Santiago, dieciocho de agosto de dos mil catorce.
Vistos:
En estos autos rol N° 2.493-2011 seguidos ante el Primer Juzgado Civil de Punta Arenas, por sentencia de primero de julio de dos mil trece, escrita a fojas 228, el señor juez titular acogió el reclamo interpuesto en contra de la Resolución Exenta N° 137/2011 emanada de la Comisión de Evaluación Ambiental de Magallanes y Antártica Chilena, de 14 de octubre de 2011 y, en consecuencia, dejó sin efecto la multa impuesta a Industria Frigorífica Simunovic S.A., declarándose que se le absuelve de los cargos formulados en la Resolución Exenta N° 046/2011 de la misma Comisión, de 24 de marzo de 2011, por encontrarse prescrita a esa fecha la acción para perseguir su responsabilidad infraccional emanada de los hechos acaecidos los días 9, 10, 11 y 12 de febrero de 2010, sin costas.
En contra de dicha sentencia apeló la reclamada, Comisión de Evaluación Ambiental de Magallanes y Antártica Chilena.
La Corte de Apelaciones de Punta Arenas por sentencia de veintidós de octubre de dos mil trece, escrita a fojas 333, revocó el fallo de primer grado y rechazó la reclamación interpuesta.
En contra de dicha decisión la parte reclamante presentó recurso de casación en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que, en primer lugar, el recurso denuncia que la sentencia impugnada infringió lo dispuesto en los artículos 1° y 2° de la Ley N° 20.417, además de su artículo 7 transitorio que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente; también sindica como vulnerados los artículos 19, 20 y 22 del Código Civil, 2° de la Ley N° 18.575 y el artículo único de la Ley N° 20.473.
Sostiene el recurrente que se incurrió en error de derecho en el fallo cuestionado en tanto estimó suspendido el plazo de prescripción de la acción para perseguir la responsabilidad infraccional, con el inicio de la investigación sumaria incoada por la Gobernación Marítima de Punta Arenas –el 10 de febrero de 2010- o bien con la instrucción del sumario sanitario dispuesto por la SEREMI de Salud de la Región de Magallanes y Antártica Chilena –el 12 de febrero de 2010-. Afirma que la conclusión del tribunal es incorrecta porque el
artículo 1° numeral 59) de la Ley N° 20.417, publicada en el Diario Oficial el 26 de enero de 2010, sustituyó el artículo 64 de la Ley N° 19.300, estableciendo que la fiscalización del cumplimiento de la normativa medioambiental corresponderá a la Superintendencia del Medio Ambiente, quedando por lo tanto inhibidos de ejercer esa facultad los organismos que participaban del Sistema de Evaluación Ambiental. Además señala que, en concordancia con lo expresado, el artículo 2° de la Ley N° 20.417 creó la mencionada Superintendencia, fijando su estatuto orgánico y estableciendo, entre otras materias, el tipo de infracciones que le compete conocer y las sanciones que puede aplicar en el ejercicio de sus funciones.
Añade que el artículo 7 transitorio (sic) de la Ley N° 20.417 establece que las normas previstas en los títulos II -salvo el párrafo 3°-, y III del Artículo Segundo de dicha ley, que crea la Superintendencia del Medio Ambiente, entrarán en vigencia el mismo día en que comience su funcionamiento el Tribunal Ambiental. Explica, entonces, que una vez publicada la Ley N° 20.417 se produjo un vacío legal al suprimirse las facultades fiscalizadoras de los entes participantes en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Apunta que ese vacío fue solucionado recién el 13 de noviembre del año 2010 con la dictación de la Ley N° 20.473 que “Otorga, transitoriamente, las facultades fiscalizadoras y sancionadoras que indica a la Comisión señalada en el artículo 86 de la Ley N° 19.300”, cuyo artículo único entrega nuevamente a los órganos del Estado que participan en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental las facultades de fiscalización acerca del permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental, durante el tiempo que medie entre la supresión de la Comisión Nacional del Medio Ambiente y la entrada en vigencia de los títulos II, salvo el párrafo 3° y III de la ley a que hace referencia el artículo 9° transitorio de la Ley N° 20.417. Advierte que el razonamiento del fallo cuestionado que no admite ese vacío, postulando que el artículo 64 de la Ley N° 19.300 tuvo vigencia ultractiva, pugna con la razón que motivó la dictación de la Ley N° 20.473, que aparece consignada en el Mensaje del Ejecutivo con que se inició el proyecto, y con la denominación de la misma ley. En ese sentido, asevera que el nuevo artículo 64 de la Ley N° 19.300 comenzó a regir desde la fecha de publicación de la Ley N° 20.417 y, por ende, estaba vigente
a la fecha de los hechos objeto de la responsabilidad infraccional, de manera que la Gobernación Marítima y la SEREMI de Salud carecían de facultades legales para iniciar los procedimientos administrativos y, por ello, esa circunstancia no pudo tener el efecto de suspender la prescripción administrativa, más todavía teniendo en cuenta que ambos entes estatales, antes de la dictación de la Ley N° 20.473, enviaron los antecedentes a la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Magallanes y Antártica Chilena para que iniciara el respectivo procedimiento sancionatorio, lo que se hizo el 24 de marzo de 2011 a través de la Resolución Exenta N° 046/2011.
Expresa que, consecuencialmente, se vulneró el principio de juridicidad consagrado en los artículos 2 de la Ley N° 18.575 y 6 y 7 de la Carta Fundamental, atendido que la Gobernación Marítima y la SEREMI de Salud estaban impedidos de ejercer facultades fiscalizadoras en relación a la materia investigada.
Al mismo tiempo el recurso invoca la transgresión en el fallo impugnado del artículo 19 del Código Civil al no considerar los elementos gramatical e histórico en la interpretación de las Leyes N° 20.417 y 20.473.
