Santiago,
veintiocho de mayo de dos mil catorce.
VISTOS:
En
estos autos Rol Nº 21.948-2008 del Vigésimo Séptimo Juzgado Civil
de Santiago, por sentencia definitiva de doce de diciembre de dos mil
once, el referido tribunal rechazó la demanda de nulidad de derecho
público interpuesta por Cynthia
Rosa Flores Martínez en contra de la Resolución de Pensión AP-3530
de 20 de octubre de 2004 y de la liquidación de pensión de fecha 7
de enero de 2005, libradas por el Instituto de Normalización
Previsional, como sucesor y continuador legal de la Ex Caja Nacional
de Empleados Públicos y Periodistas.
Apelada esa
sentencia por la demandante, la Corte de Apelaciones de esta ciudad
en fallo de veintiuno de noviembre de dos mil trece, la confirmó.
En contra de esta
última decisión, la parte demandante dedujo recurso de casación
en el fondo.
Se trajeron los
autos en relación.
Considerando:
Primero:
Que en un primer acápite del recurso de nulidad sustancial se
denuncia la transgresión de lo dispuesto en los artículos 11, 19,
25 y 26 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1340 bis, que contiene el
Estatuto Orgánico de la Ex Caja Nacional de Empleados Públicos y
Periodistas.
Explica que la
infracción del artículo 11 se traduce en la falta de aplicación
del mismo, toda vez que no obstante que esta norma dispone que
estarán sujetos al Decreto con Fuerza de Ley N° 1340 bis el
personal que indica en dicho precepto, dentro del cual se encuentra
la actora, tal disposición fue omitida por los sentenciadores, no
obstante su vigencia, al igual que los artículos 19, 25 y 26 del
mismo texto legal, que consagran como límite máximo de pensión uno
equivalente al sueldo imponible ajustado en la forma prescrita en el
artículo 19, esto es, igual al término medio de sus últimas 36
remuneraciones imponibles que percibió la demandante como
funcionaria del Servicio Nacional de Aduanas.
En lo que toca a los
artículos 25 y 26 del mencionado Decreto con Fuerza de Ley, el
primero de ellos fue conculcado en la medida que no obstante
prescribir que "los imponentes a que se refiere esta ley y que
hayan servido o hecho imposiciones por más de treinta años -cuyo es
el caso de la actora- podrán jubilar con una pensión equivalente el
sueldo ajustado al artículo 19", la sentencia impugnada no lo
aplica, sino por el contrario, ajusta la pensión en base al límite
máximo instituido por el artículo 25 de la Ley N° 15.386.
Enseguida, y por lo mismo, expresa que también se vulnera el
artículo 26 citado, en tanto reitera la existencia del límite
máximo de pensiones refiriéndose al artículo 25 del mismo decreto,
según se desprende de su lectura al señalar "no podrá exceder
de la suma calculada en conformidad al artículo 19".
Segundo:
Que seguidamente, en otro capítulo, se acusa la infracción de lo
preceptuado en los artículos 13, 19, 22 y 52 del Código Civil.
Sostiene que la
primera disposición, que consagra el principio de la especialidad de
la norma, no fue considerada por los jueces del fondo, toda vez que a
pesar de haber constatado que existía oposición entre el límite
máximo del beneficio que establece el propio estatuto orgánico de
la Ex Caja de Empleados Públicos, con aquel que consagra el artículo
25 de la Ley N° 15.386, desconocieron la norma específica que
contempla para los imponentes del régimen previsional el primer
estatuto referido.
Por su parte, afirma
que se vulneró el artículo 19 inciso primero del Código Civil,
puesto que no obstante el sentido de la ley en los artículos 11, 25
y 26 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1340 bis, los sentenciadores
no aplicaron el claro y explícito mandato que contienen estos
preceptos legales.
Luego, respecto del
inciso primero del artículo 22 precitado, que a propósito de la
interpretación de la ley señala que su contexto servirá para
ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya
entre todas la debida correspondencia y armonía, apunta que en esta
materia existen otras normas del decreto aludido que consagran como
límite máximo de pensión el que instituye dicho estatuto y no el
previsto en el artículo 25 de la Ley N° 15.386.
