dicha aprobación por parte del Concejo Municipal mediante el Acuerdo N°106/2006, cuyo tenor, en lo pertinente, es el siguiente: ?Se aprueba adjudicar la Licitación Pública para la `Concesión de Explotación del Área Verde Cerro Apoquindo? a IAB Inmobiliaria S.A. RUT N°96.539.620-9 por 30 años?.
c) Que con fecha 7 de agosto de 2007 el Decreto Sección 1° N° 3310, suscrito por el Administrador Municipal y el Secretario Municipal, declaró desierta la Licitación Pública para la ?Concesión de Explotación del Área Verde Cerro Apoquindo?, por no ser las ofertas presentadas convenientes a los intereses municipales.
SEPTIMO: Que para el análisis de este recurso de casación conviene dejar asentado que la licitación pública puede ser definida como un procedimiento de tipo administrativo anterior a una contratación, a través del cual la administración pública selecciona, de entre varias ofertas, la que mejor atienda al interés público con el fin de estipular a continuación un contrato con la propuesta que resulte más ventajosa, sujetándose todo ello a las bases elaborada s por el órgano público. Estas últimas constituyen el conjunto de cláusulas formuladas unilateralmente por el licitante que regirán el contrato y que regularán la relación jurídica que surgirá entre las partes, incluyendo las etapas previas a su celebración.
OCTAVO: Que, en consecuencia, entre las diversas clases de normas que integran las bases de una licitación están aquellas relativas a la forma de celebrar los contratos, a su adjudicación y su aprobación. Estas normas de naturaleza reglamentaria deben ser estrictamente observadas por la Administración, pues ellas se caracterizan por conferir garantías a las personas que van a contratar con esta última. Así, las bases de licitación, unilateralmente redactadas por el ente administrativo sin intervención del oferente, implicarán consecuencias jurídicas que se traducen en derechos y deberes de las partes interesadas.
NOVENO: Que teniendo presente entonces que la licitación como típico procedimiento administrativo es un conjunto de actos ligados entre sí, sirviendo uno de antecedente de otro, inspirados en el principio de la preclusión que asegura la estabilidad de las actuaciones cumplidas y las impulsa progresivamente hacia el acto conclusivo del proceso, que es la adjudicación de la propuesta, se generará entre las partes ?Administración y particulares- un vínculo reglado por el Derecho, con efectos jurídicos recíprocos que originan derechos y deberes anteriores al contrato, a los que están obligados a ceñirse los proponentes y el ente administrativo.
DECIMO: Que asentada la premisa de que las bases administrativas constituyen la fuente principal de los derechos y obligaciones, tanto de la Administración como de los oponentes, habrá que abocarse a aquellas emanadas del municipio recurrido para la licitación que motivó el recurso de reclamación de autos.
UNDECIMO: Que uno de los capítulos que forman las Bases Administrativas de Licitación Pública Concesión Cerro Apoquindo es el ?De la Recepción y Evaluación de las Ofertas?, el cual concluye con la etapa ?Derecho a desestimar las ofertas?, en que se establecía la facultad del alcalde de desestimar todas las ofertas presentadas en caso de no estimárselas convenientes a los intereses m unicipales. Posteriormente el alcalde debía elegir, entre las ofertas presentadas, al pre-adjudicatario de la concesión. Dicha designación daba origen a un decreto alcaldicio, que era notificado al licitante favorecido.
Luego, siguiendo el orden previsto en las Bases, se llega al estado denominado ?De la Adjudicación?, donde el alcalde somete al Concejo Municipal su propuesta de adjudicación. Una vez aprobada la proposición del alcalde, la adjudicación de la licitación se efectúa mediante decreto alcaldicio.
DUODECIMO: Que como se advierte del contenido de las Bases de Licitación, la atribución en que se asila la recurrida para dictar el decreto alcaldicio reclamado estaba claramente acotada al período de apertura y evaluación de las ofertas, cuyo objeto es precisamente conocer y estudiar las propuestas presentadas por los interesados, pues es allí donde la autoridad podrá pronunciarse acerca de si ellas se ajustan a las exigencias contempladas en las bases administrativas y si resultan convenientes a los intereses municipales.
DECIMO TERCERO: Que arribar a la conclusión antes asentada aparece inevitable si se considera que la etapa siguiente prevista en las Bases de Licitación en estudio es la decisión de adjudicación, que no es sino la expresión de la voluntad de la administración municipal de contratar con el particular cuya oferta ha sido aceptada como la más favorable para los fines que el ente municipal se ha propuesto. Y conforme lo estipula el punto A.6.1 de las Bases de Licitación, el efecto que produce en forma inmediata la adjudicación es la dictación del decreto que formaliza dicha declaración de voluntad.
DECIMO CUARTO: Que, por tanto, la sentencia cuestionada -al validar la determinación de la Municipalidad recurrida de declarar desierta la licitación pública para la Concesión Cerro Apoquindo luego de acordada la decisión de adjudicación por el Alcalde y el Concejo Municipal, la cual ponía fin al estado pre-contractual del procedimiento licitatorio- ha incurrido en los errores de derecho denunciados y particularmente ha infringido el artículo 10 de la Ley 19.886 de Bases de Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, en cuanto establece uno de los principios fundamentales de la licitación pública a que debe some terse la autoridad administrativa como es la sujeción estricta a las bases administrativas que la regulen, las que han sido transgredidas por la actuación reclamada de la forma antes descrita, por lo que el recurso de casación habrá de ser acogido.
En conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se acoge el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 242 contra la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago el cuatro de marzo de dos mil ocho, que rola a fojas 154, la que por consiguiente es nula y se la reemplaza por la que se dictará a continuación.
