Santiago, veinticinco de octubre de dos mil diecisiete.
Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de
sus motivos primero, séptimo y octavo, que se eliminan.
Y se tiene en su lugar y además presente:
Primero: Que el Alcalde de la Municipalidad de Lolol
dedujo recurso de protección en contra de la Subsecretaría
de Desarrollo Regional y Administrativo y de la Tesorería
General de la República, por haber dictado,
respectivamente, los Oficios Ordinarios N°s 0457 y 586, con
fecha 22 de febrero y 16 de marzo de 2017, informados a la
Municipalidad recurrente el día 30 de marzo siguiente, en
los que la SUBDERE solicitó a la Tesorería abstenerse de
efectuar remesas del Fondo Común Municipal, por cuanto la
Municipalidad adeudaba cotizaciones previsionales a su
personal docente correspondiente a los meses de octubre y
noviembre del año 2016, por $31.744.901.
Por otra parte,
añade que el Ministerio de Educación,
el día 25 de enero de 2017, mediante Resolución Exenta
N°092, retuvo de la subvención general de ese mes la suma
de $25.499.195, por haber declarado y no pagado las
cotizaciones previsionales del personal de educación
municipal del mes de octubre de 2016, retención que se
repitió en febrero, por la misma razón, esto es,
declaración y no pago de las cotizaciones del personal
docente correspondiente al mes de noviembre de 2016, lo que se concretó mediante Resolución Exenta N°0214, por
$25.311.335, por lo que estima, el Ministerio de Educación
ya retuvo dineros por un total de $50.810.530, por idéntica
causal que ahora la SUBDERE utiliza para retener los
dineros del Fondo Común Municipal.
En consecuencia, prosigue, la retención que efectuó la
Tesorería General de la República, es un doble castigo que
infringe el principio de proporcionalidad, puesto que se
están reteniendo fondos por dos vías diversas, dineros que
debieron ser entregados al Municipio imposibilitando el
pago de las cotizaciones previsionales, ya que si bien la
Tesorería cuenta con la facultad que ha ejercido, entiende
que deja de ser procedente cuando el Ministerio de
Educación ya efectuó una retención de las subvenciones para
alcanzar idéntico fin, más aún, si se tiene en
consideración el déficit financiero de la Municipalidad
recurrente debido a la catástrofe producida por los
incendios estivales a los que se tuvo que hacer frente,
disminuyéndose los dineros que se aportaban al departamento
de educación.
Sostiene que la actuación de las recurridas vulneró la
garantía fundamental contenida en el artículo 19 N°3 de la
Constitución Política de la República, por la doble
aplicación de un castigo que tienen idéntico basamento
fáctico, transformándose tales servicios en comisiones
especiales al tener presente que la falta ya había sido sancionada por el Ministerio de Educación. Asimismo, afirma
que la actuación recurrida vulneró la garantía contenida en
su artículo 19 Nº 24, esto es, el derecho a la propiedad,
puesto que la suma retenida de $31.744.901 del Fondo Común
Municipal por la Tesorería General de la República, implica
una afectación a la propiedad del Municipio sobre el dinero
mencionado, que debe destinar a cumplir las obligaciones
que le ha establecido la ley.
Por lo anterior, pide que se dejen sin efecto los
Ordinarios Nº0457, de fecha 22 de febrero del año 2017,
emitido por la SUBDERE y el N°586, de fecha 16 de marzo del
año 2017, de la Tesorería General de la República,
ordenándose el reintegro de la suma de $31.744.901.
Segundo: Que la Subsecretaría de Desarrollo Regional y
Administrativo adujo que sobre la base de información
remitida trimestralmente por la Superintendencia de
Pensiones y de advertirse retrasos por las Municipalidades
en el pago de cotizaciones previsionales, debe solicitar al
Servicio de Tesorerías que se abstenga de efectuar remesas
por anticipos del Fondo Común Municipal, mientras la
Municipalidad respectiva no cumpla con la obligación
señalada, lo que debe ser notificado previamente por el
Servicio de Tesorerías para que el Municipio, dentro de los
quince días siguientes, pueda presentar sus descargos,
circunstancias que se dieron en el presente caso, puesto
que la Subsecretaría fue informada por la aludida Superintendencia del listado de las cotizaciones
previsionales impagas por la Municipalidad de Lolol,
concurriendo, en consecuencia, los supuestos exigidos en el
artículo 60 bis de la Ley de Rentas Municipales, actuación
legal que torna en improcedente el recurso de protección.
Tercero: Que la Tesorería General de la República
informó que efectivamente se abstuvo de enviar la remesa
por anticipo del Fondo Común Municipal, correspondiente al
mes de abril de 2017, a la Municipalidad de Lolol, por la
suma de $ 31.744.901, dando cumplimiento a lo preceptuado
en el artículo 60 bis del Decreto Ley N° 3.063, previa
información aportada por la Subsecretaría de Desarrollo
Regional y Administrativo.