Por último, se dice
en este apartado que ha existido una errónea aplicación del
artículo 52 del Código Civil, ya que se ha asumido implícitamente
que el artículo 25 de la Ley N° 15.386 derogó las normas atinentes
al límite máximo de beneficio que contempla el Decreto con Fuerza
de Ley N° 1340 bis. Sin embargo, sostiene que no ha existido tal
derogación, pues no hay ninguna referencia explícita a ella en el
artículo 25 citado. Estima que tampoco concurre la hipótesis de una
derogación tácita, toda vez que no se puede afirmar que las normas
sean inconciliables entre sí, sino que por el contrario resultan
perfectamente compatibles, en la medida que el artículo 25 establece
un tope con límite máximo de pensión que rige a todos los
imponentes de las antiguas cajas de previsión, siempre y cuando los
regímenes previsionales con arreglo a los cuales se pensionaron no
contemplen en sus leyes orgánicas un límite especial de beneficio,
como ocurre en el caso de la actora.
Tercero:
Que finalizando, la recurrente afirma que el fallo cuestionado
conculcó lo dispuesto en los artículos 1° y 2° de la Ley N°
18.575 y 6° y 7° de Constitución Política de la República, lo
que se produce cuando los jueces entienden que la nulidad derecho
público sólo procede cuando se reprocha la falta de investidura
legal del órgano o la incompetencia de éste o la existencia de
vicios formales en la dictación de la resolución impugnada, mas no
cuando se invoca la transgresión de ley. De este modo, en atención
al rango constitucional del principio de legalidad que debe presidir
los actos de la Administración del Estado, señala que no es
acertada la tesis que descarta la violación de ley como causa idónea
para provocar la nulidad de derecho público, sobre la base de
argumentar que ella no se encuentra comprendida entre las
irregularidades a que atribuye semejante efecto el artículo 7º de
la Constitución Política.
Cuarto:
Que refiriéndose a la sentencia que corresponde dictar de acogerse
el presente recurso, indica la demandante que no puede perderse de
vista que ha ejercido la acción de nulidad de derecho público y no
la que emana del texto del artículo 4º de la Ley N° 19.260, de
modo que no es posible oponer a aquélla la prescripción o caducidad
que rige a la última norma citada. En todo caso, de considerarse
aplicable el inciso 4º del artículo 4º de la Ley mencionada al
caso en examen, debe tenerse presente que el otorgamiento de la
pensión no puede entenderse contemporáneo a la resolución que
concedió el beneficio de jubilación, que en la especie se verificó
el 29 de octubre de 2004, sino que debe tenerse en cuenta el instante
en que dicho beneficio fue totalmente tramitado, liquidado, pagado y,
por ende, conocido por la actora. Este hecho, expresa, acaeció el
día 7 de enero de 2005.
De este modo
-termina señalando- sea que se atienda al plazo de cinco años
previsto para la acción de nulidad de derecho público o, en su
caso, de tres, en el evento de aplicarse el artículo 4º de la Ley
N° 19.260, pero entendiendo por otorgamiento del beneficio el día
en que éste es notificado al interesado y exigible para el mismo,
dicho término se encontraría interrumpido por la presentación de
la demanda ante el tribunal de Valparaíso (declarado incompetente)
con fecha 27 de noviembre de 2004, notificada a la contraria el 29
del mismo mes y año.
Por lo anterior,
estima que la sentencia de remplazo deberá revocar el fallo de
primer grado y acoger la acción de nulidad de derecho público
impetrada, declarando nula la Resolución AP-3530 y la liquidación
de la pensión respectiva, ordenando la dictación de una nueva
resolución de pensión y liquidación en sustitución de las
anuladas, decretándose el pago de las diferencias resultantes con
intereses y reajustes.
