Vistos:
En estos autos rol
N° 6387-2010 seguidos ante el Tercer Juzgado Civil de Concepción,
Manuel Ulises Guzmán Espinoza, Ximena Andrea Toledo Alarcón, Joel
Tiburcio Henríquez Arévalo, Pesquera Renacimiento E.I.R.L.,
Transportes e Inversiones Nacionales S.A., Transportes Colectivos y
Empresas Comerciales Limitada, Administradora de Estaciones de
Servicio Valdés y Cartes Limitada, Comercial Joel Henríquez Arévalo
E.I.R.L., deducen demanda de indemnización de perjuicios en contra
del Fisco de Chile.
Fundamentan la
acción en que son comerciantes minoristas de la comuna de
Talcahuano, encontrándose en plena actividad al 27 de febrero del
año 2010 y que después del terremoto y maremoto acaecido en la
fecha señalada, cada uno de ellos tomó conocimiento que sus locales
comenzaban a ser robados, asaltados, saqueados y destruidos por
grupos de delincuentes, quienes en forma masiva y organizada entraban
a los locales para apropiarse de todo tipo de productos, equipos o
mercaderías y lo que no podían llevar lo destruían y en ocasiones
incendiaban, todo ello en un contexto de creciente caos, anarquía y
desprotección, con un cuerpo de Carabineros e Investigaciones
sobrepasado o ausente.
Relatan el
testimonio de cada uno de los actores, manifestando la fecha en que
tomaron conocimiento de los hechos y los perjuicios sufridos.
Sostienen que el
Estado de Chile incurrió en falta de servicio, por cuanto las
autoridades superiores de la Administración -a pesar de contar con
las herramientas legales- no dispusieron la intervención inmediata
de las Fuerzas Armadas ante los hechos referidos, con lo cual se
habría evitado la pérdida de infraestructura y bienes.
Arguyen que la Ley
N° 16.282 de 1965 que establece Disposiciones para casos de Sismos o
Catástrofes habilitaba al Presidente de la República para ordenar
de manera inmediata la salida del personal de las Fuerzas Armadas,
tanto para la ayuda de las víctimas del terremoto como para haber
evitado los saqueos, robos, vandalismo, destrucción y en definitiva
para la restauración del orden público.
Expresan que el día
27 de febrero de 2010 en virtud de la citada Ley N° 16.282 la
Presidenta de la República dictó el Decreto Supremo N° 150 que
señala, entre otras, a la Región del Bío Bío como zona afectada
por la catástrofe derivada del sismo con características de
terremoto; designando a los intendentes como autoridades responsables
de la coordinación y ejecución respectiva, para luego en el
artículo 3° de ese Decreto disponer que: “Las autoridades,
jefaturas y personal de todas las instituciones, organismos o
empresas de la Administración Civil del Estado deberán prestar a
las autoridades designadas la colaboración que les sea requerida”,
por lo que estiman que de forma inexplicable se excluyó a las
Fuerzas Armadas de participar de manera inmediata en cuanto a los
efectos del terremoto, no obstante que son parte de la Administración
y por mandato constitucional y legal les correspondía intervenir y
participar.
Agregan que recién
en horas de la tarde del día 28 de febrero de 2010 y de manera
tardía se dictó el Decreto Supremo N° 153 que declara el estado de
excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública
(publicado en el Diario Oficial el día 2 de marzo de 2010), quedando
sólo a partir del día 1° de marzo del mismo año convocadas de
manera efectiva las Fuerzas Armadas para la restauración del orden y
la seguridad pública en la provincia de Concepción. Por lo anterior
afirman que, al tardar las autoridades superiores del Estado en
requerir el auxilio de las Fuerzas Armadas, no se pudo impedir los
saqueos, robos, pillaje y delincuencia que afectó a toda la
población en general y en particular a los pequeños comerciantes,
no obstante que el mismo día 27 de febrero, con el Decreto Supremo
N° 150 ya referido, podrían haber estado en las calles brindando
protección y seguridad.
Contestando el Fisco
de Chile solicitó el rechazo de la acción impetrada, argumentando
que no hubo falta de servicio, toda vez que la Administración actuó
oportunamente y dentro de sus posibilidades. Afirma que para adoptar
medidas directas de control se requiere previamente la existencia de
un estado de excepción constitucional y no una simple declaración
de zona de catástrofe, la que no permite el despliegue de las
Fuerzas Armadas, de manera que no podía haberse ordenado tal
despliegue sino una vez constatada fehacientemente la situación en
la zona. Arguye que el Decreto Supremo N° 150 fue expedido el 27 de
febrero del año 2010 a las 6:00 a.m. y, por su parte, el Decreto
Supremo N° 153 por el cual se convocó a las Fuerzas Armadas se
dictó a las 10:00 a.m. del día siguiente, de tal forma que no hubo
tardanza en la toma de decisiones, sin perjuicio de lo cual advierte
que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la
Constitución Política de la República, la calificación de un
estado de excepción no puede ser revisada judicialmente.
En el escrito de
réplica los demandantes se hacen cargo de la contestación de la
parte demandada y la refutan en el sentido de clarificar que el
fundamento de la acción es la falta de servicio del Estado de Chile
en la decisión tardía de convocar a las Fuerzas Armadas en el
Decreto Supremo N° 150, de manera que no se está ante una solicitud
que involucre la revisión de la declaración de un estado de
excepción constitucional, para luego sostener que no es necesaria la
declaración previa de estado de excepción para convocar a las
Fuerzas Armadas a fin de controlar el orden público de la población,
lo que se desprende de diversos dictámenes de Contraloría General
de la República que cita, de esta forma concluyen que pudo haberse
ordenado el despliegue de las Fuerzas Armadas en la dictación del
Decreto Supremo N° 150.