Segundo: Que, en un segundo capítulo, el recurso denuncia la infracción del artículo 96 del Código Penal, en relación al artículo 22 del Código Civil, atendido que no es posible considerar que el inicio de un sumario sectorial tenga la aptitud suficiente para producir la suspensión de la prescripción de la acción para perseguir la responsabilidad administrativa.
Sostiene que ni las Leyes N° 19.300, N° 20.417 y N° 20.473, ni ninguna otra, contemplan un plazo de prescripción de la acción administrativa, ni se establece la imprescriptibilidad de la misma, por la que se aplican de forma supletoria las normas comunes que corresponda conforme a la materia de que se trate; en la especie, las disposiciones del Código Penal relativas a las faltas. De
ese modo, aduce que resultaba aplicable al caso el artículo 96 de dicho cuerpo legal, en cuya virtud la prescripción de la acción se suspende cuando el procedimiento se dirige en contra del delincuente. Expresa luego que el fallo recurrido, contrariando el precepto citado, interpretó que el inicio de la investigación sumaria por la Gobernación Marítima debe entenderse como una acción dirigida en contra del delincuente o infractor, no obstante que ese acto no tiene por objeto poner en su conocimiento de manera formal que se está llevando una investigación en su contra respecto de cargos determinados.
También hace notar que con arreglo a las normas procesales penales la forma en que se suspende la prescripción de las faltas considera la presentación de un “requerimiento”, que comprende a lo menos una formulación de cargos con solicitud de pena, requisito que no concurre en una simple investigación sumaria, aludiendo a las normas del Reglamento de Investigaciones Sumarias Administrativas de las Fuerzas Armadas. Confirma tal conclusión, enfatiza el recurrente, la circunstancia que la Gobernación Marítima de Punta Arenas y la Seremi de Salud Regional una vez investigados los antecedentes derivaron sus respectivos sumarios a la Comisión de
Evaluación Ambiental de la Región de Magallanes y Antártica Chilena, para que en el ejercicio de sus facultades y en el evento de encontrar mérito suficiente iniciara el respectivo procedimiento sancionatorio tendiente a hacer efectiva la eventual responsabilidad de Industria Frigorífica Simunovic S.A., lo que se concretó sólo el 24 de marzo de 2011 con la Resolución Exenta N° 046/2011, es decir, ya vencido el plazo de prescripción.
Tercero: Que, por último, el arbitrio acusa la transgresión del artículo único inciso 6° de la Ley N° 20.473, que previene que “el juez apreciará la prueba conforme a las reglas de la sana crítica…”, infracción que se produce en tanto el fallo se apartó de las reglas de la lógica, las razones científicas y las máximas de la experiencia, como asimismo al no considerar los medios de prueba que se aportó para acreditar las afirmaciones vertidas en el reclamo. Precisó que tales medios consistieron en documentos que consignan lo sostenido por la Contraloría General de la República acerca de la aplicación de la prescripción administrativa, a lo que corresponde sumar una serie de Resoluciones adoptadas por la Comisión Regional del Medio Ambiente en diversas regiones y por la Comisión Nacional del Medio Ambiente, que señalan que el plazo de prescripción aplicable en
materia sancionatoria es de seis meses contados desde la comisión de los hechos, mismo que se suspende con el inicio del procedimiento de sanción. Finalmente, expone que acompañó un Instructivo sobre Prescripción en materias sancionatorias expedido por el Jefe del Departamento Jurídico de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, en el que se indica que las resoluciones que dan inicio a los procesos sancionatorios por infracciones a las resoluciones de calificación ambiental deben dictarse dentro de los seis meses de detectado el incumplimiento, sin referirse a que los sumarios sectoriales suspenderán o interrumpirán la prescripción.
Cuarto: Que en los antecedentes del recurso es pertinente consignar que la acción interpuesta por Industria Frigorífica Simunovic S.A. corresponde a la reclamación fundada en lo dispuesto en los artículos 60 y siguientes de la Ley N° 19.300, dirigida en contra de la Resolución Exenta N° 137/2011 de 14 de octubre de 2011, dictada por la Comisión de Evaluación Ambiental de Magallanes y Antártica, que acogió una reposición deducida en contra de la Resolución Exenta N° 100/2011, rebajando las multas de 150 U.T.M. y 100 U.T.M. a una multa única de 125 U.T.M. La sanción se justifica en haber continuado la empresa con el proceso productivo y
la generación de residuos líquidos durante los días 9, 10, 11 y 12 de febrero de 2010, pese a la obstrucción del emisario y rebalse de la última cámara de inspección. Se dejó de aplicar, por ende, la medida de contingencia consistente en la suspensión de las faenas y del proceso productivo que solo podía ser restablecido una vez solucionado el problema y, con ello se configuró la infracción a la condición ambiental bajo la cual se aprobó el proyecto, estipulada en el considerando 3.5.3 de la Resolución de Calificación Ambiental N° 030/2005. Justifica también la sanción el haber vertido residuos industriales líquidos y aguas servidas dentro de la zona de protección litoral durante los días 9, 10, 11 y 12 de febrero de 2010, sobrepasando los límites máximos permitidos para la descarga de los mismos dentro de dicha zona, según la Tabla N° 4 del citado decreto supremo.
En el mencionado reclamo la empresa sancionada alegó la prescripción de la acción administrativa y por ende de la responsabilidad infraccional, toda vez que los hechos materia de la infracción acaecieron los días 9, 10, 11 y 12 de febrero de 2010 y la Comisión reclamada inició el procedimiento sancionador el 24 de marzo de 2011, es decir, habiendo transcurrido un lapso superior a los seis meses que se exigen para la prescripción de las faltas.
