Santiago
ocho de julio de dos mil trece.
Vistos:
A
fojas 17 comparece don
Sergio Urrejola
Monckeberg, abogado, en representación del Consejo
de Defensa del Estado,
deduciendo reclamo de ilegalidad contra la decisión de amparo Rol Nº
C-1000-12 de fecha 28 de noviembre de 2012, del Consejo para la
Transparencia, a través de la cual fue acogido un requerimiento de
la empresa “Inversiones Eleutera S.A.”, ordenando al Consejo de
Defensa del Estado la entrega de la información solicitada, esto es:
a)
copia del
pronunciamiento emitido por el Consejo de Defensa del Estado, en
relación a la denuncia por daño ambiental presentada por el Sr.
Pablo Silva, contra la misma “Inversiones Eleutera S.A.” y de los
Srs. Guillermo Atria Rawlins y Guillermo Atria Barros; b)
copia de todos los documentos, presentaciones y antecedentes
entregados por el denunciante; y c)
copia de todos los documentos y antecedentes que obren en poder del
Consejo de Defensa del Estado, emanados de organismos públicos o
privados, que digan relación con la aludida denuncia.
Tras
reseñar los antecedentes de su reclamo, esto es, la tramitación
seguida ante el Consejo para la Transparencia (CPLT), incluida la
resolución que impugna y sus fundamentos, refiere que el debate no
sólo se centró en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley 20.285
sino que, de modo especial, en la que contempla el artículo 21 N° 5
de dicha Ley. Refiere que, esencialmente, sus argumentos tuvieron que
ver con el “secreto
profesional” que
protege la información pretendida, con lo establecido en el artículo
61 de su Ley Orgánica y con el debido cumplimiento de sus funciones.
Asevera que el problema suscitado ya fue resuelto por jurisprudencia
reiterada de la Excma. Corte Suprema, la que ha dictaminado que los
antecedentes que son entregados al Consejo de Defensa del estado por
los distintos órganos fiscales, se encuentran cubiertos por el
secreto profesional de los abogados y que, por lo tanto, se debe
negar su acceso público y mantenerse en reserva. Seguidamente,
desarrolla un extenso análisis de la regulación del secreto
profesional, tanto a nivel constitucional como legal, como componente
clave del debido proceso. Remarca que la documentación involucrada
en la solicitud de acceso a la información está comprendida en el
ámbito de la defensa forense; que el CPLT excedió su competencia
porque, virtualmente, declara inaplicable el artículo 61 de la Ley
Orgánica del Consejo de Defensa del Estado.
A
fojas 186 se apersona don Raúl Ferrada Castro, abogado, Director
General, en representación del CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA (CPLT),
evacuando el correspondiente informe.
En
relación a la causal del artículo 21 N° 2, señala que el Consejo
de Defensa del Estado carece de legitimación activa y que, con
arreglo a lo establecido en el artículo 20, inciso 3° de la Ley
respectiva, debió acatar lo ordenado por el CPLT. Consecuentemente,
entiendo que el asunto se circunscribe a las causales previstas en el
artículo 21, numerales 1, letra a) y 5. En lo que atañe a la
causal del artículo 21 N° 1, letra a), postula que, con arreglo a
lo previsto en el artículo 28 de esta Ley, el CDE no está
legitimado para reclamar. De otro lado, refiere que la jurisprudencia
de la Corte Suprema, citada por el CDE, no ha conferido al artículo
61 de su ley orgánica el carácter de ley de quórum calificado que
declare reservada esta información. Las sentencias que invoca no han
dicho eso, sino que han señalado –implícitamente- que allí se
consagra una prohibición de divulgar información, pero no que la
información sea secreta. Tanto es así que el fundamento para acoger
los recursos del CDE ha sido la causal del artículo 21 N° 1, letra
a) y no la del artículo 21 N° 5. Por su lado, entrega las razones
en virtud de las cuales consideró que no se configuraba esta última
causal.
