Santiago, once de diciembre de dos mil diecisiete.
Vistos:
Se confirma la sentencia apelada de diez de junio de dos mil diecisiete. Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Muñoz y Brito, quienes fueron del parecer de revocar el fallo aludido y de acoger la acción cautelar impetrada, respecto de las recurrentes Silvia Reyes Crespo y Angélica Muñoz Espinoza, en virtud de los siguientes fundamentos:
1° Que Silvia Reyes Crespo, Claudia Carolina Sandoval
Quintana, Darwing Danilo Zárate Hugo, Fabiola Riquelme Quilodrán, Angélica María Muñoz Espinoza, Marcelo Gatica Peña, Mariela Ester Gatica Meliñir, Nicole Lizama Traun, Ruth Sepúlveda, Gladys Saavedra Leiva y Clorinda Vásquez Sánchez; dedujeron recurso de protección en contra de la Municipalidad de Lonquimay por el acto arbitrario e ilegal consistente en haber puesto término a las contratas de Silvia Reyes Crespo y de Angélica Muñoz Espinoza, y haber concluido el vínculo a honorarios que mantenía con los restantes recurrentes, actuación que impugnan puesto que se concretó mediante actos administrativos carentes de justificación y que fueron comunicados verbalmente, afectándose la confianza legítima de aquéllos en la conservación de sus trabajos debido a las continuas renovaciones de sus contratos, sea como personal a contrata o a honorarios, incumpliéndose lo mandatado en el artículo 11 de la Ley Nº19.880, por lo que piden se acoja el recurso de protección y se adopten las medidas necesarias para restablecer el imperio del derecho, ordenando dejar sin efecto las decisiones que pusieron término a sus contratos y se disponga la reincorporación a sus funciones de todos los recurrentes.
2° Que al informar, la Municipalidad de Lonquimay solicitó el rechazo del recurso por estimar que la alegación sobre la confianza legítima no se configura en la especie, puesto que los contratos de todos los recurrentes, con una sola excepción, fueron a honorarios. Añade la inexistencia de actos u omisiones arbitrarias e ilegales, citando al efecto lo dispuesto en el artículo 4° de la ley 18.883, señalando que los contratos a honorarios se rigen por el respectivo convenio y no les son aplicables las normas del Estatuto para los funcionarios Municipales, como tampoco la nueva jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, que rige sólo para las contratas. Por tanto, sostiene, el Municipio no incurrió en ningún acto u omisión ilegal o arbitraria, por cuanto los contratos a honorarios de los recurrentes terminaron en las fechas de sus respectivos vencimientos y no correspondía ni existía la obligación de prorrogarlos o de suscribir nuevos contratos con ellos. Agrega que debe igualmente rechazarse el recurso de protección de la recurrente Angélica María Muñoz Espinoza, quien se desempeñó a contrata de acuerdo a las normas de la Ley N°19.378, en el Departamento de Salud Municipal, habiéndose renovado su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2016; idéntica situación a la de Silvia Reyes Crespo, quien sirvió su cargo bajo la modalidad de funcionaria a contrata, concluyendo su última designación el 31 de diciembre de 2016, considerando como sustento normativo para haber procedido de aquel modo, lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley N°18.883, en el sentido que los empleos a contrata durarán como máximo sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan cesarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido dispuesta la prórroga con treinta días de anticipación, lo que en este caso no se dispuso, por lo que concluye, el vínculo contractual debía terminar en la fecha estipulada, estimando por tanto que el recurso presentado en contra de la Municipalidad de Lonquimay, debe ser rechazado.
3° Que a fin de analizar el asunto planteado y para los efectos de resolver la presente acción constitucional, debe distinguirse el tratamiento que el legislador entrega a los empleados municipales a contrata y a honorarios. Sobre estos últimos, el artículo 4° del Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales prescribe: “Podrán contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la Municipalidad; mediante decreto del alcalde. Las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de este Estatuto.” Es decir, es la Ley N°18.883 la que establece como normativa aplicable a los contratos a honorarios, las mismas cláusulas pactadas en el convenio suscrito entre las partes. Si bien es importante señalar que el precepto citado consigna que esta relación se originará cuando se trate de labores accidentales y no habituales de la Municipalidad, o bien, cuando versan sobre cometidos específicos, deben entenderse como trabajadores independientes, es decir, carentes de un vínculo de subordinación y dependencia respecto del Municipio.