Planteó además la reclamante, como ya se indicó, que no ha operado la suspensión de la prescripción con el inicio de los procedimientos de fiscalización por parte de la Gobernación Marítima de Punta Arenas y de la SEREMI de Salud de la Región de Magallanes y Antártica Chilena.
Quinto: Que, en lo que concierne a la suspensión de la prescripción de la infracción objeto de la sanción, lo que ha constituido el punto central de la controversia planteada en el recurso de casación, cabe tener en consideración los siguientes antecedentes no discutidos:
1.- Los hechos materia de la infracción acaecieron los días 9, 10, 11 y 12 de febrero de 2010.
2.- Con fecha 10 de febrero de 2010 la Gobernación Marítima de Punta Arenas dispuso la substanciación de una investigación sumaria administrativa marítima con el objeto de establecer si efectivamente existió contaminación, identificar a los responsables y determinar las circunstancias relevantes para su calificación.
3.- Con fecha 12 de febrero de 2010, por Resolución Exenta N° 643 de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de Magallanes y Antártica Chilena, se instruye sumario sanitario en contra de la empresa ya mencionada a raíz de los hechos fiscalizados en las fechas señaladas
en el numeral 1.
4.- Con fecha 27 de septiembre de 2010 por Resolución N° 12655/86 de la referida Gobernación se sobresee la causa, por cuanto la sociedad Industria Frigorífica Simunovic S.A. contaba con Estudio de Impacto Ambiental aprobado, de modo que el resultado de la investigación sumaria administrativa marítima debe ser elevado a la consideración de la COREMA o CONAMA para la respectiva sanción.
5.- El 21 de octubre de 2010 mediante Resolución Exenta N° 4500, la Secretaría Regional Ministerial de Salud actuando en el sumario sanitario Rol N° 18/2010, decidió abstenerse de sancionar a la sociedad reclamante y, en su lugar, solicitó a la Comisión de Evaluación Ambiental de Magallanes y Antártica Chilena que, en uso de sus atribuciones y para el evento de encontrar mérito suficiente, inicie el respectivo procedimiento sancionatorio de conformidad con los hechos constatados en el aludido sumario sanitario, a fin de determinar, a partir de ellos, si se configuraba infracción a lo establecido en la RCA N° 030/2005 de la Comisión Regional de Medio Ambiente de Magallanes y Antártica Chilena, remitiendo al Servicio de Evaluación de la misma región los antecedentes respectivos.
6.- El 24 de marzo de 2011 la Comisión de Evaluación Ambiental de Magallanes y Antártica Chilena da inicio a un proceso para determinar y establecer responsabilidades y posibles sanciones en contra del titular del Proyecto denominado “Sistema Particular de Tratamiento y Disposición Final de Aguas Residuales Generadas por Frigorífico Simunovic S.A.” de Industria Frigorífico Simunovic S.A., en virtud de los cargos especificados en la misma resolución. Se requirió al representante legal de la empresa que presentara sus descargos por escrito y las pruebas que estimara pertinentes.
7.- Por Resolución Exenta N° 100/2011 de 22 de julio de 2011, de la misma Comisión se aplicó a la empresa investigada las multas de 150 U.T.M. y 100 U.T.M. por haber incurrido en las conductas ya señaladas anteriormente.
8.- Por Resolución Exenta N° 137/2011 de 14 de octubre de 2011, dictada por la misma Comisión, se acogió una reposición en contra de la mencionada Resolución Exenta N° 100/2011, rebajando las multas de 150 U.T.M. y 100 U.T.M. a una multa única de 125 U.T.M.
Sexto: Que el fallo impugnado indicó que la suspensión del plazo de prescripción se produjo el 10 de febrero de 2010 con la instrucción de la investigación sumaria incoada por el Gobernación Marítima para averiguar las causas, circunstancias y posibles responsables, si los hubiere, en la descarga de riles en forma no autorizada a orilla de la costa, hecho acaecido el 9 de febrero de 2010, sin perjuicio de que el 12 del mismo mes y año la autoridad sanitaria también dispuso el inicio de un sumario en contra de la empresa ante los mismos hechos. Se explicó que desde el 10 de febrero de 2010 y hasta la fecha en que concluyó el sumario llevado por la Gobernación Marítima debe entenderse suspendida la prescripción de la acción administrativa. Añadió luego que, entre esa fecha y el 24 de marzo de 2011, en que se expidió la Resolución Exenta N° 046/2011 de la Comisión de Evaluación de Magallanes y Antártica Chilena, que formuló cargos a la reclamante, no transcurrió el plazo de seis meses previsto en el artículo 94 del Código Penal. Basó el fallo esta conclusión en que a la época de iniciarse los sumarios seguidos por la Gobernación Marítima y SEREMI de Salud la estructura nacional de regulación ambiental se caracterizaba por la distribución sectorial de competencias y la dispersión normativa, que implicaba la existencia de una multiplicidad de entidades con competencias relacionadas con las acciones de fiscalización. Además, destacó que el procedimiento administrativo en la materia era complejo y comprendía dos etapas, con intervención de distintas entidades. Aclaró que tanto la Gobernación Marítima como la Secretaría Regional Ministerial de Salud procedieron a la fiscalización en el ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 64 de la Ley N° 19.300. Afirma que la Ley N° 20.417 no regía en el aspecto en cuestión a la época de los hechos, pues si bien se creó la Superintendencia del Medio Ambiente con facultades de fiscalización y sanción de las infracciones a la normativa ambiental, se difirió su entrada en vigencia hasta tanto entrara en funciones el Tribunal Ambiental, lo que ocurrió el 28 de diciembre de 2012. Indicó que lo sucedido no puede entenderse de otro modo si lo que se pretende, según se señala en el Mensaje de la Ley N° 20.473 al aludir a la Ley N° 20.417 es la implementación de una institucionalidad ambiental eficiente, lo que implica contar con una estructura