Santiago,
dieciocho de noviembre de dos mil trece.
Vistos:
Se
reproduce la sentencia consultada con excepción de sus fundamentos
quinto a octavo, que se eliminan.
Y
teniendo en su lugar y además presente:
Primero:
Que según quedó expresado en la sentencia consultada, en estos
autos se ha ejercido por Rosa Pérez Pérez la denominada acción de
amparo
económico
prevista en el artículo único de la Ley N° 18.971 en resguardo de
su derecho a desarrollar una actividad económica lícita garantizado
en el artículo 19 N° 21 inciso 1° de la Constitución Política de
la República, el que se habría vulnerado por María Toledo Barría
por cuanto ella en su calidad de arrendadora de un terreno para fines
comerciales ha ejercido presiones con la finalidad de que abandone el
lugar, llegando incluso a interrumpir los servicios básicos de
electricidad y agua, todo ello pese a que el contrato de
arrendamiento se encuentra vigente y está al día en el pago de las
rentas.
Segundo:
Que como se ha resuelto por esta Corte Suprema en anteriores
oportunidades, se decidió reexaminar el sentido y alcance del
instituto jurisdiccional previsto en la Ley N° 18.971. Conforme a
dicho análisis se ha concluido que este texto legal ampara la
garantía constitucional de "la libertad económica" frente
al Estado empresario, cuando éste, transgrediendo un principio de la
esencia del Orden Público Económico nacional, como lo es el de la
subsidiaridad, interviene en el campo económico no acatando las
limitaciones contempladas en el artículo 19 N° 21 inciso 2° de la
Carta Fundamental, ya sea por desarrollar esa actividad sin
autorización de una ley de quórum calificado o sin sujetarse a la
legislación común aplicable en dicho ámbito a los particulares.
Tercero:
Que, en efecto, el legislador a través de la Ley N° 18.971
instituyó un mecanismo de cautela jurisdiccional destinado a tutelar
a los particulares en su derecho a la libertad económica cuando ella
resulte afectada por la actividad del Estado llevada a cabo con
infracción a las regulaciones que sobre la materia se establecen en
el artículo 19 N° 21 inciso 2° de la Constitución Política.
Cuarto:
Que nuestro ordenamiento jurídico contempla en el artículo 20 de la
Carta Fundamental el recurso de protección, acción que se concede a
favor de quien, como consecuencia de acciones u omisiones ilegales o
arbitrarias de terceros, sufra privación, perturbación o amenaza en
el legítimo ejercicio de determinados derechos o garantías
esenciales entre las que se incluye la señalada en el artículo 19
N° 21 de la Carta.
Por otra parte, el
artículo único de la Ley N° 18.971, en que se regula el denominado
amparo
económico,
prescribe que cualquiera persona puede denunciar las infracciones al
recién aludido artículo 19 N° 21 sin que el actor necesite tener
interés actual en los hechos a que se refiere la denuncia. Contempla
así esta ley una acción popular, que trasunta el designio del
legislador en orden a tutelar por su intermedio el derecho a la
libertad económica no en cuanto a transgresiones a la misma que
afecten en general a los individuos particulares en su interés
personal, sino cuando tales vulneraciones provengan de la actividad
empresarial del Estado quebrantando las normas de Orden Público
Económico consagradas en el tantas veces mencionado artículo 19 N°
21 inciso 2° de la Constitución Política, según se adelantó en
el considerando segundo.
La generación de un
instrumento jurídico específico en defensa de esta garantía, sin
duda, es la respuesta legislativa frente a la insuficiente eficacia
del recurso de protección para asumir ese rol en diversos aspectos,
tales como la explicable falta de motivación de las personas,
individualmente consideradas, para deducir un recurso de protección
en resguardo del derecho a la libertad económica como un derecho de
carácter general, al no sentirse afectadas en un derecho subjetivo
que les concierna en lo particular.