Regístrese.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Carreño.
Rol 1920-2008.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño Seaman, Sra. Sonia Araneda Briones, Sr. Haroldo Brito Cruz y los Abogados Integrantes Sr. Roberto Jacob Chocair y Sra. Maricruz Gómez de la Torre Vargas. No firma la Ministra Sra. Araneda y el Abogado Integrante Sr. Jacob, no obstante haber estado en la vista y acuerdo de la causa, por estar en feriado legal la primera y ausente el segundo. Santiago, 19 de noviembre de 2009.
Autoriza la Secretaria de esta Corte Suprema Sra. Rosa María Pinto Egusquiza.
En Santiago, a diecinueve de noviembre de dos mil nueve, notifiqué en secretaria por el Estado Diario la resolución precedente.
SENTENCIA DE REEMPLAZO
Santiago, diecinueve de noviembre del año dos mil nueve.
De conformidad con lo que se dispone en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de reemplazo.
VISTOS:
De la sentencia anulada se reproducen los considerandos primero a tercero.
Asimismo, se reproducen los fundamentos sexto a décimo tercero de la sentencia de casación que antecede.
Y se tiene además presente:
1°) Que el presente reclamo de ilegalidad se ha impetrado contra del Decreto Sección 1° N°3310 de la I. Municipalidad de Las Condes dictado con fecha 7 de agosto de 2007, a través del cual se declaró desierta la Licitación Pública para la ?Concesión de Explotación del Área Verde Cerro Apoquindo?, por cuanto las ofertas presentadas no resultarían convenientes a los intereses municipales.
2°) Que al evacuar el traslado conferido, el municipio recurrido sostiene que las Bases Administrativas que rigieron la licitación pública en cuestión contemplaban expresamente la facultad del alcalde de poder desestimar todas las ofertas presentadas, sin derecho a indemnización alguna para los licitantes, atribución para la que no se contempló un plazo determinado. Por lo tanto, argumenta el gobierno comunal, se ha actuado legalmente y e n uso de las facultades previstas en las Bases de Licitación respectivas.
3°) Que el procedimiento administrativo de la licitación aparece concatenado mediante la sucesión de un conjunto de actos, en que unos resultan ser la consecuencia de los que los preceden y antecedentes a la vez de los que les siguen, cuyo fin es lograr un acuerdo de voluntades entre el co-contratante que presenta la oferta más ventajosa a los intereses públicos con la Administración, el que se hace efectivo en la adjudicación, que como acto final de la selección es siempre la consecuencia proveniente de un procedimiento previo y reglado.
4°) Que constituyendo las bases administrativas el estatuto jurídico a que quedan sometidos tanto los oferentes como la Administración, forman parte de aquél las normas que reglamentan la licitación y que confieren garantías a las personas que van a contratar con aquélla, lo que trae aparejado, en consecuencia, la obligación del oferente y del ente administrativo de ajustarse a las condiciones establecidas en ellas, restringiéndose así la discrecionalidad del agente administrativo.
5°) Que por las razones vertidas en los fundamentos de la sentencia de casación que precede ?y que se han tenido por reproducidos- bastará decir que la resolución alcaldicia que declaró desierta la Concesión Cerro Apoquindo se hizo descansar en una facultad edilicia que se encontraba extinguida, toda vez que su ejercicio sólo estaba previsto para una etapa del proceso de licitación que había concluido, como era la de análisis de las propuestas. En efecto, siguiendo la estructura del procedimiento licitatorio en comento, tal atribución unipersonal y exclusiva del Alcalde no podía tener lugar ?como aconteció en la especie- una vez aprobada la adjudicación de la concesión a la empresa reclamante, dueña de la propuesta vencedora, no sólo porque el tenor de las Bases no permite colegir la atemporalidad en el ejercicio de dicha potestad como sostiene la recurrida, sino porque además ya existía la declaración de voluntad del órgano competente ?Alcalde y Concejo Municipal- en orden a escoger la propuesta que a su juicio resultaba más conveniente a los fines de la administración municipal.
6°) Que en atención a lo expuesto sólo cabe concluir que la conducta de splegada por la Municipalidad es ilegal, pues afectó la legitimidad que debe presidir los actos de la Administración del Estado, de la cual las Municipalidades forman parte, al no haberse acatado la preceptiva concerniente a los procesos de licitación pública.
Y visto además lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 18.695, se acoge el reclamo de ilegalidad planteado en lo principal de la presentación de fojas 97, sólo en cuanto se dispone que se deja sin efecto el Decreto Sección 1° N°3310 de la I. Municipalidad de Las Condes de 7 de agosto de 2007, la que procederá a dictar el decreto alcaldicio que adjudique la licitación pública para la ?Concesión de explotación del Área Verde Cerro Apoquindo? a la reclamante ?IAB Inmobiliaria S.A.?.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Carreño.
Rol N°1920-2008
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño Seaman, Sra. Sonia Araneda Briones, Sr. Haroldo Brito Cruz y los Abogados Integrantes Sr. Roberto Jacob Chocair y Sra. Maricruz Gómez de la Torre Vargas. No firma la Ministra Sra. Araneda y el Abogado Integrante Sr. Jacob, no obstante haber estado en la vista y acuerdo de la causa, por estar en feriado legal la primera y ausente el segundo. Santiago, 19 de noviembre de 2009.
Autoriza la Secretaria de esta Corte Suprema Sra. Rosa María Pinto Egusquiza.
En Santiago, a diecinueve de noviembre de dos mil nueve, notifiqué en secretaria por el Estado Diario la resolución precedente.
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