apropiada para lograr el cumplimiento ideal de la normativa ambiental que permita obtener una adecuada protección del medio ambiente. Afirmó que lo expuesto es incompatible con la inactividad teórica que en estos aspectos se atribuye al Estado por el vacío legal o normativo utilizado como argumento para fundar la prescripción, pues lo cierto es que no se dejó de fiscalizar ni de sancionar por los organismos ambientales que efectuaron la vigilancia y control del cumplimiento de la normativa ambiental a que se obligó la empresa recurrente. Expresó que los sumarios en cuestión forman parte de un proceso general que se desarrolla ante distintos organismos dotados de facultades fiscalizadoras y potestades sancionadoras, tratándose de actuaciones que forman parte de un solo proceso infraccional, lo que se explica desde que la sanción no podría imponerse sin las fiscalizaciones previas de los organismos competentes. Apuntó que de acuerdo a artículo 9° transitorio de Ley N° 20.417, la potestad fiscalizadora y sancionadora de la Superintendencia del Medio Ambiente a que se refiere el nuevo artículo 64 de la Ley N° 19.300 quedó supeditada a la creación y entrada en funciones del Tribunal Ambiental, por lo que en este aspecto resulta que la entrada en vigencia de esa disposición legal estaba condicionada al funcionamiento del mencionado tribunal, evento que se produjo sólo el 28 de diciembre de 2012. En este contexto, el procedimiento de fiscalización y sancionatorio se llevó a cabo considerando la situación antes expuesta, esto es, que la nueva normativa ambiental no rigió de inmediato en esos aspectos, produciéndose la vigencia ultra activa del mencionado artículo 64. Añadió que por la misma razón el artículo 7 transitorio de la Ley N° 20.417 dispuso que los procedimientos de fiscalización y los sancionatorios iniciados con anterioridad a la vigencia de dicha ley seguirán tramitándose conforme a sus normas hasta su total terminación, es decir, se atendió a que al existir un período de vacancia de esa misma ley, por no regir de inmediato en su totalidad, la continuidad del sistema de regulación ambiental se mantuvo con la vigencia ultra activa del artículo 64 de la Ley N° 19.300, descartándose la existencia de un vacío legal que, como se esgrime en el recurso, se habría producido a partir de la entrada en vigencia de la Ley que creó la Superintendencia del Medio Ambiente y hasta la fecha de iniciar sus funciones este organismo, periodo en que se habrían derogado la facultades fiscalizadoras de los organismos sectoriales y la potestad sancionatoria de las COREMAS. Propugnó que el problema que se debió regular se produjo porque la Comisión Nacional del Medio Ambiente o CONAMA y las Comisiones Regionales del Medio Ambiente o COREMAS dejaron de existir el 30 de septiembre de 2010, pues a partir del 1° de octubre de 2010 comenzó a funcionar el Servicio de Evaluación Ambiental y la Comisión de Evaluación de Magallanes y Antártica Chilena, organismos que no fueron considerados en el artículo 64 original de la Ley N° 19.300, por lo que, a partir de la última fecha mencionada, no existía un organismo competente para sancionar, siendo esa situación de inexistencia la que subsanó la Ley N° 20.473, publicada el 13 de noviembre de 2010, que mantuvo la función fiscalizadora de los organismos sectoriales que participaban en la evaluación ambiental, mientras radicó transitoriamente la potestad sancionatoria en la Comisión de Evaluación contemplada en el artículo 86 de la Ley N° 19.300.
Séptimo: Que la cuestión jurídica esencial que se plantea en el recurso de casación en el fondo estriba en dilucidar si operó o no la suspensión de la prescripción de la acción administrativa, aceptándose como premisa indiscutida en el razonamiento del tribunal sentenciador que, en ausencia de una regla específica sobre el plazo de prescripción, la acción para perseguir las infracciones y sanciones administrativas prescribe en el plazo de seis meses establecido para las faltas en los artículos 94 y 97 del Código Penal. Esta última conclusión se sostiene por cuanto –como lo ha expresado reiteradamente esta Corte- se entiende que el Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal tienen un origen común en el ius puniendi único del Estado, del cual constituyen manifestaciones específicas tanto la potestad sancionatoria de la Administración como la potestad punitiva de los Tribunales de Justicia. De esta similitud se desprende como consecuencia la posibilidad de aplicar supletoriamente en el ámbito de las sanciones administrativas algunos de los principios generales que informan al Derecho Penal.
Octavo: Que dicho lo anterior, corresponde reseñar el marco normativo que incide en la cuestión sometida al conocimiento de esta Corte.
El artículo 64 de la Ley N° 19.300, antes de la dictación de la Ley N° 20.417 señalaba:
“Corresponderá a los organismos del Estado que, en uso de sus facultades legales, participan en el sistema de evaluación de impacto ambiental, fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental. En caso de incumplimiento, dichas autoridades podrán solicitar a la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, en su caso, la amonestación, la imposición de multas de hasta quinientas unidades tributarias mensuales e, incluso, la
revocación de la aprobación o aceptación respectiva, sin perjuicio de su derecho a ejercer las acciones civiles o penales que sean procedentes.
En contra de las resoluciones a que se refiere el inciso anterior, se podrá recurrir, dentro del plazo de diez días, ante el juez y conforme al procedimiento que señalen los artículos 60 y siguientes, previa consignación del equivalente al 10% del valor de la multa aplicada, en su caso, sin que esto suspenda el cumplimiento de la resolución revocatoria, y sin perjuicio del derecho del afectado a solicitar orden de no innovar ante el mismo juez de la causa”.