Quinto:
Que existen fundadas razones que conducen a descartar el amparo
económico
como instrumento idóneo para dispensar protección al derecho a
desarrollar una actividad económica lícita contemplado en el
artículo 19 N° 21 inciso 1° de la Carta Fundamental. La primera de
ellas estriba en la imposibilidad de estimar como criterio racional
que una persona directamente afectada por la vulneración de dicha
garantía constitucional disponga -conforme a lo establecido en el
Auto Acordado de esta Corte que regula su tramitación y fallo- de
treinta días para deducir el recurso de protección, en tanto que un
tercero sin interés actual alguno en la materia, según lo prescribe
la Ley N° 18.971, cuente para ello con un plazo de seis meses.
Enseguida, el diseño con que el referido cuerpo legal reguló el
amparo
económico
impide considerarlo como un remedio eficaz disponible a favor de un
particular para la salvaguarda de la garantía en referencia, desde
que no se entregó al órgano jurisdiccional la facultad de adoptar
providencias cautelares prontas e inmediatas para brindar resguardo
al afectado, como sí se establecen en el artículo 20 de la
Constitución Política tratándose del recurso de protección.
Sexto:
Que, en consecuencia, al no constituir el denominado recurso de
amparo
económico
un medio idóneo para salvaguardar la garantía fundamental
reconocida en el artículo 19 N° 21 inciso 1° de la Carta
Fundamental, la acción deducida en autos no puede prosperar.
Y de conformidad con
lo dispuesto en la Ley N° 18.971 de 1990, se
aprueba
la sentencia consultada de veintiséis de agosto de dos mil trece,
escrita a fojas 42.
Se previene que
el Ministro señor Muñoz y el Abogado Integrante señor Pfeffer,
fueron de opinión de aprobar la sentencia apelada en virtud de los
siguientes argumentos:
1°)
Que el artículo único de la Ley Nº 18.971, bajo el título de:
"Establece recurso especial que indica", ha creado el
comúnmente denominado "recurso de amparo
económico".
2°)
Que
el inciso primero de dicho precepto -ya citado- prescribe que:
"Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo
19, número 21, de la Constitución Política de la República de
Chile"; su inciso segundo dispone que el actor no necesita tener
interés en los hechos denunciados y, el tercero, fija el plazo en
que se debe interponer -seis meses contados desde que se hubiere
producido la infracción-.
Los dos incisos
finales se refieren, el primero, al recurso de apelación, y el
último, a la responsabilidad por los perjuicios causados, si "se
estableciere fundadamente que la denuncia carece de toda base".
3°)
Que,
como se advierte de lo ya señalado, el recurso o acción de que se
trata tiene por finalidad que un tribunal de justicia compruebe la
existencia de la infracción denunciada a la garantía constitucional
del número 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, precepto
que, presenta dos aspectos. El primero, consistente en el "derecho
a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a
la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las
normas legales que la regulen"; y el segundo, conforme al inciso
2º de esa norma, que el Estado y sus organismos pueden desarrollar
actividades empresariales o participar en ellas, sólo si una ley de
quórum calificado lo autoriza, inciso que, también, dispone que
tales actividades estarán sometidas a la legislación común
aplicable a los particulares.
4°)
Que
es evidente que el legislador, al establecer el amparo
económico
en el artículo único de la ley Nº 18.971, no hizo distingo alguno
en cuanto al ámbito de su aplicación. Esta garantía constitucional
-a la que se le ha llamado de libre iniciativa o de libertad de
empresa- es de contenido vasto, ya que comprende la libre iniciativa
y la prosecución indefinida de cualquier actividad económica, sea
productiva, comercial, de intercambio o de servicio, habiendo sido
introducida por el Constituyente de 1980 con especial énfasis y
estudio, según consta de la historia fidedigna del precepto.