A
fojas 225, previamente emplazado, comparece don Pablo Silva-Paredes,
abogado, en su condición de tercero interesado en el reclamo y sus
resultas. Señala que la entrega de los documentos “podría
afectar sus derechos, en especial en lo que dice relación con su
seguridad, su salud u (sic) esfera de su vida privada” y
que en la documentación requerida están “mencionadas otras
personas y antecedentes”, a quienes se puede afectar su honra o
reputación, derivado de un mal uso que pueda hacerse de esos
antecedentes. Luego, desarrolla elucubraciones en torno a la
configuración de otras causales de reserva.
A fojas 263 se ordenó traer los autos en relación.
A
fojas 264 se dispuso la agregación extraordinaria de la causa.
Considerando:
I.-
Cuestiones previas
Primero:
La documentación
cuya entrega se ordena por el CPLT, que ha motivado el reclamo de
ilegalidad, es la que se enuncia: a)
copia del pronunciamiento emitido por el Consejo de Defensa del
Estado, en relación a la denuncia por daño ambiental presentada por
el Sr. Pablo Silva, contra “Inversiones Eleutera S.A.” y los Srs.
Guillermo Atria Rawlins y Guillermo Atria Barros; b)
copia de todos los documentos, presentaciones y antecedentes
entregados por el denunciante; y c)
copia de todos los documentos y antecedentes que obren en poder del
Consejo de Defensa del Estado, emanados de organismos públicos o
privados, que tengan relación con la denuncia aludida;
Segundo:
La primera dificultad
que enfrenta esta Corte atañe a definir cuáles son las causales de
secreto o reserva que sustentan el reclamo del Consejo de Defensa del
Estado porque, no obstante la vastedad de la reclamación de fojas
17, no existe en ella la debida precisión. Lo que está claro es que
se pretende dejar sin efecto –íntegramente y sin distinción
alguna- la decisión de amparo C-1000-12 del Consejo para la
Transparencia y, con ello, que se postula el carácter reservado de
toda la documentación involucrada en la decisión que se cuestiona.
Luego, de los antecedentes del reclamo surge que el Consejo de
Defensa del Estado hizo valer en su oportunidad las causales del
artículo 21, previstas en sus numerales 1° letra a), 2° y 5° de
la citada ley 20.585. En ese contexto, este tribunal operará en el
entendido que se persevera en todas esas causales;
II.-
Consideraciones Generales
Tercero:
El artículo 8º de
la Constitución Política prescribe que “Son
públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así
como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”,
consagrando de ese modo – a nivel fundamental - los principios de
transparencia de la función pública y de acceso a la información
de los órganos de la Administración del Estado. Es
indudable que la transparencia y el acceso a la información
constituyen mecanismos de control ciudadano de los actos de los
Órganos del Estado. Por ello el secreto debe asumirse de un modo
restrictivo, toda vez que extenderlo más allá de lo razonable
“haría
ilusorio el escrutinio público de las decisiones adoptadas por la
autoridad. Importaría pedir de los administrados un acto de fe ciega
en los actos de administración, impropio de un régimen gobernado
por el derecho”
(IC Santiago, Sentencia recaída en ingreso 7938-2010);
Cuarto:
La
citada ley 20.285 regula y concreta la expresión de tales
principios. En lo que interesa para estos efectos preliminares, sus
artículos 5° y 10 entregan las nociones necesarias sobre lo que
debe entenderse por “información pública”. De tales
disposiciones fluye que existen básicamente dos dimensiones para ese
concepto. Una, de orden más restringido y hasta más evidente,
conforme a la cual debe considerarse como información pública
aquella que ha sido elaborada con presupuesto público; y, otra, de
alcance mucho más extenso, según la cual es susceptible de
considerarse como pública cualquier otra información que “obre
en poder de los órganos de la Administración”.
Es manifiesto que con esto último se amplían considerablemente los
límites del concepto, hasta hacerlo prácticamente omnicomprensivo.