4° Que, sin perjuicio de lo señalado, durante el año 2007 se consagró un nuevo mecanismo de contratación al interior de las Municipalidades, mediante la prestación de servicios en programas comunitarios a través del Decreto Nº1186, de 13 de septiembre de 2007, del Ministerio de Hacienda, que modificó el Decreto Nº854, de 2004, de la misma cartera, que agregó al grupo “gastos” y al subtítulo “gastos de personal”, las erogaciones por concepto de programas comunitarios en las que se enmarcan las actividades que corresponden a diferentes iniciativas del gobierno central y que entregan para ser ejecutadas por las Municipalidades, a las que se encomienda su implementación y que son financiados por el ejecutivo. Por tanto, al interior de la Administración Municipal, existen dos tipos de trabajadores a honorarios: los que son empleados en virtud del Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales y aquellos que son contratados por programas comunitarios, trascendiendo en todo caso y para ambos tipos de contratación, la regulación aplicable, que será la del propio contrato y supletoriamente la del Derecho Común, en particular la normativa relativa a la prestación de servicios inmateriales, que tendrá aplicación en todo aquello no regulado directamente por las partes en el contrato, debido a que en términos abstractos lo esencial de la relación contractual será la autonomía de la voluntad y la igualdad de las partes, presupuesto que les permite obligarse recíprocamente y de manera libre.
5° Que, en estas circunstancias, la relación jurídica entre la Municipalidad, sea por sí misma o como ejecutora de programas comunitarios, y la persona natural prestadora del servicio, se produce en un ámbito de equilibrio de poderes, por lo que el órgano administrativo no se encuentra ejerciendo su potestad o autoridad, sino que actúa como un particular más en el ámbito de los negocios, siendo este elemento el que explica que el legislador no intervenga con normativa especial, puesto que las partes podrán determinar contenidos justos en sus acuerdos, incluyendo, desde luego, el inicio y el fin de la relación. Además, en virtud de lo establecido en el artículo 4 de la Ley N°18.883, estas labores tendrán como característica adicional los elementos de accidentalidad y no habitualidad, por lo tanto, a lo que se obliga una persona natural o jurídica es a realizar una actividad transitoria, no prolongada y que no sea de aquellas que por ley correspondan a un funcionario municipal con carácter permanente.
6° Que en cuanto al personal a contrata y a diferencia de aquellos que se vinculan con una Municipalidad a través del pago de honorarios, se debe tener en consideración una primera gran distinción que surge de la lectura del artículo 87 de la Ley N°18.833, en que se plasma el principio según el cual, todo funcionario tiene derecho a gozar de estabilidad en el empleo, prerrogativa de la que en parte alguna se exime a quienes detentan la condición “a contrata”, esto significa que mientras transcurre el contrato, no puede legítimamente ponérsele término sino en la forma que el propio Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales contempla, sin que pueda discriminarse entre los empleados de planta y los contratas, porque el artículo 5 letra f) de dicha legislación, define el “empleo a contrata”, lo que permite concluir que la voz “empleo” que utiliza el mencionado artículo 87 es comprensiva del funcionario que se desempeña “a contrata”.
7° Que en la actualidad, es un verdadero axioma del derecho, que si una relación a contrata excede los dos años y se renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se transforma en una relación indefinida, conforme al principio de confianza legítima que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016, cuya normativa cubre, entre otros, a los funcionarios designados en empleos a contrata regidos por la Ley N° 18.883, que establece el Estatuto Administrativo para funcionarios Municipales y por Ley N° 19.378, que regula el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal.
8° Que el artículo 2° inciso tercero de la Ley N°18.833, sostiene que los empleos a contrata durarán como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año y que quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa oportunidad, por el sólo ministerio de la ley, es decir, por la expiración del tiempo de designación, esto es, para el periodo que media entre la contratación y el 31 de diciembre, debiéndose ejercer la facultad de prorrogar una contrata, según el contenido del Dictamen antes citado, con al menos treinta días de anticipación al vencimiento del plazo, lo que se traduce en un límite temporal para que el jefe de servicio determine la no renovación del vínculo a través de la dictación del respectivo acto administrativo en aquellos casos en que se hubiere generado la confianza legítima en la renovación del vínculo, o resuelva renovarlo por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior. En este sentido, cuando se haya generado en el funcionario la confianza legítima de que será prorrogada o renovada su designación a contrata que se extendió hasta el 31 de diciembre, el acto administrativo que materialice alguna de las decisiones referidas deberá dictarse a más tardar el 30 de noviembre del respectivo año y notificarse según lo disponen los artículos 45 a 47 de la Ley N° 19.880, acto administrativo que además deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en su artículo 11, es decir, exteriorizar los fundamentos de hecho y de derecho por tratarse de actos que afectan potestades particulares; y a su artículo 41 inciso cuarto, que obliga a que las resoluciones finales contendrán la decisión que será fundada, de forma que los actos administrativos en que se materialice la decisión de no renovar una designación, de hacerlo por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior, o la de poner término anticipado a ella, deberán contener el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta.