Por sentencia de
veintidós de octubre de dos mil doce, escrita a fojas 372, el
tribunal a quo rechazó la demanda interpuesta por responsabilidad
extracontractual en contra del Fisco de Chile.
En contra de dicho
fallo la parte demandante dedujo recursos de casación en la forma y
apelación.
La Corte de
Apelaciones de Concepción por sentencia de dieciocho de diciembre de
dos mil trece, escrita a fojas 489, rechazó el recurso de casación
en la forma y confirmó el fallo de primer grado.
Respecto de tal
decisión, los demandantes interpusieron recurso de casación en el
fondo.
Se trajeron los
autos en relación.
Considerando:
Primero: Que
el recurso de nulidad sustancial sostiene que la sentencia impugnada
infringió lo dispuesto en las siguientes normas:
a) Artículo 2° N°
3 letra a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;
b) Artículos 1°
inciso 2° y 4°, 5° inciso 2°, 6° inciso 1°, 7, 19 N° 1 inciso
1° y 38 inciso 2° de la Constitución Política de la República;
c) Artículos 3° y
42 de la Ley N° 18.575;
d) Artículos 1°,
3° letras a) y g) y 20 de la Ley N° 16.282 sobre Disposiciones para
Sismos o Catástrofes;
e) Artículos 9°
incisos 5° y 6° de la Ley N° 10.336 sobre Organización y
Atribuciones de la Contraloría General de la República; y
f) El espíritu
general de la legislación y equidad natural en lo relativo al
principio de responsabilidad del Estado y el rechazo a la impunidad.
Expresa los
recurrentes que a la luz de las normas citadas y la situación
fáctica asentada por el fallo, luego del terremoto ocurrido el 27 de
febrero de 2010 era indubitada la urgencia y necesidad inmediata de
ordenar la salida del personal de las Fuerzas Armadas a las calles,
tanto para la ayuda de las víctimas del terremoto como para la
protección de ellos frente a los saqueos, robos, vandalismo,
destrucción y en definitiva para la restauración del orden público.
Afirman que no
existía razón para omitir su llamado en el Decreto Supremo N° 150,
obviando que el Estado está al servicio de la persona humana y es
deber de las autoridades el controlar el orden público.
Sostienen que a la
luz de la Ley N° 16.282 en relación con los artículos 1° y 5° de
la Ley N° 18.575 las autoridades de la Administración se
encontraban habilitadas para disponer la intervención inmediata y
directa de las Fuerzas Armadas, la cual era perfectamente legal y
legítima.
Aducen que la
omisión descrita se agrava por cuanto no se observó el carácter
vinculante del Dictamen N° 42.822 de 2008 de la Contraloría General
de la República, infringiéndose con ello el artículo 9 incisos 5°
y 6° de la Ley N° 10.336, el cual señala: “Para casos de sismos
o catástrofes que provoquen daños de consideración en las personas
o bienes, pero cuya gravedad, a juicio del Presidente de la
República, no conlleve la declaración del respectivo estado de
excepción constitucional, admite la intervención de las Fuerzas
Armadas en actividades de colaboración con otros organismos de la
Administración del Estado para resolver los problemas que se
susciten en las zonas afectadas”.
Segundo: Que
es necesario consignar que la sentencia de primera instancia,
confirmada por el fallo de segundo grado, dejó establecida la
siguiente situación fáctica:
1.- Es un hecho
público y notorio que el día 27 de febrero de 2010, alrededor de
las 3:30 horas de la madrugada, se produjo en la Región del Bío
Bío, un terremoto grado 8.8 en la escala de Richter, que provocó en
las costas de esa región y en la región del Maule un maremoto o
tsunami, ingresando el mar en el caso de Talcahuano, más de cuatro
kilómetros desde la costa.
2.- Con
posterioridad al terremoto y en las horas siguientes se empezaron a
producir en toda la zona de Talcahuano, Concepción, San Pedro,
Chiguayante y otras comunas aledañas, una serie de robos que
ostentaron características de saqueos, realizados por turbas de
personas que en grandes masas ingresaron a locales comerciales,
tiendas, estaciones de servicios, a robar la mercaderías, destruir
tales establecimientos y también apropiarse de especies y bienes.
3.- La fuerza
policial fue superada o sobrepasada en número por la multitud de
personas que realizaban tales actos.
4.- Los saqueos
comenzaron a las pocas horas de ocurrido el terremoto y maremoto y se
extendieron, al menos, hasta el lunes siguiente de acontecido éste.
5.- Se presentaba un
estado de conmoción producto del megasismo, con caída total de las
comunicaciones y con la fuerza policial y de carabineros dedicada, en
las primeras horas, a ubicar y rescatar personas atrapadas,
lesionadas y recuperar cuerpos de fallecidos.
6.- Por Decreto
Supremo N° 150 de 27 de febrero de 2010 se declaró a las zonas de
Valparaíso, del Libertador Bernardo O´Higgins, del Maule, del Bío
Bío, de la Araucanía y Metropolitana como afectadas por la
catástrofe derivada del sismo con características de terremoto
ocurrido ese mismo día.
7.- Y luego por
Decreto Supremo N° 153 de 28 del mismo mes, se declaró el estado de
excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública en la
Región del Bío Bío por un período de treinta días y se designó
como Jefe de Defensa Nacional para dicha región al Jefe del Comando
de Operaciones Terrestres del Ejército, General de División
Guillermo Ramírez Chovar.