La información se torna pública cuando la administración la ha
recogido, recibido u obtenido para el cumplimiento de sus objetivos.
Si en la primera hipótesis es posible predicar propiedad o
titularidad de la administración respecto de los datos o
antecedentes involucrados, en esta segunda situación no siempre será
así. Antes bien, probablemente la titularidad corresponda a terceros
o particulares, sin perjuicio de tratarse – como se ha dicho - de
información pública, por el hecho de encontrarse en poder de la
Administración. Desde esa perspectiva, toda la documentación
requerida, cuya entrega se ordena por el CPLT puede ser designada
como información pública;
Quinto:
Con todo,
particularmente tratándose de información que está en poder de la
Administración, una cosa es que deba ser catalogada de “pública”
y otra muy diferente es que pueda ser de “acceso público”. En
tal sentido, la propia Constitución Política de la República y,
por extensión, los artículos 5°, 10 y 21 de la Ley 20.285 prevén
excepciones, esto es, situaciones en que está vedado el acceso a la
información, lo que constituye el núcleo de lo que debe resolver
este tribunal. Como se dijo, en este caso se han hecho valer tres
causales de reserva o secreto, las que serán objeto de examen en los
motivos que siguen;
II.-
Consideraciones Particulares
1.-
Causal del artículo 21 N° 1, letra a)
Sexto:
Este
motivo de secreto o de reserva para el acceso a la información ha
sido establecido en los términos siguientes: “1.-
Cuando su publicidad, comunicación, o conocimiento afecte el debido
cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente:
a) Si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución
de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a
defensas jurídicas y judiciales”;
Séptimo:
Sucede
que en relación a esta causal el artículo el artículo 28 de la Ley
que regula la materia es claro e inequívoco. De acuerdo con su
texto, “Los
órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a
reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo
que otorgue acceso a la información que hubieren denegado, cuando
la
denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del
artículo 21”
(énfasis agregado). El sentido último de la regla transcrita
expresa un ejercicio de proporcionalidad del legislador, en términos
de restringir las posibilidades de revisión de las decisiones del
CPLT, en función de la entidad de los valores que busca proteger el
secreto. Dicho de otra manera, en las hipótesis del artículo 21 N°
1 se ha estimado que basta el control que lleva a cabo el Consejo
aludido. No cabe duda que el Consejo de Defensa del Estado
corresponde a un órgano de la administración y, como tal, está
impedido de reclamar, asilándose en este motivo. Al ser así,
resulta improcedente –por esa causal- el reclamo de fojas 17;
2.- Causal del artículo 21 N°
2
Octavo:
La
norma legal respectiva dispone que habrá lugar a la reserva o
secreto de la información, “2.-
Cuando su
publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las
personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la
esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o
económico”. El
Consejo para la Transparencia ha argumentado que la reclamante
carecería de legitimación activa, porque la documentación no le
pertenece y que, por lo mismo, su eventual divulgación no puede
afectarle. Añade que una vez decidida su entrega, el Consejo de
Defensa del Estado debió acatar, porque así fluye de lo dispuesto
en el penúltimo inciso del artículo 20 de la ley respectiva;
Noveno:
Es
efectivo que parte de los antecedentes a que se alude fueron
proporcionados por un tercero, pero no deja de serlo igualmente que
están en poder del órgano estatal, a quien le fueron confiados.
Esta misma Corte ha señalado con anterioridad lo que se pasa a
transcribir: “la
resolución de reclamos por denegación de acceso a la información
constituye un contencioso administrativo, en que una de sus partes
será siempre y necesariamente el órgano de la administración. Si
el CPLT deniega la información parece evidente que el legitimado
para reclamar es el particular. Empero, si el CPLT da lugar a la
entrega de la información pedida, el sujeto legitimado no puede ser
ese particular, sino que podrá serlo el órgano de la Administración
que se ve obligado a entregarla, precisamente por decisión del CPLT.