Quinto:
Que para comprender el asunto a cabalidad, cabe señalar que la
demanda de derecho público se fundamenta en la errada aplicación
por parte del Instituto de Normalización Previsional del tope de
beneficio que instituye el artículo 25 de la Ley N° 15.386, en
circunstancias que el artículo 26 del Decreto con Fuerza de Ley N°
1.340 bis es la norma llamada a regir el asunto, pues contempla el
límite propio del Estatuto Orgánico de la Ex Caja Nacional de
Empleados Público a la cual se encontraba afiliada la actora, yerro
que en definitiva se tradujo en un detrimento patrimonial para esta
última en tanto se ve reducida su pensión considerablemente, razón
por la que solicita declarar la nulidad de derecho público tanto de
la Resolución de Pensión como de la liquidación efectuada a
propósito de la misma, disponiendo, en consecuencia, el pago de las
diferencias resultantes con motivo del nuevo cálculo, reajustadas en
conformidad al cien por ciento de la variación del índice de
precios al consumidor, más intereses corrientes y costas de la
causa.
Sexto:
Que la parte demandada solicitó el rechazo de la acción ejercida en
su contra, aduciendo que el acto administrativo no adolece de
defectos que, a la luz del ordenamiento jurídico, ameriten la
declaración de su nulidad, sin perjuicio de oponer, además, la
excepción de caducidad de acuerdo a lo preceptuado en el artículo
4° de la Ley N° 19.260, fundada en la circunstancia que, entre la
fecha de la Resolución de que se trata y la notificación de la
demanda, trascurrió en exceso el plazo de tres años previsto en la
norma aludida.
Séptimo:
Que
resulta necesario consignar los hechos que los jueces de la instancia
han dado por demostrados y no discutidos con motivo de la presente
contienda jurisdiccional, y éstos son:
a) La demandante fue
funcionaria del Servicio Nacional de Aduanas, encontrándose afiliada
a la Ex Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas;
b) El Instituto de
Normalización Previsional dictó con fecha 29 de octubre del año
2004 la Resolución de Pensión número AP-3530, por la cual
determinó que la actora tenía derecho a una pensión de vejez
ascendente a $772.422;
c) La demandada es
competente para dictar la resolución impugnada;
d) No se ha alegado
la existencia de vicios formales que afecten el acto en cuestión;
e) La demanda de
autos se dedujo el 25 de agosto del año 2008 y fue notificada al
demandado el 3 de octubre del mismo año.
Octavo:
Que la sentencia de primera instancia –confirmada por el fallo de
segundo grado- argumentó, primeramente, que los fundamentos de hecho
expuestos por la demandante para solicitar la declaración de nulidad
de derecho público se identifican con los que la Ley N° 19.260 en
el inciso 3° de su artículo 4 ha previsto para proceder a la
revisión de oficio o a petición de parte, en sede administrativa o
judicial, del beneficio en cuestión.
Por otro lado,
afirman los sentenciadores que en atención a que el vicio de nulidad
se ha hecho consistir en una errónea aplicación de la ley por el
órgano administrativo, sin que conste en el proceso que la
demandante hubiere reclamado en conformidad a lo dispuesto en la
norma mencionada en el párrafo que precede, y aun cuando existiera
tal equívoca aplicación, dicha circunstancia no puede dar lugar a
la declaración de nulidad pedida al no concurrir ninguno de los
requisitos previstos en la Constitución Política de la República,
puesto que no se ha alegado que el acto emane de órgano
incompetente, sin investidura regular de sus integrantes o que no se
haya procedido en la forma que prescribe la ley.
Por último, el
fallo en examen declara la caducidad de la acción para reclamar, en
conformidad al artículo 4º de la Ley N° 19.260, puesto que la
actora no acreditó en estos autos haber deducido demanda dentro del
plazo de tres años contados desde el 29 de octubre del año 2004.
Noveno:
Que,
como primer asunto, es menester dejar asentado que la
nulidad de derecho público ha sido concebida dentro de nuestro
ordenamiento jurídico como un mecanismo instrumental adscrito al
principio de juridicidad en que se deben inspirar las actuaciones de
los órganos del Estado, de acuerdo con lo prescrito en los artículos
6 y 7 de la Carta Fundamental y 2° de la Ley N° 18.575 de 1986,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado, cuya consecuencia se traduce en la ineficacia de lo obrado en
contravención a ese criterio orientador de la actividad estatal.