En virtud de esa comunicación y en cumplimiento de lo
preceptuado en la parte final del inciso segundo del citado
artículo, es que procedió del modo como se le reprocha en
el recurso de protección, aclarando que mediante Oficio N°
586, de 16 de marzo de 2017, informó al Alcalde de la
Municipalidad de Lolol el monto de la deuda previsional,
que sería retenido en la próxima remesa correspondiente al
anticipo del Fondo Común Municipal, a menos que en el plazo
de 15 días contados desde la recepción del oficio
presentara ante el Servicio de Tesorerías antecedentes que
acreditaran la regularización total o parcial de la deuda,
descargos que no presentó, por lo que se ejecutó la
retención lo que debe entenderse sin perjuicio de los derechos que asistan a la Municipalidad contenidos en la
Ley N°19.880, creyendo que de este modo, el recurso de
protección no es la vía para solucionar el presente
conflicto.
Añade que no incurrió en ninguna actuación u omisión
arbitraria o ilegal, puesto que se limitó a dar
cumplimiento al procedimiento contenido en el artículo 60
bis de la Ley de Rentas Municipales, descartando una
vulneración al derecho de propiedad de la actora ya que la
entrega de anticipos del Fondo Común Municipal a las
Municipalidades no es un derecho absoluto, sino que se
trata de uno eventual o condicionado que sólo se hace
efectivo si se cumplen todos los presupuestos legales, sin
que se dieran en este caso y, en relación a la eventual
infracción a su derecho a defensa, aclara que la
Municipalidad tuvo la oportunidad de presentar sus
descargos y que frente a la Tesorería posee además todos
los derechos que le otorga la Ley Nº 19.880, razones por
las que pide se desestime el recurso de protección deducido
en su contra.
Cuarto: Que el Ministerio de Educación señaló en su
informe que efectivamente se retuvo de la subvención
escolar que correspondía pagar a la Municipalidad de Lolol
en diciembre de 2016 y enero de 2017, la suma de
$25.499.195 por cada mes, por existir deuda previsional
impaga respecto de los meses de octubre y noviembre del año 2016, dando cuenta, por último, que no existen recursos
administrativos pendientes contra las resoluciones que
autorizaron las retenciones de la subvención escolar
referidas.
Quinto: Que son hechos no controvertidos los
siguientes:
1.- La Municipalidad de Lolol no pagó al personal
docente sujeto a su dependencia las cotizaciones
previsionales correspondientes a los meses de octubre y
noviembre de 2016.
2.- El Ministerio de Educación retuvo de la subvención
escolar que correspondía pagar en diciembre de 2016 y enero
de 2017, la suma de $25.499.195 por cada uno de los meses
referidos por las cotizaciones insolutas.
3.- La Municipalidad recurrente efectuó pagos
parciales de las cotizaciones declaradas y no pagadas
correspondientes al período referido, por lo que el
Ministerio de Educación efectuó devoluciones proporcionales
en los meses de enero y mayo de 2017, manteniendo una
retención por $13.472.472 por monto adeudado
correspondiente al mes de octubre, y de $18.246.400 debido
por el mes de noviembre de 2016.
4.- Mediante Oficio Ordinario Nº0457, de fecha 22 de
febrero del año 2017, emitido por la Subsecretaría de
Desarrollo Regional y Administrativo y Oficio Ordinario
N°586, de 16 de marzo del año 2017, de la Tesorería General de la República, la Municipalidad de Lolol fue informada de
la retención de la suma de $31.744.901 correspondientes al
Fondo Común Municipal por mantener insolutas obligaciones
previsionales docentes durante los meses de octubre y
noviembre de 2016, sin que el aludido Municipio presentara
descargos dentro de los 15 días de los que disponía luego
de la notificación del respectivo oficio por la Tesorería,
según el procedimiento establecido en el artículo 60 bis
del Decreto Ley N°3.063.
Sexto: Que en cuanto a las disposiciones que resultan
atingentes a la materia controvertida, corresponde citar
las siguientes:
1.- Artículo 60 bis del Decreto Ley N°3.063: “Con el
objeto de asegurar el oportuno pago de las cotizaciones
previsionales, la Superintendencia de Pensiones deberá
informar, trimestralmente, a la Subsecretaría de Desarrollo
Regional y Administrativo respecto de las cotizaciones
previsionales impagas que las municipalidades y
corporaciones municipales mantengan respecto de los
funcionarios municipales y trabajadores de los servicios de
las áreas de educación y salud, traspasados a ellas en
virtud de lo dispuesto en el decreto con fuerza de ley Nº
1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior.