Con fecha 26 de enero de 2010 fue publicada en el Diario Oficial la Ley N° 20.417, que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente. Su artículo 1° introdujo modificaciones a la Ley Nº 19.300 y el artículo 2° creó la Superintendencia del Medio Ambiente y fijó su ley orgánica. A su turno, es pertinente indicar que dicho artículo 1° en su numeral 59 sustituyó el artículo 64 de la Ley N° 19.300, por el siguiente:
“La fiscalización del permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se han aprobado o aceptado los Estudios y Declaraciones de
Impacto Ambiental, de las medidas e instrumentos que establezcan los Planes de Prevención y de Descontaminación, de las normas de calidad y emisión, así como de los planes de manejo establecidos en la presente ley, cuando correspondan, será efectuada por la Superintendencia del Medio Ambiente de conformidad a lo señalado por la ley".
A su vez, resulta importante señalar que el artículo 2° transitorio facultó al Presidente de la República para establecer mediante decretos con fuerza de ley las normas necesarias para fijar el personal del Ministerio del Medio Ambiente, del Servicio de Evaluación Ambiental, de la Superintendencia del Medio Ambiente (número 1) y para determinar la fecha de iniciación de actividades de las instituciones mencionadas y la fecha de supresión de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (número 6).
Asimismo, el artículo 3° transitorio estatuyó que el Ministerio del Medio Ambiente y el Servicio de Evaluación Ambiental, según corresponda, serán para todos los efectos los sucesores legales de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, en las materias de su competencia.
En tanto, el artículo 7° transitorio dispuso que los procedimientos de fiscalización y los sancionatorios iniciados con anterioridad a la vigencia de la presente ley seguirán tramitándose conforme a sus normas hasta su total terminación.
Finalmente, el artículo 9° transitorio determinó que las normas establecidas en los Títulos II (de la fiscalización), salvo el párrafo 3º, y III (de las infracciones y sanciones) del Artículo Segundo de la presente ley, que crean la Superintendencia del Medio Ambiente, entrarán en vigencia el mismo día que comience su funcionamiento el Tribunal Ambiental.
Es necesario además consignar que con fecha 13 de noviembre de 2010 se publicó en el Diario Oficial la Ley N° 20.473, que “Otorga transitoriamente, las facultades fiscalizadoras y sancionadoras que indica a la Comisión señalada en el artículo 86 de la Ley N° 19.300”, cuyo artículo único inciso primero expresa: “Durante el tiempo que medie entre la supresión de la Comisión Nacional del Medio Ambiente y la entrada en vigencia de los títulos II, salvo el párrafo 3º, y III de la ley a que hace referencia el artículo 9º transitorio de la ley Nº 20.417, corresponderá a los órganos del Estado que, en uso de sus facultades legales, participan en el sistema de evaluación de impacto ambiental, fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental. En caso de incumplimiento, dichas autoridades deberán solicitar a la Comisión a que se refiere el artículo 86 de la Ley Nº 19.300 o al Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en su caso, la amonestación, la imposición de multas de hasta quinientas unidades tributarias mensuales e, incluso, la revocación de la aprobación o aceptación respectiva, sin perjuicio de su derecho a ejercer las acciones civiles o penales que sean procedentes”.
Para completar este marco normativo es preciso tener presente que en virtud de los artículos 18, 20 y 23 del Decreto con Fuerza de Ley N° 4 de 2010, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia -que fijó la planta de personal del Ministerio del Medio Ambiente y del Servicio de Evaluación Ambiental-, la Comisión Nacional del Medio Ambiente fue suprimida de pleno derecho a partir del 1° de octubre de 2010.
Noveno: Que del estudio comparativo de los cuerpos legales reseñados se desprende que el legislador sustituyó un precepto por otro –artículo 64 de la Ley N° 19.300-, pero con la derogación de la antigua norma no empezó a regir la nueva que sustituyó a la anterior, por cuanto la preceptiva transitoria de la Ley N° 20.417 supeditó el ejercicio de las facultades fiscalizadoras y sancionadoras de la Superintendencia del Medio Ambiente al inicio del funcionamiento del Tribunal Ambiental. De este modo se produjo la supervivencia del artículo 64 de la Ley N° 19.300 en su antigua redacción y, por lo tanto, las conductas punibles investigadas en autos –ocurridas los días 9, 10, 11 y 12 de febrero de 2010- deben gobernarse por sus disposiciones. Confirma este aserto el espíritu que animó la propia dictación de la Ley N° 20.473 cuyo objetivo fue solucionar un problema orgánico que se produjo a partir del 1° de octubre de 2010, atendido que la Comisión Nacional del Medio Ambiente se suprimiría de pleno derecho el día 30 de septiembre de 2010, de manera que a contar de esa data no habría organismo administrativo con facultades sancionadoras en materia de incumplimiento de las condiciones estipuladas en la resolución que aprueba un Estudio o acepta una Declaración de Impacto Ambiental. Por consiguiente, el problema que se verificó y que fue solucionado con la dictación de la Ley N° 20.473 no dice relación con la resolución del asunto, que está vinculado a hechos cuya ocurrencia es anterior.