En la sesión 338 de
la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, se advierte esta
amplitud. En efecto, en estas Actas Oficiales el señor Guzmán (...)
considera válida la proposición del señor Bertelsen en cuanto a
incorporar en el capítulo de las garantías constitucionales un
precepto que posibilite emprender cualquier actividad económica en
el campo empresarial, íntimamente vinculado al derecho de propiedad
privada sobre toda clase de bienes, con las excepciones que se
señalan. (...). El señor Guzmán propicia, no obstante la
distinción entre las formas individual y asociada, incluir en el
artículo la palabra empresa, que, a su juicio, tipificaría de
manera muy nítida a que esta garantía como diferente de la relativa
de la libertad de trabajo. (...). El señor Carmona aduce que la
expresión actividad económica es muy amplia, de manera que
comprende la libertad de formar todo tipo de empresas. El señor
Guzmán señala que su propósito tal vez podría obtenerse con una
redacción que dijese: la libertad para desarrollar cualquier
actividad económica, ya sea en forma individual o asociada, y a
través de cualquier tipo "género" de empresas (...). En
síntesis, la primera parte de la disposición queda aprobada en los
siguientes términos: la libertad para desarrollar cualquier
actividad económica sea en forma individual o asociada.
5°)
Que,
por otra parte, no debe obviarse que la doctrina constitucional
también se encuentra conteste al respecto. Sobre esta garantía
-cuya protección se ampara por un recurso como el de la especie- se
ha dicho que "si la Constitución asegura a todas las personas
el derecho a desarrollar libremente cualquier actividad económica,
personalmente o en sociedad, organizadas en empresas, en cooperativas
o en cualquier otra forma de asociación lícita, con el único
requisito de respetar las normas que regulan la respectiva actividad
(...) la obligación de no atentar en contra de la garantía no sólo
se extiende al legislador, al Estado y a toda autoridad, sino también
a otros particulares que actúan en el ámbito de la economía
nacional. Una persona, natural o jurídica, que desarrolla una
actividad económica dentro de la ley, sólo puede salir de ella
voluntariamente o por ineficiencia empresarial que la lleva al cierre
o a la quiebra. Pero es contraria a esta libertad, y la vulnera, el
empleo por otros empresarios de arbitrios, como pactos, acuerdos,
acciones y toda clase de operaciones que tengan por objeto o den o
puedan dar como resultado dejar al margen de la vida de los negocios
a quien esté cumpliendo legalmente una tarea en la economía del
país. (Enrique Evans de la Cuadra, “Los Derechos Constitucionales
Tomo II, pág. 318).
6°) Que
la jurisprudencia, en ciertos casos ha concluido que la acción de
protección económica es plenamente procedente tratándose de ambos
incisos del numeral veintiuno de la Constitución Política de la
República.
Es así como ha
resuelto que "el recurso ampara la garantía constitucional
estableciendo acción popular para denunciar todas las infracciones a
dicha norma constitucional". (Causa Rol N°3899-94, C.
Apelaciones de Santiago, 26 de enero de 1995). Se agrega -en esa
misma resolución- que la Ley N° 18.971 al establecer este recurso
especial de amparo,
no hizo distinción alguna entre las diversas situaciones planteadas
en ambos incisos del N° 21. Precisando, más aún, se ha dicho por
este Tribunal que al ser una norma tan clara, la aludida Ley N°
18.971 "no se divisa de qué manera podría restringirse la
denuncia y correspondiente indagación tan sólo a una de las dos
garantías que se protegen por el indicado precepto constitucional.
En efecto, no hay ninguna circunstancia que permita una
interpretación diferente, en orden a que ella estaría limitada
únicamente al inciso segundo de la norma de la Carta Fundamental, y
cualquier otro entendimiento carece de asidero jurídico y contraría
el claro sentido de la misma, que se desprende de su tenor literal"
(C.S. causa Rol N°3496-03, 23 de septiembre de 2003).
A lo anterior se
agrega el antecedente pacífico que la Ley N° 18.971 no establece
restricciones, esta surge solamente de una interpretación, actividad
que en el orden de las garantías constitucionales debe ejercerse en
favor de las personas, nunca se debe a través de ella restringirle
los derechos, puesto que contraría el sentido último de las
declaraciones de derechos en los textos constitucionales y legales.