9° Que aclarada la diversa naturaleza jurídica existente entre los empleados a honorarios y quienes sirven funciones a contrata, corresponde abordar la situación de quienes recurren y tienen esta última calidad, es decir, Silvia Reyes Crespo y Angélica Muñoz Espinoza, respecto de quienes indudablemente podrá darse una hipótesis de arbitrariedad e ilegalidad al ponerse término a sus contratas, considerando que a los demás recurrentes se les hizo efectiva la cláusula contractual que puso fin al respectivo convenio asociado a la conclusión del programa gubernamental, cuya situación correspondería ser analizada por el Derecho Común aplicable, sea este el Civil o el Laboral, según se determine. Conforme al mérito de los antecedentes acompañados a este proceso, se establece que: i) Silvia Reyes Crespo, fue funcionaria a contrata de la Municipalidad de Lonquimay, grado 9, y la última renovación a su contrata se produjo entre el 1° de enero al 31 de diciembre de 2016, luego de haber ingresado al servicio municipal el 1° de febrero de 2013. ii) En el caso de Angélica María Muñoz Espinoza, fue funcionaria a contrata de la Municipalidad de Lonquimay, su último contrato vigente fue del 1° de enero al 31 de diciembre de 2016, como Jefa del Departamento de Salud Municipal, categoría B, asimilable a grado 15, contratada bajo la misma modalidad desde el año 2012.
10° Que no existe controversia que el término de las contratas se produjo, en el caso de Silvia Reyes Crespo, en consideración a lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley N°18.883, conforme al cual, los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan cesarán en sus funciones en esa fecha por el sólo ministerio de la ley, salvo que se hubiere dispuesto su prórroga con al menos 30 días de anticipación, lo que en este caso no aconteció, razón por la cual, no fue contratada la trabajadora por un nuevo período. En cuanto a Angélica María Muñoz Espinoza, se explica que se desempeñó bajo la modalidad de contrato a plazo fijo de acuerdo con las normas de la Ley N°19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud, en el Departamento de Salud Municipal, concluyendo la vigencia de su última contrata el 31 de diciembre de 2016.
11° Que frente a la actuación desarrollada por la Municipalidad y la argumentación entregada para poner fin a las mencionadas contratas, debe tenerse en consideración que la Ley N°19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, en cumplimiento de criterios constitucionales, se ha encargado de desarrollar los principios destinados a asegurar un procedimiento racional y justo al decidir y al ejecutar las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado, puntualizando en su artículo 1° que sus preceptos se aplicarán con carácter supletorio en aquellos casos donde la ley establezca procedimientos administrativos especiales. En este sentido, el ordenamiento referente a las atribuciones de nombramiento y terminación de cargos de empleos a contrata municipales, no contempla reglas especiales acerca del procedimiento que debe emplearse para el ejercicio de semejantes facultades, razón por la que, respecto de tal materia, inequívocamente cabe aplicar las disposiciones contempladas en la referida Ley N° 19.880. Ahora bien, entre los principios previstos en esa ley se encuentran aquéllos sobre transparencia y publicidad consagrados en su artículo 16, en el que se dispone que el procedimiento administrativo debe realizarse con transparencia de manera que permita y promueva el conocimiento, contenido y fundamentos de las decisiones que se adopten en él. A su turno, se consigna en dicho cuerpo legal la obligación del artículo 11 inciso segundo, consistente en motivar o fundamentar explícitamente en el mismo acto administrativo la decisión, los hechos y los fundamentos de derecho que afecten las potestades y prerrogativas de las personas. Por último, es útil destacar que el artículo 41 inciso cuarto, primera parte del aludido texto legal, ordena: “Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada”.
12° Que, de lo expresado, sólo cabe colegir que es un requisito sustancial la expresión del motivo o fundamento de la decisión, condición vinculada a una exigencia que ha sido puesta como requisito de mínima racionalidad, ya que como ocurre en la especie, fueron afectados derechos esenciales de las personas.