Reafirma la conclusión anterior la remisión a la historia fidedigna del establecimiento de la Ley N° 20.473 registrada en las actas de la Biblioteca del Congreso Nacional, que señala en lo pertinente: “…el Honorable Senador señor Longueira se refirió a la necesidad de tramitar en el más breve plazo la iniciativa, por cuanto al concluir la existencia legal de la Comisión Nacional del Medio Ambiente CONAMA y dada la circunstancia que la entrada en vigor de la Superintendencia del Medio Ambiente se encuentra supeditada la implementación del Tribunal Ambiental, se producirá un lapso durante el cual no se radicará en organismo alguno las facultades fiscalizadoras y sancionatorias que la Ley N° 20.417 otorga a la Superintendencia del Medio Ambiente. Agregó que una vez que entre en vigencia el Tribunal Ambiental, el proyecto de ley que lo crea, considera un plazo mínimo de seis meses para que entre en funcionamiento y, en consecuencia, al no existir en dicho periodo un organismo con las competencias señaladas, es preciso legislar sobre el particular. El Subsecretario del Medio ambiente, señor Ricardo Irarrázabal, expresó que el vacío legal se origina en el hecho que el articulado transitorio de la Ley N° 20.417, que crea el Ministerio, la Superintendencia y el Servicio de Evaluación Ambiental, no consideró el tiempo que media entre la supresión de pleno derecho de la comisión Nacional del Medio Ambiente CONAMA, y sus órganos, entre ellos, las Comisiones Regionales del Medio Ambiente COREMAS y el inicio del funcionamiento del Tribunal Ambiental. Añadió que actualmente son las COREMAS las entidades competentes para ejercer la facultad sancionatoria, expresando que conforme lo dispone la mencionada Ley N° 20.417, las facultades fiscalizadoras y sancionatorias son de competencia de la Superintendencia del Medio Ambiente, la que se encuentra supeditada al día de inicio de funcionamiento del Tribunal Ambiental. En relación a los plazos, afirmó que el decreto con fuerza de ley de encasillamiento y de traspaso de personal- que ya se encuentra ingresado en la Contraloría General de la República, para el trámite de toma de razón- probablemente se encontraría tramitado a fines del mes de septiembre o al inicio del mes de octubre, extinguiéndose, en consecuencia en la misma fecha la CONAMA e iniciándose, por consiguiente, el funcionamiento del Ministerio de Medio Ambiente y del Servicio de Evaluación Ambiental. Añadió el señor Subsecretario del Medio Ambiente, que a consecuencia de la situación referida anteriormente, se deroga el artículo 64 de la Ley N° 19.300, que establece que la fiscalización de las Resoluciones de Calificación Ambiental son de competencia de los servicios sectoriales, los que una vez instruido el procedimiento, proponen a la COREMA respectiva la aplicación de una sanción, la que finalmente, es el órgano que sanciona. Con el propósito de subsanar la situación expuesta, el señor subsecretario expresó que la iniciativa propone entregar, temporalmente, la competencia sancionatoria a la Comisión a que se refiere el artículo 86 de la Ley N° 19.300, precisando que ésta tiene una composición básicamente similar a la de las actuales COREMAS, en las que, además, se ha considerado al Director Regional del Servicio de Evaluación Ambiental. Relevó que durante el periodo señalado, la facultad fiscalizadora continuará en los servicios sectoriales con competencia ambiental, en tanto que la potestad sancionadora será de competencia del organismo que reemplazará a las actuales Coremas, vale decir, la Comisión de Evaluación a que se refiere el artículo 86 de la Ley N° 19.300 sobre Bases del Medio Ambiente. De esta manera, acotó, el servicio sectorial correspondiente instruye la fiscalización y procedimiento y propone a la Comisión de Evaluación la aplicación de una de las sanciones que establece la Ley N° 19.300, esto es amonestación, multa o revocación de la Resolución de Calificación Ambiental ” (página 16, en historia de la ley, en www.bcn.cl).
Lo anterior significa que, mientras no se dictaran los Decretos con Fuerza de Ley previstos en el artículo 2° transitorio de la Ley N° 20.417 y se cumpliera el plazo señalado en ellos para el inicio de funcionamiento de las instituciones, la CONAMA seguía subsistiendo con todas sus atribuciones. Conforme a ello, sólo cabe concluir que el legislador dio por sentado que en el tiempo intermedio que transcurrió entre la publicación de la Ley N° 20.417 y la supresión de pleno derecho de la Comisión Nacional del Medio Ambiente no hubo modificación de la institucionalidad en lo relativo a la fiscalización ambiental, pues la entrada en vigencia de la mencionada ley en ese aspecto estaba diferida y subordinada al funcionamiento del Tribunal Ambiental, según lo prescrito por el artículo 9 transitorio de la Ley N° 20.417. De acuerdo a este criterio, surge como conclusión que la entrada en vigencia de las modificaciones a la Ley N° 19.300, dispuestas por la Ley N° 20.417, dependía de estar las mismas vinculadas a las competencias –en la especie, de fiscalización y sanción- entregadas a un nuevo órgano, como en este caso, a las de la Superintendencia del Medio Ambiente.
Décimo: Que más allá de lo dicho, los textos analizados deben interpretarse del modo que más conforme parezca al espíritu general de la legislación, y evidentemente resulta más acorde con tal espíritu el que se proteja valores o intereses que atiendan a la protección del medio ambiente. En efecto, no es posible soslayar en la resolución de la cuestión controvertida la normativa atingente de la Constitución Política de la República, a la que ha debido conformarse especialmente en cuanto se ha reconocido el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, en términos tales de haberse generado un sistema que se asienta en el principio rector de la responsabilidad. En consecuencia, no corresponde acoger por carecer de sustento en nuestro ordenamiento jurídico una interpretación que postula la existencia de un periodo en que no existió organismo alguno que fiscalizara el cumplimiento de las condiciones de la resolución que aprobó un Estudio o aceptó una Declaración de Impacto Ambiental, punto de vista estrictamente focalizado en el interés particular del recurrente, sin tener en cuenta la coherencia del sistema legal.
Undécimo: Que lo anteriormente asentado conducirá a desestimar el primer capítulo del recurso de casación en el fondo, puesto que los jueces del mérito razonaron correctamente al concluir que la SEREMI de Salud y la Gobernación Marítima, ambas de la Región de Magallanes y Antártica Chilena, actuaron en uso de sus facultades legales, conforme a lo preceptuado por el artículo 64 de la Ley N° 19.300 y en ejercicio de sus propias competencias, al iniciar los procedimientos de fiscalización ambiental en contra de la empresa reclamante.