Tercero: Que
en cuanto a las consideraciones jurídicas del fallo señalado,
corresponde resumirlas en las siguientes:
1.- La Ley N°
16.282 sobre “Disposiciones Permanentes para Casos de Sismos o
Catástrofes” corresponde a un estatuto que establece una serie de
regulaciones para facilitar el obrar de la autoridad en tales casos,
así como la distribución de ayuda y apoyo a las personas afectadas
por la catástrofe; se otorgan atribuciones, se crean órganos
específicos de toma de decisiones, como en su artículo 19° (actual
artículo 20) al ordenar a los Ministros del Interior y de Defensa
Nacional elaborar un plan tendiente a obtener que las Fuerzas Armadas
y el Cuerpo de Carabineros desarrollen un programa que abarque los
siguientes puntos: 1°) Preparar un plan orgánico para las
emergencias que se produzcan a consecuencia de sismos o catástrofes;
2°) Programar la coordinación de los recursos humanos y materiales
de los servicios públicos y de las instituciones asistenciales
públicas y privadas, para los casos a que se refiere esta ley, y 3°)
Informar a las autoridades competentes de los problemas críticos que
deben ser objeto de medidas preventivas.
2.- La legalidad
establece una serie de estados de excepción, en los que las
autoridades son facultadas especialmente para enfrentar calamidades
públicas que afecten a parte o a la totalidad del país. Uno de
estos escenarios es el Estado de Catástrofe, que se declara por el
Presidente de la República mediante un decreto supremo firmado por
los Ministros de Interior y Defensa, provocando con ello una
restricción de las libertades de locomoción, reunión y el derecho
de propiedad. Por el mismo decreto es designado un Jefe de la Defensa
Nacional, quien tiene competencias legales para reponer la normalidad
en la zona determinada.
3.- La Constitución
Política de la República y la Ley N° 18.415, Orgánica
Constitucional de Estados de Excepción, definen a éstos como “los
mecanismos jurídicos destinados a enfrentar situaciones de
anormalidad política o de catástrofe, con el fin de salvaguardar la
estabilidad institucional y el orden público”. Para cada estado de
excepción constitucional se entregan facultades y atribuciones
diferentes de acuerdo a la situación de que se trate, siendo el
sustrato común de todos ellos, que a través de su declaración
puede verse afectado el ejercicio de los derechos y garantías que la
Carta Magna asegura a todas las personas.
4.- El estado de
excepción constitucional de catástrofe se contempla para los casos
de calamidad pública y su declaración corresponde al Presidente de
la República, quien debe indicar la zona afectada por la misma.
5.- Una vez
declarado el estado de catástrofe, las zonas respectivas quedarán
bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que
designe el Presidente, conforme al inciso final del artículo 41 de
la Carta Fundamental. El inciso tercero del artículo 43 del mismo
texto normativo prevé que el Presidente de la República puede
restringir las libertades de locomoción y de reunión; disponer
requisiciones de bienes; establecer limitaciones al ejercicio del
derecho de propiedad y adoptar todas las medidas extraordinarias de
carácter administrativo que sean necesarias para el pronto
restablecimiento de la normalidad en la zona afectada.
6.- La Ley N°
18.415 en su artículo 7 le entrega al Jefe de la Defensa Nacional
designado los siguientes deberes y atribuciones:
a) Asumir el mando
de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública que se
encuentren en la zona.
b) Controlar la
entrada y salida de la zona y el tránsito en ella.
c) Dictar medidas
para la protección de las obras de arte y de los servicios de
utilidad pública, centros mineros, industriales y otros.
d) Ordenar el
acopio, almacenamiento o formación de reservas de alimentos,
artículos y mercancías que se precisen para la atención y
subsistencia de la población en la zona y controlar la entrada y
salida de tales bienes.
e) Determinar la
distribución o utilización gratuita u onerosa de los bienes
referidos para el mantenimiento y subsistencia de la población de la
zona afectada.
f) Establecer
condiciones para la celebración de reuniones en lugares de uso
público.
g) Impartir
directamente instrucciones a todos los funcionarios del Estado, de
sus empresas o de las municipalidades que se encuentren en la zona,
con el exclusivo propósito de subsanar los efectos de la calamidad
pública.
h) Difundir por los
medios de comunicación social las informaciones necesarias para dar
tranquilidad a la población.
i) Dictar las
directrices e instrucciones necesarias para el mantenimiento del
orden en la zona.
7.- Los hechos
admitidos como ciertos en el fallo se desarrollan bajo peculiares
circunstancias, en un estado de conmoción interior producto de un
megasismo, con caída total de las comunicaciones y con la fuerza
policial y de carabineros dedicada, en las primeras horas, a ubicar y
rescatar personas atrapadas, lesionadas y recuperar cuerpos
fallecidos. De modo que bajo tales condiciones no pueden calificarse
como tardías las decisiones de la autoridad cuando se advierte que a
pocas horas de acaecido el terremoto se declaró zona de catástrofe
y al día siguiente estado de excepción constitucional de
catástrofe.
8.- La declaración
de estado de excepción constitucional no podía adoptarse sino una
vez verificados los presupuestos reales o aproximados -al menos- de
la situación en la zona, relativos al orden y seguridad, sus
comunicaciones, vías de acceso, número de víctimas, edificios
destruidos, efectivos policiales y Carabineros disponibles, etc. Por
implicar una restricción de derechos y libertades personales la
decisión no puede ser apresurada, sino que se impone que sea
evaluada, ponderada y coordinada.