Décimo:
Que según puede colegirse de lo enunciado en las normas recién
citadas, los sentenciadores del grado efectivamente incurrieron en
error al estimar que la nulidad de derecho público no puede
sustentarse en una errónea aplicación de ley, puesto que como
reiteradamente lo ha sostenido esta Corte, los vicios que pueden
eventualmente provocar la nulidad de un acto administrativo son: la
ausencia de investidura regular del órgano respectivo, la
incompetencia de éste, la inexistencia de motivo legal o motivo
invocado, la existencia de vicios de forma y procedimiento en la
generación del acto, la violación de la ley de fondo atinente a la
materia y la desviación de poder.
De esta manera,
conforme con los
antecedentes consignados en los fundamentos anteriores de este fallo,
es incuestionable que de las irregularidades recién enumeradas que
afectan al acto administrativo, la alegada en este proceso es aquella
referida a la violación de ley; vicio que se configura cuando, entre
otras hipótesis, el contenido del acto impugnado no concuerda con
aquél que se ha previsto por la ley en cuya virtud se ha dictado.
Hasta aquí, las
cavilaciones de esta Corte armonizan con el reproche jurídico que la
recurrente ha dirigido contra lo sentenciado por el tribunal de
segundo grado; sin embargo, conforme se explicará a continuación,
la casación de fondo intentada no podrá prosperar.
Undécimo:
Que como ha podido advertirse de los antecedentes expuestos, en el
juicio de autos se han propuesto por la actora de forma conjunta dos
pretensiones: una, consistente en la declaración de nulidad de
derecho público de la mencionada Resolución de Pensión AP N°
3530; y otra, consecuencial de la anterior, de claro contenido
patrimonial, por medio de la cual se persigue que el órgano
jurisdiccional se pronuncie sobre la existencia de perjuicios que a
dicho litigante habría irrogado el acto administrativo que considera
viciado.
Duodécimo:
Que conforme a lo señalado, y como ha resuelto reiteradamente esta
Corte Suprema, entre las acciones encaminadas únicamente a conseguir
la nulidad de un acto administrativo y aquellas que miran a la
obtención de algún derecho en favor de un particular. “Las
primeras, pueden interponerse por cualquiera que tenga algún interés
en ello, presentan la particularidad de hacer desaparecer el acto
administrativo con efectos generales, ‘erga omnes’ y requieren de
una ley expresa que las consagre, como ocurre con el artículo 140 de
la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que
instituye el reclamo de ilegalidad contra las resoluciones u
omisiones ilegales de los órganos municipales. En cambio, las
segundas -patrimoniales- presentan la característica de ser
declarativas de derechos (…)”. (considerando 10° de la sentencia
de esta Corte, de 28 de junio de 2007, dictada en los autos Rol N°
1203-2006 caratulados “Eyzaguirre Cid, Germán con Fisco”).
Decimotercero: Que
estas acciones declarativas, también denominadas de “plena
jurisdicción”, por cuanto el tribunal puede hacer todo lo que
corresponda para declarar un derecho a favor de un particular,
incluso declarar la nulidad del acto con tal objeto, y que son de
claro contenido patrimonial, producen efectos relativos, limitados al
juicio en que se pronuncia la nulidad y se encuentran sometidas en lo
concerniente a la prescripción o extinción de las acciones por el
transcurso del tiempo a las reglas que contempla la normativa
pertinente.
Es por ello que lo
que en realidad prescribe no es la nulidad de derecho público,
sino la acción declarativa de derechos a favor del particular.
Efectivamente, la naturaleza misma de los derechos cuyo
reconocimiento se solicita es siempre de carácter patrimonial y
privado, aun cuando su fuente se encuentre en una nulidad de
derecho público, y como tal sujetos a la posibilidad de
extinguirse por el simple transcurso del tiempo. La ley no somete a
un estatuto particular los efectos de un acto administrativo nulo,
por lo que si compromete sólo la esfera patrimonial particular de un
individuo debe regirse por las normas comunes generales existentes al
respecto, y éstas son las contenidas en el Código Civil y en las
leyes especiales que regulan la materia.