Duodécimo: Que, según se expuso, el segundo acápite del arbitrio de nulidad propone que el inicio del sumario sanitario o de la investigación sumaria, por parte de la SEREMI de Salud y de la Gobernación Marítima regional, respectivamente, en atención a la finalidad y naturaleza de esos procedimientos y teniendo en cuenta lo prescrito por el artículo 96 del Código Penal, no tuvieron la aptitud de suspender la prescripción de la acción que perseguía establecer la responsabilidad infraccional de la reclamante.
En lo que toca a esta alegación, es necesario tener presente que el sistema vigente desde la dictación de la Ley 19.300 –particularmente en lo concerniente a su artículo 64- contemplaba un sistema de coordinación horizontal a cargo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, encontrándose determinados entes públicos investidos de la facultad de fiscalización para verificar
el cumplimiento de las condiciones establecidas en la resolución calificatoria. En el evento de establecerse su incumplimiento, debía obtenerse de la COREMA o de la CONAMA, en su caso, la aplicación de la sanción respectiva. De esta manera, en la especie, resultaba del todo necesario determinar, en primer lugar, si se verificó o no un incumplimiento a la Resolución de Calificación Ambiental y, para ello, era fundamental llevar a cabo una investigación administrativa, para luego, en virtud de lo dispuesto en el artículo único de la Ley N° 20.473, solicitar que la Comisión de Evaluación del artículo 86 de la Ley N° 19.300 aplicara, a solicitud de esos servicios, una de las sanciones contempladas en la normativa citada. Es así que los organismos indicados se abstuvieron de aplicar directamente una sanción, puesto que la potestad de sancionar correspondía efectivamente a la aludida Comisión. Por lo expresado, no incurren en error de derecho los sentenciadores al decidir que el inicio del sumario sanitario, o de la investigación sumaria, tuvieron la virtud de suspender el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad infraccional, desde que tanto el procedimiento de fiscalización como el de sanción estaban ligados por una relación jurídica inseparable y sucesiva en el tiempo,
tendiendo ambos hacia un mismo objetivo consistente en verificar el cumplimiento de las condiciones de la resolución calificatoria, de suerte tal que no puede postularse que en esas fases haya mediado inacción de los entes estatales en el cometido de perseguir la responsabilidad administrativa-ambiental del infractor.
Décimo tercero: Que en lo relativo al tercer capítulo del recurso de casación que postula la infracción del artículo único inciso sexto de la Ley N° 20.473, cabe tener presente que habiendo estado supeditado al evento de resultar acogidos los anteriores acápites del arbitrio, lo que no acontece toda vez que resultaron desestimados, este último tampoco podrá fructificar.
Décimo cuarto: Que en razón de todo lo precedentemente razonado y concluido el recurso de casación en el fondo interpuesto deberá ser desestimado.
Y visto además lo dispuesto por los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto por la reclamante Industrias Frigorífica Simunovic S.A. en su presentación de fojas 345 en contra de la sentencia de veintidós de octubre de dos mil trece, escrita a fojas 333.
Se previene que los Ministros Sr. Pierry y Sra. Egnem concurren a la decisión de rechazar el recurso de casación en el fondo, pero en virtud de las siguientes consideraciones:
1°) Que el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil dispone que para que se justifique la anulación de una sentencia por la vía de la casación en el fondo es indispensable que la sentencia objeto de este recurso no sólo haya sido pronunciada con infracción de ley, sino que ésta haya influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo. Esta última exigencia implica que no obstante constatarse la comisión de un error de derecho en la sentencia impugnada por casación, el recurso habrá de ser desestimado si, en el evento de no haberse incurrido en la infracción de ley, la decisión del asunto habría sido la misma. Esta es la situación que ocurre en el caso, según se pasa a explicar.
2°) Que, en efecto, respecto al tema del plazo de la prescripción de la acción administrativa, es útil precisar que la circunstancia de encontrarse reguladas algunas responsabilidades por normas de derecho público no impide que ellas puedan extinguirse por el transcurso del tiempo, en razón que la prescripción es de carácter
universal e indispensable para asegurar criterios de certeza y seguridad en las relaciones jurídicas y, por ello, puede operar en todas las disciplinas que pertenecen al derecho público. Por consiguiente, acorde a este predicamento, la prescripción de las acciones procede en nuestro derecho positivo como regla general, la que sólo cesa cuando por ley se determine su imprescriptibilidad.
3°) Que asentada la premisa que la prescripción, como regla general, es aplicable también en el ámbito del derecho administrativo sancionador, cabe consignar que la Ley N° 19.300 no contempla disposiciones que establezcan la imprescriptibilidad de las acciones destinadas a castigar las infracciones administrativas relativas a la normativa del ramo.
4°) Que ante la ausencia de norma expresa en el ordenamiento citado, y tratándose de disposiciones especiales, debe entenderse que -en lo no contemplado expresamente en ellas- deben aplicarse supletoriamente las reglas del derecho común que, según la materia específica, correspondan.
5°) Que en orden a dilucidar esta cuestión cabe considerar que en el ámbito que se trata no corresponde, en concepto de quienes previenen, aplicar la prescripción
de seis meses que respecto de las faltas que contempla el artículo 94 del Código Penal. En efecto, la sola circunstancia que la infracción conlleve una sanción pecuniaria no transforma ese ilícito en una falta penal o que deba reputársele como tal, toda vez que esta sanción es, según el artículo 21 del Código Penal, una pena común para los crímenes, simples delitos y también para las faltas.
6°) Que si bien la potestad sancionadora de la Administración forma parte del denominado “ius puniendi” del Estado, no es menos cierto que la sanción administrativa es independiente de la sanción penal, por lo que debe hacerse una aplicación matizada de los principios del derecho penal en materia de sanción administrativa, no resultando procedente aplicar el plazo de prescripción de las faltas, porque al ser una prescripción de corto tiempo –seis meses- resultaría eludida la finalidad del legislador de dar eficacia a la Administración en la represión de estos ilícitos y la sanción contemplada en la ley carecería de toda finalidad preventiva general.