13° Que lo razonado en los fundamentos anteriores, permite concluir que las resoluciones que pusieron término a las contratas de las recurrentes son ilegales porque contravinieron lo dispuesto en el artículo 11 antes referido, al carecer de razonabilidad y fundamentos suficientes, afectando con ello la garantía de igualdad ante la ley al ser las recurrentes discriminadas arbitrariamente en comparación a otros empleados que, desempeñándose en idénticos cargos a contrata, tiene al menos la prerrogativa, según lo dictaminado por la Contraloría General de la República a conocer, 30 días antes al término de su contrata, que se pondrá fin a aquella, pero además, con la obligación que la pertinente resolución debe serles notificada según lo dispuesto en los artículos 45 y 46 de la Ley N°19.880, y con la expresión suficiente de motivos que les permita su impugnación en sede administrativa de ser improcedentes y no esperar, como fue en este caso, la sola llegada del 31 de diciembre de 2016 para que la Municipalidad recurrida diera por terminada la relación que la vinculaba con ambas recurrentes.
14° Que, de igual manera, se ve afectado el derecho de propiedad del artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental, toda vez que, al incurrir la institución cuestionada en este acto arbitrario e ilegal, privó a las funcionarias de su derecho a las remuneraciones que esperaban percibir durante el período siguiente por haber entendido, conforme al principio de confianza legítima, que sus empleos continuarían por todo el año 2017, en particular respecto a la seguridad que proporciona al funcionario y a quienes de él dependen, la percepción de un estipendio periódico, del que ambas se vieron arbitrariamente privadas.
15° Que en consecuencia, el cese de la contratación que aquí se alza como causa de pedir, devino en ilegal y arbitrario. Ilegal porque pugna con la normativa a la que debió atenerse el Municipio y que más arriba se dejó explicada, y arbitrario porque devastó sus derechos laborales, sin más fundamentación que la llegada del plazo de término de la contrata, obviando lo mandatado por las disposiciones y lo resuelto en el citado Dictamen de la Contraloría.
16° Que, por tales razones, para quienes disienten, la sentencia en alzada debió ser revocada sólo en relación a Silvia Reyes Crespo y Angélica Muñoz Espinoza y acogerse el recurso de protección por ambas interpuesto. Acordada con el voto en contra del Ministro señor Muñoz, quien fue del parecer de acoger el recurso, igualmente, respecto de Claudia Carolina Sandoval Quintana, Darwing Danilo Zárate Hugo, Fabiola Riquelme Quilodrán, Marcelo Gatica Peña, Mariela Ester Gatica Meliñir, Nicole Lizama Truan, Ruth Sepúlveda, Gladys Saavedra Leiva y Clorinda Vásquez Sánchez, por cuanto, según se ha expresado en el voto anterior, se les contrató por la Municipalidad para llevar adelante programas comunitarios conforme a lo también indicado, que debieran tener un carácter transitorio, accidental, no habitual y que no está referidos a funciones propias de competencia del mismo ente edilicio. Sin embargo, lo cierto es que se les contrató bajo esa modalidad a honorarios, a cada uno de ellos, conforme a las siguientes condiciones:
i) Claudia Carolina Sandoval Quintana, trabajó desde julio de 2013 a febrero de 2016, desarrollando actividades relacionadas con el programa “Más Sonrisa Chile”, para luego prestar servicios a contrata en calidad de reemplazante, como técnico en enfermería, desde marzo, hasta el 31 de diciembre de ese año.
ii) Darwing Danilo Zárate Hugo, trabajó desde marzo del año 2013 a diciembre de 2016, en el “Programa Puente”, que luego cambió de nombre a “Programa Ingreso Ético” y que actualmente se denomina “Programa Familia del Sistema de Seguridad y Oportunidades”, que es financiado por el FOSIS.
iii) Fabiola Ivette Riquelme Quilodrán, trabajó desde el 7 de enero de 2013 hasta el 30 de noviembre de 2016, desempeñándose como encargada de la Unidad de Deportes de la Municipalidad de Lonquimay, dedicándose a la planificación de la Unidad, del presupuesto disponible y de la postulación a fondos para la promoción del deporte y de actividades culturales en la comuna.
iv) Marcelo Gatica Peña, quien se desempeñó desde el 3 de septiembre de 2014 al 31 de diciembre de 2016 en el Departamento de Salud Municipal, en los Programas Nacional de la Infancia y “Chile Crece Contigo”, en los controles de salud cardiovascular, intervino en visitas domiciliarias a pacientes postrados, en programas de cuidado de la tuberculosis y de epidemiología, y en campañas de inmunización.