Decimocuarto:
Que corresponde, entonces, analizar el carácter de las acciones
ejercidas en esta causa a fin de constatar si se está frente a una
genuina acción de nulidad de derecho público según la
categorización anterior.
Al respecto, según
se señaló, del petitorio de la demanda es posible constatar que la
actora ha solicitado que se declare la nulidad de derecho público del
acto denunciado y que, en consecuencia, se dicte una nueva resolución
de pensión o bien se modifique la existente, así como también la
liquidación de la misma que consigna un monto inferior al que, a su
entender, corresponde legalmente, disponiendo además el pago de las
diferencias resultantes en virtud del nuevo cálculo, más reajustes
e intereses. Luego, es posible advertir que la acción deducida es
declarativa de derechos y no de nulidad de derecho público,
siendo la declaración de nulidad solicitada, en realidad, la vía
para los efectos de pedir se revise el beneficio concedido, en los
términos que dispone el inciso 3° del artículo 4° de la Ley N°
19.260 y, como tal, se encuentra sometida a las reglas que regulan
esa materia, en particular, la caducidad y/o prescripción de la
acción que la ley contempla para estos efectos.
Decimoquinto:
Que en esas condiciones, quedando de manifiesto la real acción
procesal intentada, en que la declaración de nulidad de
derecho público sólo es funcional al reconocimiento de un
derecho subjetivo y la consecuencial prestación que de ello
derive, mediante la modificación de la resolución de pensión, era
menester que el recurso de nulidad atacara la declaración de
caducidad de esa acción que también sustenta el rechazo de la
demanda.
Decimosexto:
Que, sin embargo, del tenor del arbitrio en estudio queda en
evidencia que éste no ha pretendido, como debió hacerlo, que la
sentencia que impugna haya incurrido en errores de derecho por
infracción a la preceptiva legal que sustentó el rechazo del
libelo, la que no se denunció como vulnerada, pese a constituir,
como se ha visto, uno de los fundamentos jurídicos para resolver la
controversia en la forma en que se hizo. De lo dicho se sigue que
siendo la casación de fondo un recurso de derecho estricto, en el
cual deben expresarse en qué consisten los errores de derecho de que
adolece el fallo recurrido y de qué modo esas infracciones de ley
influyen sustancialmente en lo dispositivo de la sentencia, artículos
767 y 772 del Código de Procedimiento Civil, con lo apuntado y de la
manera en que ha sido construido el arbitrio de casación, no cabe
sino entender que éste revela que la recurrente no cuestiona la
norma decisoria litis que exhibe el fallo cuya anulación pide,
encarnada en lo preceptuado en el artículo 4° de la Ley N° 19.260.
De consiguiente,
aun en el evento de que esta Corte concordara en que se cometieron
los yerros de derecho denunciados, tendría no obstante que declarar
que los mismos no influyen en lo dispositivo de la sentencia, desde
que las normas que regulan lo pretendido en el juicio no han sido
consideradas a la hora de puntualizar las infracciones preceptivas
señaladas en el libelo recursivo que se examina.
Lo antedicho es
decisivo para concluir que el arbitrio de nulidad en estudio no puede
prosperar.
De
conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 765,
767, 768, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se
rechaza
el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la
presentación de fojas 265 contra la sentencia de veintiuno de
noviembre de dos mil trece, escrita a fojas 264.
Regístrese y
devuélvase.
Redacción a cargo
del Ministro señor Pierry.
Rol N°
17.285-2013.
Pronunciado por la
Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr.
Rubén Ballesteros C., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A.,
Sra.
Rosa Egnem S.,
y Sra. María Eugenia Sandoval G. Santiago, 28 de mayo de 2014.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En
Santiago, a veintiocho
de mayo de dos mil catorce,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