7°) Que esta independencia entre la sanción administrativa y la sanción penal queda claramente establecida si se considera que la primera puede afectar
a las personas jurídicas, en cambio en la legislación penal chilena, Ley N° 20.393, ello es excepcional.
8°) Que, por lo demás, las consideraciones que la jurisprudencia y la doctrina han venido formulando acerca de la unidad del poder sancionador del Estado -más allá de las naturales diferencias entre las sanciones administrativas y las penales- y a la necesidad de someter a unas y otras a un mismo estatuto de garantías, sus diferencias no pueden ser dejadas de comprender o soslayar y de ser apreciadas separadamente.
9°) Que, en efecto, si bien principios elementales entre una y otra son comunes y lógicos, como ocurre con los relativos al non bis in idem, a la irretroactividad de la ley sancionadora, al principio pro reo y a la necesidad de prescripción de la respectiva acción persecutoria, no es posible desentenderse de la imposibilidad jurídica que se advierte en asimilar la contravención administrativa a una falta penal -única manera de concluir en un plazo de prescripción de seis meses para la respectiva acción persecutoria- la que surge de la naturaleza intrínseca del castigo.
10°) Que desde luego, por cuanto la sanción penal presenta características ineludibles, suficientemente estudiadas por la doctrina, como son las de su moralidad, esto es, su fundamento ético; su aflictividad, destinada al restablecimiento del equilibrio social perturbado; su proporcionalidad a la naturaleza de la ilicitud penal de que se trate; su personalidad o individualidad; su igualdad, esto es, una misma conducta debe tener una idéntica sanción; su ejemplaridad, es decir, su potencialidad de intimidación; su publicidad, no sólo respecto del castigo, sino del justo proceso que a ella condujo; su certeza e ineludibilidad; su prontitud, en relación a su comisión; su revocabilidad para remediar una eventual injusticia; su temporalidad y divisibilidad, para amoldarse a las características del hechor, todas condiciones no necesariamente presentes en la sanción administrativa, pero sí, aplicables a crímenes, simples delitos y faltas.
11°) Que, además, si bien en doctrina es posible hablar de algunos simples delitos y faltas como “delitos bagatelas o enanos”, no por ello han dejado de ser tratados como infracciones propias del derecho penal e interpretados de acuerdo con sus principios. De donde se desprende que por nimia que fuere la sanción anexa al hecho, éste no deja de ser delito penal por tal circunstancia.
12°) Que, de otra parte, tampoco puede decirse del derecho penal o del derecho procesal penal que formen parte del derecho común (Corpus Iuris Civilis), puesto que los primeros, son especiales en relación al último, atendida la limitada proporción de ciudadanos al cual se aplican, la particularísima función social que desempeñan y la finalidad directa a la cual apuntan. Por otra parte, ha sido costumbre de los juristas, desde los tiempos romanos, aludir al derecho civil como al derecho común por excelencia, puesto que todo ser humano, desde la inscripción de su nacimiento hasta aquella de su defunción, ha vivido en todos los actos jurídicos de su existencia sujeto a este derecho; y, muy excepcionalmente, al derecho penal y procesal penal, si llegara a incurrir en delito.
13°) Que también es útil recordar el artículo 20 del Código Penal, en cuanto señala que “No se reputan penas…. las multas y demás correcciones que los superiores impongan a sus subordinados y administrados en uso de su jurisdicción disciplinal o atribuciones gubernativas”. Estas últimas, las atribuciones gubernativas, son aquellas que corresponden al Estado administrador como propias del ius puniendi que le pertenece en el ámbito
administrativo respectivo.
14°) Que, por último, aceptar la prescripción de seis meses para la aplicación de la sanción administrativa atenta contra la debida relación y armonía que debe guardar la legislación, ya que no resulta coherente que la acción disciplinaria por responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos prescriba en cuatro años, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 158 del Estatuto Administrativo y 154 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales y, en cambio, tratándose de la acción sancionatoria dirigida contra particulares, prescriba en el plazo de seis meses.
15°) Que, entonces, el defecto normativo de omisión de un plazo razonable y prudente de prescripción, en que incurriera el legislador, impone el deber de encontrar en la legislación positiva, actual y común, la solución del problema que ha sido promovido debiendo acudirse a las normas generales del derecho común dentro del ámbito civil y, en ese entendido, hacer aplicación a la regla general de prescripción extintiva de cinco años a que se refiere el artículo 2515 del Código Civil.
16°) Que, en este punto conviene destacar que la aplicación de la normativa del ordenamiento civil en materia de prescripción de las acciones que aquí se tratan no lo es en carácter supletorio, basada en principios generales del derecho, sino en virtud de un mandato expreso del legislador, consignado en el artículo 2497 del Código Civil, conforme al cual las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, de las iglesias, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones nacionales y de los individuos particulares que tienen la libre administración de lo suyo.
17º) Que entonces, habida consideración a la fecha en que se produjeron los hechos –que coincide con la época en que la autoridad tomó conocimiento de la infracción- y el inicio del procedimiento sancionatorio por parte de la Comisión de Evaluación de la Región de Magallanes y Antártica Chilena no había transcurrido el plazo de cinco años, contemplado en el artículo 2515 del Código Civil, por lo que sólo cabe concluir que los errores de derecho denunciados no pudieron tener la virtud de influir sustancialmente en lo dispositivo del fallo, puesto que en razón de no haber corrido el transcurso del plazo mencionado, la alegación de prescripción igualmente debió ser rechazada.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo de la Ministra Sra. Egnem.
Rol N° 14.432-2013.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., y Sra. María Eugenia Sandoval G. Santiago, 18 de agosto de 2014.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a dieciocho de agosto de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