Ahora bien, la circunstancia de que invoque una causal que mira al
derecho o interés de un “privado”, no es obstáculo para ello.
Desde luego, porque el organismo público es depositario de esa
información, que le ha sido proporcionada o que ha recibido para el
cumplimiento de sus funciones y en razón de ello. Como tal, es su
custodio. Sigue a ello indicar que en el “secreto” está
implícito el deber de no revelar la información reservada a la que
se ha podido acceder. Ese deber tiene que ser observado por la
Administración. Ha de recordarse también la regla del artículo 6°
de la Constitución Política de la República, en el sentido que sus
preceptos obligan a los titulares o integrantes de los Órganos del
Estado, los que deben someter su acción a la Constitución y a las
normas dictadas conforme a ella. Por cierto, uno de sus mandatos
elementales es el respeto de los derechos esenciales de las personas”
(Fundamento undécimo de la misma sentencia, antes citada).
Consecuentemente, cuando el Consejo de Defensa del Estado deduce su
reclamo por la causal del artículo 21 N° 2, antes que ejercer un
derecho, está cumpliendo con una obligación que el ordenamiento
jurídico le asigna;
Décimo:
Sin
embargo, para que pueda configurarse la causal referida es preciso
que concurran sus supuestos, esto es, la efectividad de la afectación
de los derechos de esas personas.
No basta la mera alegación. Ocurre que ese supuesto afectado se hizo
parte a fojas 225 y en esa comparecencia nada concreto o específico
expone sobre el particular. Ahora bien, como fuera él mismo quien
voluntariamente puso esos antecedentes a disposición de un ente
público y como ellos constituyeran el sustento de una denuncia
formulada respecto de otras personas, es dable concluir que no
contienen información capaz de comprometer su seguridad y derechos;
3.-
Causal del artículo 21 N° 5
Undécimo:
Finalmente,
el varias veces mencionado artículo 21 dispone que es causal de
secreto o reserva, en cuya virtud puede denegarse total o
parcialmente el acceso a la información: “5.
Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de
quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a
las causales señaladas en el artículo 8º de la Constitución
Política”.
La ley de quórum calificado invocada en este caso por la reclamante
corresponde al artículo 61 de la Ley Orgánica del Consejo de
Defensa del Estado, conforme al cual “Los
profesionales y funcionarios que se desempeñen en el Consejo,
cualquiera sea la naturaleza de su designación o contratación,
estarán obligados a mantener reserva sobre los trámites,
documentos, diligencias e instrucciones relacionados con los procesos
o asuntos en que intervenga el servicio, siéndoles aplicables las
disposiciones del artículo 247 del Código Penal”,
añadiéndose a ello profusas argumentaciones y disposiciones
relativas a la entidad y funcionalidad del secreto profesional. De un
modo fundamental, se sustenta en lo resuelto por la Excma. Corte
Suprema en diversas sentencias recaídas en recursos de queja (Roles
2423-2012, 2582-2012 y 2788-2012);
Duodécimo:
En
relación a lo que se viene examinando es preciso subrayar que la
Carta Fundamental prescribe en la materia que “sólo
una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto
de aquéllos o de éstos, cuando
la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de
dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la
Nación o el interés nacional”.