9.- La mera
existencia de un poder o atribución que le corresponde ejercer al
Presidente de la República no resulta suficiente para atribuirle
responsabilidad en un evento en el cual ninguno de sus órganos o
dependencias tuvo participación, toda vez que no parece razonable
pretender que su responsabilidad general en orden a la prevención de
los delitos pueda llegar a involucrarlo a tal extremo en las
consecuencias dañosas que ellos produzcan con motivo de hechos
extraños a su intervención directa.
10.- Tampoco es
posible establecer que una inmediata declaración de estado de
excepción constitucional hubiere impedido la secuencia de saqueos
acontecida en la comuna de Talcahuano, más aún si ellos se
iniciaron pocas horas después del terremoto y maremoto.
11.- No es posible
determinar en autos, atendida la anormalidad de la situación fáctica
imperante en la zona de catástrofe, que la omisión o retardo en la
declaración de estado de excepción operara como una condición
determinante en la producción del daño. Son los actos de violencia
colectiva, generalizados en la zonas afectadas por el terremoto, los
que han ocasionado el daño que refieren los actores; de modo que la
vinculación externa y material que enlaza el evento dañoso con el
retardo en declarar el estado de excepción constitucional para el
Bío Bío se encuentra ausente.
12.- Tampoco era
posible prever razonablemente que la población de distintas zonas,
de diversos estratos sociales, edades, sexo y condiciones fueran en
forma masiva a proveerse mediante saqueos a locales comerciales de
bienes para su propia utilidad, aprovechando la situación de
calamidad pública que imperaba.
Cuarto: Que
en la sentencia confirmatoria la Corte de Apelaciones de Concepción
agregó que no resulta efectivo que la autoridad pública pudiese
ordenar la intervención de las Fuerzas Armadas en el resguardo del
orden público con la sola dictación del Decreto Supremo N° 150 ya
referido, pues éste sólo tuvo por objeto la declaración de las
zonas que fueron afectadas por el sismo, declaración que no
comprende la afectación de las Fuerzas Armadas a la labor
extraordinaria que de ellas reclaman los actores de resguardar el
orden público, lo que sólo fue posible a partir de la dictación
del Decreto Supremo N° 153 de 28 de febrero de 2010, al día
siguiente de la catástrofe, lo que no implica un funcionamiento
tardío del servicio, tomando en cuenta la evaluación previa que
debía hacer la autoridad de la situación producida con el sismo y
de las medidas a tomar.
Quinto: Que
el error de derecho planteado exige examinar, en primer término, si
la Ley N° 16.282 faculta al Presidente de la República para
disponer en el decreto supremo que señale una zona afectada por
sismos o catástrofes la medida de intervención de las Fuerzas
Armadas para restablecer el orden público; y si su intervención
como efecto de la declaración del estado de excepción
constitucional de catástrofe por calamidad pública fue dispuesta de
manera tardía.
Sexto: Que
la Ley N° 16.282, publicada
en el Diario Oficial el 28 de julio de 1965, que fija disposiciones
para casos de sismos o catástrofes, cuyo Título I fue refundido,
coordinado y sistematizado por el Decreto Supremo N° 104 de 1977,
contiene las siguientes normas que los recurrentes han estimado
infringidas:
El artículo 1°
preceptúa que: “En el caso de producirse en el país sismos o
catástrofes que provoquen daños de consideración en las personas o
en los bienes, el Presidente de la República dictará un decreto
supremo fundado, señalando las comunas, localidades, o sectores
geográficos determinados de las mismas, que hayan sido afectados, en
adelante, zonas afectadas…”.
A su turno, el
artículo 3º mandata: “El Presidente de la República podrá, por
decreto supremo fundado, dictar normas de excepción del Estatuto
Administrativo, de las leyes orgánicas de los servicios públicos,
de instituciones autónomas o semifiscales, para resolver los
problemas de las zonas afectadas o hacer más expedita la ayuda a los
países afectados por un sismo o catástrofe.
Las normas de
excepción que se autoriza dictar por la presente ley, sólo podrán
ejercitarse en los siguientes casos:
a) Designación de
autoridades y determinación de sus atribuciones o facultades”.
“g)
Disponer las comisiones de servicio al extranjero de empleados
públicos, de instituciones autónomas o semifiscales, de las Fuerzas
Armadas o del Cuerpo de Carabineros; a quienes se les proporcionará,
a la brevedad, los medios necesarios para llevar a cabo su cometido”.
Por último, el
artículo 20 señala: “Los Ministros del Interior y de Defensa
Nacional elaborarán un plan tendiente a obtener que las Fuerzas
Armadas y el Cuerpo de Carabineros desarrollen un programa que
abarque los siguientes puntos:
1.- Preparar un plan
orgánico para las emergencias que se produzcan a consecuencia de
sismos o catástrofes;
2.- Programar la
coordinación de los recursos humanos y materiales de los servicios
públicos y de las instituciones asistenciales públicas y privadas,
para los casos a que se refiere esta ley, y
3.- Informar a las
autoridades competentes de los problemas críticos que deben ser
objeto de medidas preventivas”.
Séptimo:
Que
en cuanto a la declaración del estado de excepción constitucional
de catástrofe por calamidad pública cabe tener en cuenta las
siguientes disposiciones de la Carta Fundamental:
El artículo 39
señala: “El ejercicio de los derechos y garantías que la
Constitución asegura a todas las personas sólo puede ser afectado
bajo las siguientes situaciones de excepción: guerra externa o
interna, conmoción interior, emergencia y calamidad pública, cuando
afecten gravemente el normal desenvolvimiento de las instituciones
del Estado”.
El artículo 41
mandata: “El estado de catástrofe, en caso de calamidad pública,
lo declarará el Presidente de la República, determinando la zona
afectada por la misma.