v) Mariela Ester Gatica Meliñir, ejecutó labores desde el 1 de septiembre de 2014 al 31 de diciembre de 2016 como secretaria de la Dirección de Desarrollo Comunitario de la Municipalidad.
vi) Nicole Lizama Truán, cuyos servicios se prolongaron entre el 24 de marzo de 2014 al 31 de diciembre de 2016, trabajando en el “Programa Ingreso Ético Familiar”.
vii) Ruth Sepúlveda Flores, se desempeñó a honorarios desde el año 2005 en la Dirección de Desarrollo Comunitario, participando en el programa Ficha Cas Dos, Ficha de Protección Social y Registro Social de Hogares, ejerciendo desde el año 2012 al 30 de diciembre de 2016, como administrativa laboral de la encargada comunal, dependiente de la Dirección de Desarrollo.
viii) Gladys Saavedra Leiva, cuya ocupación se prolongó desde abril de 2013 a diciembre de 2016, como apoyo administrativo de proyectos financiados por el FOSIS y en programas culturales de la municipalidad, como refuerzo social a adultos mayores, programas dependientes de la Dirección de Desarrollo Comunitario.
ix) Clorinda Vásquez Sánchez, cuyo trabajo a honorarios se extendió desde el 6 de diciembre de 2012 a diciembre de 2016, ejerciendo en la secretaría de la alcaldía. De lo anterior, puede advertirse que las labores prestadas tuvieron un carácter permanente y en condiciones que no corresponde a las particularidades antes enunciadas, por lo que exceden el contrato a honorarios, el que tiene otras connotaciones y, que para resolver la presente acción constitucional, sin perjuicio de otras acciones derivadas del Derecho del Trabajo, resulta preciso amparar por esta vía, para el sólo efecto que la autoridad recurrida exprese mediante comunicación escrita formal, razonada y con fundamentos de hecho y de derecho el motivo del término del contrato permitiendo, de este modo, que los empleados puedan ejercer sus derechos ante la jurisdicción pertinente.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz.
Rol Nº 35.287-2017.-
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Haroldo Brito C. y Sra. Rosa Egnem S. y los Abogados Integrantes Sr. Jaime Rodríguez E. y Sr. Rodrigo Correa G. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Brito por estar en comisión de servicios y el Abogado Integrante señor Rodríguez por estar ausente.
Santiago, 11 de diciembre de 2017.
Vistos:
Se confirma la sentencia apelada de diez de junio de dos mil diecisiete. Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Muñoz y Brito, quienes fueron del parecer de revocar el fallo aludido y de acoger la acción cautelar impetrada, respecto de las recurrentes Silvia Reyes Crespo y Angélica Muñoz Espinoza, en virtud de los siguientes fundamentos:
1° Que Silvia Reyes Crespo, Claudia Carolina Sandoval
Quintana, Darwing Danilo Zárate Hugo, Fabiola Riquelme Quilodrán, Angélica María Muñoz Espinoza, Marcelo Gatica Peña, Mariela Ester Gatica Meliñir, Nicole Lizama Traun, Ruth Sepúlveda, Gladys Saavedra Leiva y Clorinda Vásquez Sánchez; dedujeron recurso de protección en contra de la Municipalidad de Lonquimay por el acto arbitrario e ilegal consistente en haber puesto término a las contratas de Silvia Reyes Crespo y de Angélica Muñoz Espinoza, y haber concluido el vínculo a honorarios que mantenía con los restantes recurrentes, actuación que impugnan puesto que se concretó mediante actos administrativos carentes de justificación y que fueron comunicados verbalmente, afectándose la confianza legítima de aquéllos en la conservación de sus trabajos debido a las continuas renovaciones de sus contratos, sea como personal a contrata o a honorarios, incumpliéndose lo mandatado en el artículo 11 de la Ley Nº19.880, por lo que piden se acoja el recurso de protección y se adopten las medidas necesarias para restablecer el imperio del derecho, ordenando dejar sin efecto las decisiones que pusieron término a sus contratos y se disponga la reincorporación a sus funciones de todos los recurrentes.