Por su lado, el artículo 1° transitorio de la ley Sobre Acceso a la
Información Pública señala que debe entenderse que cumplen con la
exigencia de quórum calificado los preceptos legales vigentes con
anterioridad a la promulgación de la Ley 20.050, que reformara el
artículo 8° de la Constitución Política de la República, que
establezcan el secreto, siempre que la reserva se sustente en alguna
de las causales que prevé la Carta Fundamental. En suma, una cosa es
lo instrumental o adjetivo – la exigencia de una ley de quórum
especial – y otra, muy distinta, es que deba existir una razón
legitimadora del secreto o reserva, esto es, alguno de aquellos
motivos que, en el sentir de la norma fundamental, justifiquen la
falta de publicidad;
Décimo
Tercero:
Consecuentemente, de las normas transcritas se deduce que, a los
fines de la configuración de la causal del artículo 21 N° 5, es
menester la concurrencia se ciertos requisitos copulativos. A saber:
a)
que exista una ley de quórum calificado; b)
que dicha ley declare secreta o reservada la información; y c)
que esa declaración tenga como fundamento alguno de los motivos
previstos en el artículo 8° de la Constitución Política de la
República;
Décimo
Cuarto:
En ese orden de ideas, resulta ineludible destacar que el artículo
61 de la Ley Orgánica del Consejo de Defensa del Estado no asigna un
carácter reservado per
se a
la documentación que obre en su poder. Antes bien, lo que dispone es
algo diferente: establece una obligación funcionaria de reserva, un
deber de secreto para los profesionales y funcionarios que se
desempeñen en el Consejo.
Es un imperativo personal o subjetivo y no referido al objeto mismo
(los
trámites, documentos, diligencias e instrucciones relacionados con
los procesos o asuntos en que intervenga el servicio).
Tanto es el énfasis personal que la norma está orientada a hacer
efectiva la obligación, sujetando a la responsabilidad penal de la
violación de secreto a quienes infrinjan ese deber. Aún si así no
fuere, sigue a ello indicar que –en armonía con lo que se ha
concluido en este fallo- tampoco concurre alguna causal de reserva
que legitime la negativa de entrega de la información, cuando menos
ninguna de las que se ha hecho valer. En efecto, no se configura la
relativa a la afectación del debido
cumplimiento de las funciones del órgano, porque así fue resuelto
por el CPT, extremo respecto del cual esta Corte carece de
competencia para su revisión; y tampoco la atingente a una eventual
afectación de los derechos de las personas, por los motivos
indicados en la sección pertinente de este fallo;
Décimo
Sexto: Con
el único propósito de dar algún tipo de respuesta a los
planteamientos del Consejo de Defensa del Estado –porque lo dicho
es bastante para desestimar su reclamo de ilegalidad- ha de
expresarse que esta Corte no entiende comprometido el “secreto
profesional” invocado. Por lo pronto, porque no existe entre el
reclamante y el tercero (Señor Silva) una relación de
abogado/cliente. Lejos de ello, está involucrada información que ha
de ser de acceso público porque sirvió de sustento para tomar una
decisión. En tal sentido, resulta orientador el criterio contenido
en el artículo 21 letra b) de la Ley de Transparencia, de acuerdo
con el cual tienen el carácter de reservados los antecedentes o
deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o
política, pero sólo hasta que sean adoptadas. Enseguida, tampoco se
está en presencia de un caso en que el órgano haya debido preparar
una defensa de los intereses del Estado, toda vez que –en la
especie- se decidió no iniciar acción judicial alguna;
Por
estas consideraciones y de conformidad, además con lo que dispone
los artículos 5, 10, 20, 21, 28 y siguientes de la Ley 20.285, y
artículo primero transitorio del mismo cuerpo legal, el artículo 61
del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1 de 1993, y demás disposiciones
legales aplicables, se
rechaza el reclamo de
fojas 17, sin costas por estimarse que hubo motivo plausible para
litigar.
Redactó
el ministro señor Astudillo.
Regístrese
y archívese, en su oportunidad.
Rol
N° 9858-2012.-
Pronunciada
por la Novena Sala
de esta Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el
ministro señor Omar Astudillo Contreras e integrada por el ministro
(s) señor Enrique Duran Branchi y el abogado integrante señor Hugo
Fernández Ledesma. No firma el señor abogado
integrante Hugo Fernández por encontrarse ausente.
Autoriza
el (la) ministro de fe de esta Iltma. Corte de Apelaciones de
Santiago.
En
Santiago, ocho de julio de dos mil trece, se notificó por el estado
diario la resolución que antecede.