El Presidente de la
República estará obligado a informar al Congreso Nacional de las
medidas adoptadas en virtud del estado de catástrofe. El Congreso
Nacional podrá dejar sin efecto la declaración transcurridos ciento
ochenta días desde ésta si las razones que la motivaron hubieran
cesado en forma absoluta. Con todo, el Presidente de la República
sólo podrá declarar el estado de catástrofe por un período
superior a un año con acuerdo del Congreso Nacional. El referido
acuerdo se tramitará en la forma establecida en el inciso segundo
del artículo 40.
Declarado el estado
de catástrofe, las zonas respectivas quedarán bajo la dependencia
inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente
de la República. Éste asumirá la dirección y superior vigilancia
de la jurisdicción con las atribuciones y deberes que la ley
señale”.
Por otra parte, el
artículo 43 inciso 3° señala: “Por la declaración del estado de
catástrofe, el Presidente de la República podrá restringir las
libertades de locomoción y de reunión. Podrá, asimismo, disponer
requisiciones de bienes, establecer limitaciones al ejercicio del
derecho de propiedad y adoptar todas las medidas extraordinarias de
carácter administrativo que sean necesarias para el pronto
restablecimiento de la normalidad de la zona afectada”.
A su turno, el
artículo 44 indica: “Una ley orgánica constitucional regulará
los estados de excepción, así como su declaración y la aplicación
de las medidas legales y administrativas que procediera adoptar bajo
aquéllos. Dicha ley contemplará lo estrictamente necesario para el
pronto restablecimiento de la normalidad constitucional y no podrá
afectar competencias y el funcionamiento de los órganos
constitucionales ni los derechos e inmunidades de sus respectivos
titulares.
Las medidas que se
adopten durante los estados de excepción no podrán, bajo ninguna
circunstancia, prolongarse más allá de la vigencia de los mismos”.
A su vez el artículo
45 inciso primero dispone: “Los tribunales de justicia no podrán
calificar los fundamentos ni las circunstancias de hecho invocadas
por la autoridad para decretar los estados de excepción, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 39. No obstante, respecto
de las medidas particulares que afecten derechos constitucionales,
siempre existirá la garantía de recurrir ante las autoridades
judiciales a través de los recursos que corresponda”.
Octavo: Que
de acuerdo a las disposiciones transcritas, corresponde distinguir
entre el uso de las facultades que la Ley N° 16.282 sobre
disposiciones para sismos o catástrofes se otorgan al Presidente de
la República y la regulación de los estados de excepción
constitucional que consagran los artículos 39 y siguientes de la
Carta Fundamental y la Ley N° 18.415, Orgánica Constitucional de
los Estados de Excepción, que contemplan distintas y excepcionales
facultades del Presidente de la República para dichos eventos.
Así, conforme a los
preceptos de la Ley N° 16.282, aparece que dicho cuerpo normativo
regula la intervención de distintos organismos del Estado con motivo
de sismos o catástrofes que provoquen daños de consideración en
las personas o bienes, con competencias delimitadas. Por otra parte,
las funciones de esos entes se orientan a realizar actividades de
colaboración y coordinación en la prevención y reacción de los
efectos de los sismos o catástrofes, encontrándose las mismas a
cargo del Ministerio del Interior. Dicho lo anterior, surge con
claridad que el artículo 20 de la citada ley tiene relación con esa
labor preventiva, para lo cual se dota a los Ministerios del Interior
y de Defensa de la atribución de elaborar y desarrollar un plan
orgánico para las emergencias así como la programación de la
coordinación de los recursos humanos y materiales de los servicios
públicos y de las instituciones asistenciales y la evaluación de
los problemas críticos que deban ser objeto de medidas preventivas.
Noveno: Que
entonces, de acuerdo al claro sentido de las normas de la Ley N°
16.282, es evidente que la participación de la autoridad militar se
encuentra limitada a la ejecución de las actividades de coordinación
determinadas por la autoridad civil y subordinada a la misma, sin que
pueda en caso alguno bajo el amparo de ese texto legal velar por el
orden público, función que naturalmente puede importar la
afectación del ejercicio de los derechos constitucionales.
Precisamente esa es una de las diferencias que distinguen a dicha
normativa del régimen de estado de excepción constitucional de
catástrofe por calamidad pública en el cual
la autoridad civil se subordina a la autoridad militar del Jefe de
Defensa Nacional que debe nombrar el Presidente de la República en
lo concerniente a las materias señaladas en la Ley Orgánica
Constitucional de Estados de Excepción N° 18.415.
Es ilustrativo citar el siguiente párrafo: “Debe
tenerse presente que, en la práctica, desde 1990, cuando se han
declarado estados de catástrofe, el Presidente de la República lo
ha hecho en virtud de la Ley N°16.282, no designándose un Jefe de
la Defensa Nacional, sino que a civiles de su confianza, a cargo de
la zona, eludiéndose la disposición constitucional -obligatoria en
esta materia- que ha sido transformada en facultativa, por el
artículo 6° de la Ley N° 18.415 Orgánica Constitucional de los
Estados de Excepción” (Revista Ius Et Praxis, Estados de Excepción
y Reformas Constitucionales, Miguel Ángel Fernández González,
versión on line ISSN 0718-0012).
Décimo: Que
la aseveración precedente encuentra respaldo en lo dispuesto en el
artículo 6° de la Constitución Política, según el cual:
“Los órganos del
Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas
dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la
República.
Los preceptos de
esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de
dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.
La infracción de
esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine
la ley”.