Sobre la base de la información remitida por la
Superintendencia de Pensiones, y cuando se observaren
retrasos por parte de las municipalidades en el pago de cotizaciones previsionales, dicha Subsecretaría solicitará
al Servicio de Tesorerías que se abstenga de efectuar las
remesas por anticipos del Fondo Común Municipal, mientras
la municipalidad respectiva no cumpla con la obligación
señalada. El Servicio de Tesorerías, previo a resolver,
notificará al municipio respectivo, el que tendrá quince
días para presentar sus descargos.”
2.- Inciso primero del artículo 7° de la Ley N°19.609:
“A contar del primer día del mes siguiente al de la fecha
de publicación de la presente ley, en caso que se produzca
un atraso en el integro de imposiciones previsionales que
se devenguen a partir de esa fecha por parte de los
sostenedores de establecimientos educacionales
subvencionados, el Ministerio de Educación deberá retener
de los recursos que les corresponda percibir por aplicación
del decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1998, del Ministerio
de Educación, que fija el texto refundido de la ley de
Subvenciones Educacionales, un monto equivalente a las
cotizaciones que éstos deban pagar. Dicho monto será
devuelto al sostenedor cuando éste demuestre haber pagado
las cotizaciones correspondientes.”
Séptimo: Que de la simple lectura de la acción de
protección presentado por la Municipalidad de Lolol, se
advierte un evidente error argumentativo en su
planteamiento de base que provoca un equivocado
razonamiento en todo el recurso y que termina con la conclusión que plantea y petición que formula al juzgador,
en tanto razona sobre la base de haberse afectado el
principio de non bis in ídem y de haberse convertido las
autoridades recurridas en comisiones especiales
sancionatorias que impusieron un doble castigo a la
recurrente por causa del no pago oportuno de las
cotizaciones previsionales a sus trabajadores docentes.
Octavo: Que en efecto, aduce el Municipio que la
SUBDERE y la Tesorería General de la República por un lado
y el Ministerio de Educación, por el otro, impusieron un
doble castigo por no estar al día en la solución de las
cotizaciones previsionales, sin embargo, de la lectura de
las disposiciones transcritas, aparece que dichas
retenciones no constituyen un castigo ni tampoco una
sanción de carácter pecuniaria, sino que tienen una
evidente finalidad de cautela para así provocar el pago de
las cotizaciones declaradas y no enteradas en su
oportunidad por el mismo Municipio en su carácter de
empleador que ahora reclama por la retención de fondos,
luego que por los meses de octubre y noviembre de 2016,
declarara y no pagara las imposiciones y otras cargas
previsionales, por una cantidad que supera los treintaiún
millones de pesos, fondos que debe tenerse en
consideración, serán liberados y entregados al Municipio en
tanto satisfaga la obligación pendiente, que constituye en
consecuencia una condición que una vez cumplida obligará a la Tesorería General de la República y al Ministerio de
Educación, a entregar a la Municipalidad de Lolol los
fondos retenidos correspondientes a los anticipos del Fondo
Común Municipal y a las subvenciones escolares.
Noveno: Que descartada la retención de fondos como una
sanción que erradamente atribuye el Municipio a las
autoridades recurridas, la actuación desarrollada por éstas
constituye una doble cautela amparada en la legislación y
que persigue una misma finalidad que debe ser satisfecha
por el recurrente, en tanto empleador de los profesores a
quienes no pagó sus cotizaciones, sin que discutiera que en
su momento no percibió los fondos destinados a su solución
para los meses de octubre y noviembre de 2016; se trata por
tanto de un caso en que pese a haber dispuesto del dinero
necesario para cumplir el mandato que lo obligaba como
empleador al pago de las cotizaciones previsionales de los
docentes a su cargo, no fueron enteradas en aquellos meses,
por cierto muy lejanos aún a la catástrofe producida por
los incendios que arrasaron la zona centro sur del país a
comienzos de este año, de modo que hasta acá, no se
advierte de qué forma puede existir una especie de castigo
hacia el municipio por parte de las autoridades recurridas
en la forma como han procedido, sino que más bien, surge
evidente la injustificada negligencia del propio municipio
en no cumplir oportunamente con sus cargas laborales.
Décimo: Que en el caso de las autoridades recurridas y
del Ministerio de Educación, existen disposiciones legales
que les permiten expresamente actuar como lo hicieron, es
decir, retener fondos de diversas fuentes como un modo de
obtener compulsivamente el pronto pago de lo debido a los
profesores cuyas cotizaciones permanecen insolutas, siendo
carga del municipio la determinación del modo como
soluciona el déficit sectorial, sin que sea el Estado como
órgano de la administración central el encargado de velar
por la reparación de aquella falta mediante la entrega
obligatoria de fuentes dinerarias destinadas a fines
diversos a través de los cuales pueda suplir la
Municipalidad tal carencia, puesto que junto con existir
una prohibición de aplicar con un destino diferente los
fondos provenientes de la Tesorería y del Ministerio de
Educación, es la misma legislación la que autoriza a las
reparticiones recurridas a retener hasta en tanto no sea
solucionada la falta administrativa advertida por la
Superintendencia de Pensiones.