En el mismo sentido se encuadra la interpretación pro homine o a
favor de las personas.
7°)
Que el menoscabo que pueda sufrir la garantía constitucional
contenida en el artículo 19 N° 21 en el ejercicio de cualquier
actividad económica, no puede estar sujeta a limitación alguna, por
lo que no puede hacerse distingo sobre sus titulares.
De esta manera, no
se advierte razón por la cual fuese razonable utilizar, incluso,
reglas de hermenéutica legal para introducir una restricción que el
legislador no ha querido. En efecto, su intención aparece dirigida a
otorgar una protección más bien general, sin discriminación
alguna, de modo que la acción impetrada resulta legal y
constitucionalmente procedente.
8°)
Que una vez despejado lo anterior, se debe proceder a realizar un
análisis de la situación concreta denunciada. Conociendo entonces
del fondo del asunto debatido ha de considerarse que se ha ejercido
por Rosa Pérez Pérez la acción de amparo económico, por cuanto
según señala, María Toledo Barría, con quien celebró un contrato
de arrendamiento respecto del inmueble singularizado como N° 71
interior ubicado en calle Los Sauces, Puerto Montt, ha ejercido
presiones con la finalidad de que abandone el lugar, llegando incluso
a interrumpir los servicios de electricidad y agua.
9°) Que
informando la denunciada señala que arrendó un terreno a la
recurrente con fecha 18 de octubre de 2012, para que instalara un
negocio de comida rápida. Indica que en junio del 2013 se percató
que en el negocio estaba trabajando Fernando Bustamante, quien le
dijo que había subarrendado la dependencia a Rosa Pérez, pese a que
no se encuentra autorizada para ello. Expresa que por motivos
económicos decidió ofrecer en venta su inmueble, motivo por el cual
solicitó a su arrendataria la entrega del terreno informándole del
término del contrato por desahucio por medio de carta certificada de
6 de agosto de 2013. En lo referente a la imputación de interrupción
de los servicios básicos, señala que el lugar arrendado corresponde
al patio de su casa, el cual no tiene empalme para luz eléctrica ni
tiene agua potable, por lo cual accede a esos servicios a través de
su casa. Hace presente que no ha procedido a cortar dichos
suministros y tampoco al señor Bustamante, de lo cual da cuenta las
fotografías que acompaña y destaca que el corte de luz que apunta
la denunciante se refiere a una interrupción del suministro que
acaeció el 6 de agosto de 2013 debido a un corte generalizado
dispuesto por la compañía distribuidora, el cual duró
aproximadamente cuarenta minutos. En cuanto a las supuestas presiones
–físicas y psicológicas- niega tales afirmaciones y enfatiza que
ella tiene 72 años y sufre de artrosis e hipertensión arterial, de
lo cual queda en evidencia la falta de fundamento de las
imputaciones.
10°) Que
de los antecedentes allegados queda demostrado que denunciante y
denunciada se encuentran vinculadas jurídicamente por un contrato de
arrendamiento de un inmueble y que la arrendadora notificó
extrajudicialmente a la arrendataria del término del contrato.
Ningún antecedente obra en autos referente a las acusaciones
vertidas en la denuncia de amparo.
11°) Que,
por consiguiente, más allá de cualquier otra consideración
jurídica sólo cabe desestimar la acción por no haberse comprobado
sus fundamentos fácticos.
Regístrese y
devuélvase.
Redacción a cargo
del Abogado Integrante señor Emilio Pfeffer Urquiaga.
Rol N° 6797-2013.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sra. María Eugenia
Sandoval G. y los Abogados Integrantes Sr. Emilio Pfeffer U. y Sr.
Alfredo Prieto B. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo
de la causa, los Abogados Integrantes Sr. Pfeffer y Sr. Prieto por
estar ambos ausentes. Santiago, 18 de noviembre de 2013.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a
dieciocho de noviembre de dos mil trece, notifiqué en Secretaría
por el Estado Diario la resolución precedente.