En efecto, el
Presidente de la República conforme al tenor de las disposiciones de
la Ley N° 16.282 carece de la competencia, habilitación o
autorización para disponer la intervención de las Fuerzas Armadas
para los efectos pretendidos por los recurrentes. Por el contrario,
atenta contra el principio de juridicidad que emana de los artículos
6° y 7° de la Carta Fundamental inferir que posee dicha atribución
fundado en una interpretación extensiva o analógica. A este
respecto se ha señalado reiteradamente por la jurisprudencia que:
“Las facultades que se entregan a la Administración tienen por
esencia una naturaleza excepcional, y no puede ser extendida su
aplicación más allá de lo estrictamente permitido…”
(“Constitución Política de la República de Chile sistematizada
con jurisprudencia”, Mario Verdugo Marinkovic, Director. Abeledo
Perrot, Legal Publishing Chile, 2011, Pág. 25).
En suma, conforme a
los artículos 1°, 3° y 20° de la Ley Nº 16.282 interpretados de
acuerdo a las reglas que consagran los artículos 19 a 24 del Código
Civil, es dable concluir que el Presidente de la República al hacer
uso de la facultad de declarar una zona determinada como zona
afectada por sismo o catástrofe no tiene competencia para ordenar el
despliegue de las Fuerzas Armadas con el objeto de resguardar el
orden público. Lo anterior, se encuentra refrendado además, con la
regulación que la Constitución Política de la República realiza
en materia de estados de excepción constitucional, específicamente
en el artículo 41 y siguientes ya transcritos donde se estatuye la
facultad del Presidente de la República de declarar el estado de
catástrofe a causa de calamidad pública, y reconoce como
consecuencia de tal declaración que las zonas afectadas quedan bajo
la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe
el primer mandatario, quien asumirá la dirección y supervigilancia
de la jurisdicción, remitiéndose en este aspecto a la Ley Orgánica
Constitucional que regula los Estados de Excepción Constitucional.
En
efecto, la Ley N° 18.415 consagra expresamente los deberes y
atribuciones del Jefe de la Defensa Nacional y le otorga expresamente
la potestad de asumir el mando de las Fuerzas Armadas y de Orden y
Seguridad Pública que se encuentren en la zona declarada en estado
de excepción, para los efectos de velar por el orden público y
reparar o precaver el daño o peligro que pudiera derivarse de dicho
estado.
De esta forma, al
fundarse el Decreto Supremo N° 150 de 27 de febrero de 2010 en la
Ley Nº 16.282 y al haberse declarado a las zonas que ahí se señalan
como afectadas por el sismo con características de terremoto
ocurrido ese día, la Presidenta de la República de la época
carecía de facultades para disponer el despliegue de las Fuerzas
Armadas a fin de resguardar el orden público. Siendo sólo la
declaración del Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe
la vía idónea para disponer de tal manera.
Por consiguiente, al
decidir del modo que lo hizo el fallo impugnado no ha incurrido en
infracción a las disposiciones de la Ley N° 16.282.
Undécimo:
Que sin perjuicio de los raciocinios precedentes, esta Corte estima
que la
declaración de la Región del Bío Bío como zona afectada por el
sismo con características de terremoto el mismo día 27 de febrero
de 2010 se inscribe, al igual que la declaración del estado de
excepción constitucional de catástrofe, en el ámbito de las
atribuciones exclusivas del Presidente de la República; que se trata
de prerrogativas de gobierno o políticas y que por tal consideración
no pueden quedar las mismas sujetas al control judicial en cuanto al
mérito u oportunidad en que han debido ser ejercidas.
La
decisión, entonces, de declarar por medio del decreto supremo
respectivo a las zonas de Valparaíso, del Libertador Bernardo
O´Higgins, del Maule, del Bío Bío, de la Araucanía y
Metropolitana como afectadas por la catástrofe derivada de un sismo
con características de terremoto importa el ejercicio de una
atribución exclusiva y privativa de la autoridad política que
escapa al control jurisdiccional.
Admitir
que una decisión tal, en esencia un acto político o de gobierno, no
justiciable, pueda ser evaluado en su mérito por la judicatura
trastoca el principio de separación de funciones desde que abre
cauce a un control en sede jurisdiccional que la Constitución
Política entrega explícitamente a órganos políticos.
Ponderar
si debía declararse zona de catástrofe a alguna región del país
en ejercicio de las facultades que al Presidente de la República le
otorga la Ley Nº 16.282, si una declaración tal fue tardía o si
debía o no convocarse a las Fuerzas Armadas es una atribución
privativa y excluyente del Ejecutivo que la judicatura no puede
subrogar. Y tal es precisamente lo que ocurriría si esta Corte
Suprema se avoca a esas determinaciones que en nuestra
institucionalidad quedan sujetas, ya se dijo, al control político.
Duodécimo: Que
ahora cabe referirse a las infracciones normativas que dicen relación
con una eventual responsabilidad por falta de servicio por la
declaración extemporánea del estado de excepción constitucional de
catástrofe por calamidad pública. Sobre esta materia, la doctrina
sostiene que:
1) “Se garantiza
que el ejercicio de los derechos y garantías, que se aseguran en la
Carta Fundamental, sólo podrán verse afectados en la medida de que
se declaren estos estados de excepción” (…) “De manera que
podemos concluir que el ejercicio de los derechos y las garantías no
es inquebrantable, en la misma Constitución existe la posibilidad de
que haya momentos en que dichos derechos pueden verse afectados, pero
sólo en los casos en que existan emergencias” (Constitución
Política de la República de Chile, doctrina y jurisprudencia, tomo
1, Puntolex, Thomson Reuters, Eduardo Aldunate Lizana, año 2009,
Página 420).