Undécimo: Que la actuación de la SUBDERE y la
Tesorería General de la República, encuentra respaldo
normativo en lo que dispone el artículo 60 bis del Decreto
Ley que regula las Rentas Municipales y no constituye una
actuación arbitraria, aunque pudiera parecerlo prima facie,
al tener en consideración que ya existía previamente una
retención de dineros por una misma razón, actuación que debe considerarse racional ya que la misma alegación que en
este recurso de protección efectúa el Municipio de Lolol,
pudo plantearlo en aquel espacio de tiempo procedimental
que la misma norma le entregaba para desarrollar los
descargos correspondientes y evitar que este anticipo del
Fondo Común Municipal finalmente no lo percibiera, plazo
que transcurrió sin que desarrollara presentación alguna,
de forma que la Tesorería, con lo informado previamente por
la SUBDERE y la Superintendencia de Pensiones, no hizo más
que cumplir con la ley y garantizar mediante esta cautela,
un modo de pronto pago de las cotizaciones declaradas y no
solucionadas a los docentes que trabajan para la
Municipalidad de Lolol.
Duodécimo: Que en consecuencia, no siendo ilegal ni
arbitraria la actuación desarrollada por las autoridades
recurridas, no procede el análisis de las garantías que la
Municipalidad aduce como vulneradas, aunque puede
agregarse, a mayor abundamiento que, como ya fue señalado,
en caso alguno se constituyeron como comisiones especiales,
ya que la retención de dineros no es una sanción como alega
la recurrente, sino una medida cautelar con la finalidad
que ya tantas veces ha sido mencionada y, por otro lado,
porque no puede alegar titularidad dominical sobre fondos
que aún no le han sido entregados sino que constituyen una
expectativa para que pueda disponer de aquellos en
finalidades sociales y de superación de la pobreza, según lo dispone el artículo 122 de la Constitución Política de
la República y conforme a la estimación que la misma
SUBDERE efectúa, siendo del todo procedente su retención en
este caso, teniendo en cuenta no sólo la disposición legal
que la facultaba para actuar de aquel modo, sino que además
la propia desidia demostrada por la Municipalidad al
permanecer impávida frente a una de sus principales
obligaciones que era la de pagar las cotizaciones
previsionales obligatorias de sus trabajadores, las que
descontó de sus remuneraciones, declaró a la entidad
previsional, y no pagó, sin que hasta acá se explique la
causa de aquel incumplimiento, pareciendo una contradicción
que siendo la Municipalidad la responsable de esta falta y
la causa original de la obligación insoluta, redirija su
responsabilidad a otros organismos que deben velar por el
buen uso de los dineros fiscales, pero, principalmente,
aunque de un modo indirecto, por la íntegra satisfacción de
las obligaciones previsionales de los trabajadores.
Y de conformidad además con lo que disponen el
artículo 20 de la Constitución Política de la República y
Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se revoca la
sentencia apelada de tres de julio de dos mil diecisiete y
se declara que se rechaza el recurso de protección deducido
por la Municipalidad de Lolol en contra de la Subsecretaría
de Desarrollo Regional y Administrativo y de la Tesorería
General de la República. Se previene que los Ministros señores Brito y Prado
concurren a la decisión revocatoria, teniendo para ello
únicamente en consideración que la contienda ventilada en
estos autos, por su naturaleza, no es una materia que
corresponda ser dilucidada por medio de la presente acción
cautelar, ya que ésta no constituye una instancia de
declaración de derechos sino de protección de aquellos que,
siendo preexistentes e indubitados, se encuentren afectados
por alguna acción u omisión ilegal o arbitraria y, por
ende, en situación de ser amparados, presupuesto que en la
especie no concurre.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro señor Aránguiz y de la
prevención, sus autores.
Rol N° 35.117-2017.-
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Haroldo
Brito C., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos
Aránguiz Z. y Sr. Arturo Prado P. No firman, no obstante
haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor
Brito por estar en comisión de servicios y el Ministro señor
Aránguiz por estar con licencia médica. Santiago, 25 de
octubre de 2017.
En Santiago, a veinticinco de octubre de dos mil diecisiete, se incluyó en el
Estado Diario la resolución precedente.
--------------------
ADVERTENCIA:
Si se trata de un fallo de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