2) “En los
artículos 41 y 43 inciso 3° de la Constitución se regula el estado
de catástrofe el cual puede ser declarado por el Presidente de la
República en los casos en que se haya producido un hecho de la
naturaleza como, por ejemplo, inundaciones, terremotos, sequías,
etc., o cuando sea un hecho provocado por el hombre que cause graves
daños como un accidente en un reactor nuclear que contamine la
atmósfera” (…) “Su causal es el hecho de que haya producido
algún hecho de la naturaleza como un terremoto, sequías,
inundaciones, etc., o también por acciones del hombre que causen un
daño grave. Puede ser declarado para la zona afectada o para
cualquier otra zona que a consecuencia de la calamidad pública así
lo requiera, por lo tanto, se puede decir que no afecta a todo el
territorio nacional, sino que a sólo una parte de él. En tanto, en
virtud de esta declaración el Presidente de la República queda
autorizado para restringir la circulación de las personas y
transporte de mercaderías, de reunión; requisar bienes, etc; y
establecer limitaciones al derecho de propiedad y, en general,
adoptar todas las medidas administrativas que sean necesarias para el
pronto restablecimiento de la normalidad de la zona que se ha visto
afectada (…) De manera que podemos concluir que la declaración del
estado de catástrofe debe ser declarada por el Presidente de la
República, quien tiene la obligación de cumplir con los requisitos
exigidos por la Constitución, asimismo, durante el estado de
catástrofe el Presidente tiene la facultad de adoptar diversas
medidas extraordinarias con el fin del pronto restablecimiento de la
normalidad en la zona perjudicada y las zonas respectivas que hayan
sido afectadas por la declaración, quedarán bajo la dependencia
inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que el Presidente designe”
(Páginas 424 y 425 de la obra citada).
3)
De las normas constitucionales citadas y de lo expresado
precedentemente, se colige que declarado
el estado de excepción constitucional de catástrofe, las zonas
respectivas quedarán bajo la dependencia inmediata del Jefe de la
Defensa Nacional que designe el Presidente de la República, y que
los tribunales de justicia no podrán calificar los fundamentos ni
las circunstancias de hecho invocadas por la autoridad para decretar
los estados de excepción. Es una facultad exclusiva del gobierno, de
modo que no queda sometida al control jurisdiccional la apreciación
del mérito de los antecedentes que han debido considerarse para
adoptar la medida.
Décimo tercero:
Que
en consecuencia, la regulación de los estados de excepción implica
la concurrencia de exigencias cuya verificación es de resorte
exclusivo del gobierno. En efecto, la Constitución Política manda
sin equívocos que se excluye rotundamente del control judicial el
acto administrativo dictado en ejercicio de la potestad de gobierno y
discrecional relativa a la declaración de estados de excepción
constitucionales, la cual –como se dijo- no es susceptible de ser
fiscalizada por los Tribunales. Ello tiene como fundamento no sólo
la disposición expresa constitucional, sino que también la
circunstancia de que el
control jurisdiccional tiene como límite divisorio los actos que son
propios de la actividad política, en este caso de la autoridad
máxima de gobierno, de suerte que los órganos jurisdiccionales no
se encuentran autorizados para revisar decisiones de esta índole.
Décimo cuarto:
Que
finalmente, respecto a la transgresión de normas constitucionales,
esta Corte estima, tal como lo ha resuelto reiteradamente, que no es
posible sustentar un recurso como el de la especie en preceptos de
dicho orden, por cuanto la Carta Política se limita a establecer
principios que luego son desarrollados en normas de inferior
jerarquía como las leyes, siendo sólo estas últimas las que son
susceptibles de ser analizadas por medio de la casación de fondo,
según lo dispone el artículo 767 del Código de Procedimiento
Civil, razón por la que tampoco procede este recurso en cuanto por
su intermedio se denuncia la vulneración del espíritu general de la
legislación y la equidad natural.
Décimo quinto:
Que
en virtud de los razonamientos precedentes corresponde concluir que
no existe el error de derecho denunciado por el recurso y por tal
motivo éste debe ser desestimado.
Por
estas consideraciones y visto además lo dispuesto en los artículos
764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se
rechaza el
recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la
presentación de fojas 492 en contra de la sentencia de dieciocho de
diciembre de dos mil trece, escrita a fojas 489 y siguientes.
Se
previene
que el Ministro señor Brito y la Ministro señora Egnem, concurren
al rechazo del recurso teniendo únicamente en consideración que
tanto el fallo recurrido como la sentencia de primer grado no
establecieron como hechos la efectividad de haber sido los locales
comerciales de los demandantes, objeto de robos, asaltos, saqueos o
destrucción por grupos de delincuentes que en forma masiva hubieren
ingresado a ellos para apropiarse de todo tipo de productos, equipos
y mercaderías, así como tampoco la existencia de los daños
alegados, ni la relación de causalidad entre el hecho generador de
esos eventuales daños y el menoscabo esgrimido, de tal forma que el
arbitrio de nulidad se construye a partir de hechos no asentados por
los jueces del grado, pretendiendo que esta Corte determine tanto la
existencia respecto de cada uno de los demandantes de los hechos
ilícitos en que fundan su acción, como a su vez la efectividad de
los daños material y moral alegados, así como también la relación
de causalidad entre unos y otros, cuestión que, como reiteradamente
se ha sostenido, es privativa de los jueces del fondo y escapa al
ámbito del recurso intentado.
Se
previene
que el Ministro señor Brito, además, no comparte los considerandos
octavo y siguientes, por cuanto en su parecer:
1ª.
No es posible colegir que de las disposiciones de la Ley N° 16.282
pueda desprenderse que el Presidente de la República carece de
competencia para disponer la intervención de las Fuerzas Armadas
para resguardar el orden público, toda vez que el artículo 3° de
dicha norma dispone que podrá dictar normas de excepción para
“resolver los problemas de las zonas afectadas”, y luego señala
que las normas de excepción autorizadas a dictar sólo podrán
ejercitarse en los casos que enumera, entre los cuales incluye en el
primer apartado la “designación de autoridades y determinación de
sus atribuciones o facultades”. En opinión de este Ministro, tal
redacción en ningún caso impide designar a una autoridad militar
determinándole atribuciones para reguardar el orden público; sin
perjuicio de las que previene el artículo 20 de esta misma Ley.
2ª.
La regla general a este respecto es que los actos políticos o de
gobierno estén afectos al control judicial, más aún si estos
vulneran o restringen derechos fundamentales. Un acto de gobierno se
encuentra excepcionalmente exento del control de los tribunales de
justicia cuando una norma constitucional así lo haya señalado
expresamente.
3ª.
En la especie, el artículo 45 de la Constitución Política de la
República sustrae del conocimiento de los tribunales de justicia el
fundamento o las circunstancias de hecho invocados por la autoridad
para decretar un estado de excepción constitucional, pero no la
decisión de no decretarlo, pues tal resolución, en tanto ocasione
un daño o vulnere derechos constitucionales, podría generar una
responsabilidad del Estado por omisión.
Sólo así se entiende la segunda parte del inciso primero y el inciso segundo, ambos del artículo 45 de la Constitución Política de la República que, poniéndose en la única hipótesis de la norma –sustraer del conocimiento de los tribunales la decisión de haber decretado un estado de excepción constitucional-, regulan en detalle ciertas contra excepciones al carácter no justiciable de tal acto de gobierno, sin que ellas puedan alcanzar de modo alguno una omisión, como lo es la decisión de no decretarlo, cual es el fundamento de la acción de autos. Entenderlo de otro modo implicaría afirmar que el artículo 45 regula dos actos con distintas consecuencias: una sustracción parcial del control judicial de la decisión de decretar un estado de excepción constitucional –parcialidad que estaría contenida en la segunda parte del inciso primero y en el inciso segundo–, y una sustracción total del control judicial de la decisión de no decretar un estado de excepción constitucional, en tanto lo dispuesto en la segunda parte del inciso primero y en el inciso segundo son previsiones no aplicables a la decisión de no decretar un estado de excepción constitucional, porque se vinculan a un actuar positivo y no a uno omisivo. Entenderlo de modo contrario implicaría aceptar la paradoja de una norma que toma resguardos para los particulares frente a un hacer de la autoridad, al tiempo que los deja en total indefensión frente a un no hacer de la misma. Tal conclusión es a todas luces insostenible en un Estado que se reconoce al servicio de la persona.
Sólo así se entiende la segunda parte del inciso primero y el inciso segundo, ambos del artículo 45 de la Constitución Política de la República que, poniéndose en la única hipótesis de la norma –sustraer del conocimiento de los tribunales la decisión de haber decretado un estado de excepción constitucional-, regulan en detalle ciertas contra excepciones al carácter no justiciable de tal acto de gobierno, sin que ellas puedan alcanzar de modo alguno una omisión, como lo es la decisión de no decretarlo, cual es el fundamento de la acción de autos. Entenderlo de otro modo implicaría afirmar que el artículo 45 regula dos actos con distintas consecuencias: una sustracción parcial del control judicial de la decisión de decretar un estado de excepción constitucional –parcialidad que estaría contenida en la segunda parte del inciso primero y en el inciso segundo–, y una sustracción total del control judicial de la decisión de no decretar un estado de excepción constitucional, en tanto lo dispuesto en la segunda parte del inciso primero y en el inciso segundo son previsiones no aplicables a la decisión de no decretar un estado de excepción constitucional, porque se vinculan a un actuar positivo y no a uno omisivo. Entenderlo de modo contrario implicaría aceptar la paradoja de una norma que toma resguardos para los particulares frente a un hacer de la autoridad, al tiempo que los deja en total indefensión frente a un no hacer de la misma. Tal conclusión es a todas luces insostenible en un Estado que se reconoce al servicio de la persona.
Por
lo demás, las disposiciones que restringen derechos fundamentales,
como las ya citado artículo 45 de la Constitución Política de la
República, deben siempre interpretarse restrictivamente; por tanto,
si la redacción de la norma alude a la decisión de decretar un
estado de excepción, no es posible extender sus consecuencias y
previsiones a la de no disponerlo, pues parece claro que lo allí
regulado es un actuar positivo del Presidente de la República y no
uno negativo u omisión. Así fluye además de lo dispuesto en los
artículos 6, 7 y 19 N° 26 de la Constitución Política de la
República, que determinan la necesidad de un habilitación normativa
expresa para restringir los derechos por ella asegurados.
Regístrese
y devuélvase con sus agregados.
Redacción
a cargo de Abogado Integrante Sr. Pfeffer y de las prevenciones, sus
autores.
Rol
N° 2839-2014.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Pedro Pierry A., Sr. Haroldo Brito C., Sra.
Rosa Egnem S.,
Sra. María Eugenia Sandoval G., y el Abogado Integrante Sr. Emilio
Pfeffer U. No
firma, no obstante haber
concurrido a la vista y al acuerdo de la causa,
el Abogado
Integrante señor Pfeffer
por estar ausente.
Santiago, 12 de agosto de 2014.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En
Santiago, a doce
de agosto de dos mil catorce,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