2° Que al informar, la Municipalidad de Lonquimay solicitó el rechazo del recurso por estimar que la alegación sobre la confianza legítima no se configura en la especie, puesto que los contratos de todos los recurrentes, con una sola excepción, fueron a honorarios. Añade la inexistencia de actos u omisiones arbitrarias e ilegales, citando al efecto lo dispuesto en el artículo 4° de la ley 18.883, señalando que los contratos a honorarios se rigen por el respectivo convenio y no les son aplicables las normas del Estatuto para los funcionarios Municipales, como tampoco la nueva jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, que rige sólo para las contratas. Por tanto, sostiene, el Municipio no incurrió en ningún acto u omisión ilegal o arbitraria, por cuanto los contratos a honorarios de los recurrentes terminaron en las fechas de sus respectivos vencimientos y no correspondía ni existía la obligación de prorrogarlos o de suscribir nuevos contratos con ellos. Agrega que debe igualmente rechazarse el recurso de protección de la recurrente Angélica María Muñoz Espinoza, quien se desempeñó a contrata de acuerdo a las normas de la Ley N°19.378, en el Departamento de Salud Municipal, habiéndose renovado su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2016; idéntica situación a la de Silvia Reyes Crespo, quien sirvió su cargo bajo la modalidad de funcionaria a contrata, concluyendo su última designación el 31 de diciembre de 2016, considerando como sustento normativo para haber procedido de aquel modo, lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley N°18.883, en el sentido que los empleos a contrata durarán como máximo sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan cesarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido dispuesta la prórroga con treinta días de anticipación, lo que en este caso no se dispuso, por lo que concluye, el vínculo contractual debía terminar en la fecha estipulada, estimando por tanto que el recurso presentado en contra de la Municipalidad de Lonquimay, debe ser rechazado.
3° Que a fin de analizar el asunto planteado y para los efectos de resolver la presente acción constitucional, debe distinguirse el tratamiento que el legislador entrega a los empleados municipales a contrata y a honorarios. Sobre estos últimos, el artículo 4° del Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales prescribe: “Podrán contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la Municipalidad; mediante decreto del alcalde. Las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de este Estatuto.” Es decir, es la Ley N°18.883 la que establece como normativa aplicable a los contratos a honorarios, las mismas cláusulas pactadas en el convenio suscrito entre las partes. Si bien es importante señalar que el precepto citado consigna que esta relación se originará cuando se trate de labores accidentales y no habituales de la Municipalidad, o bien, cuando versan sobre cometidos específicos, deben entenderse como trabajadores independientes, es decir, carentes de un vínculo de subordinación y dependencia respecto del Municipio.
4° Que, sin perjuicio de lo señalado, durante el año 2007 se consagró un nuevo mecanismo de contratación al interior de las Municipalidades, mediante la prestación de servicios en programas comunitarios a través del Decreto Nº1186, de 13 de septiembre de 2007, del Ministerio de Hacienda, que modificó el Decreto Nº854, de 2004, de la misma cartera, que agregó al grupo “gastos” y al subtítulo “gastos de personal”, las erogaciones por concepto de programas comunitarios en las que se enmarcan las actividades que corresponden a diferentes iniciativas del gobierno central y que entregan para ser ejecutadas por las Municipalidades, a las que se encomienda su implementación y que son financiados por el ejecutivo. Por tanto, al interior de la Administración Municipal, existen dos tipos de trabajadores a honorarios: los que son empleados en virtud del Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales y aquellos que son contratados por programas comunitarios, trascendiendo en todo caso y para ambos tipos de contratación, la regulación aplicable, que será la del propio contrato y supletoriamente la del Derecho Común, en particular la normativa relativa a la prestación de servicios inmateriales, que tendrá aplicación en todo aquello no regulado directamente por las partes en el contrato, debido a que en términos abstractos lo esencial de la relación contractual será la autonomía de la voluntad y la igualdad de las partes, presupuesto que les permite obligarse recíprocamente y de manera libre.
5° Que, en estas circunstancias, la relación jurídica entre la Municipalidad, sea por sí misma o como ejecutora de programas comunitarios, y la persona natural prestadora del servicio, se produce en un ámbito de equilibrio de poderes, por lo que el órgano administrativo no se encuentra ejerciendo su potestad o autoridad, sino que actúa como un particular más en el ámbito de los negocios, siendo este elemento el que explica que el legislador no intervenga con normativa especial, puesto que las partes podrán determinar contenidos justos en sus acuerdos, incluyendo, desde luego, el inicio y el fin de la relación. Además, en virtud de lo establecido en el artículo 4 de la Ley N°18.883, estas labores tendrán como característica adicional los elementos de accidentalidad y no habitualidad, por lo tanto, a lo que se obliga una persona natural o jurídica es a realizar una actividad transitoria, no prolongada y que no sea de aquellas que por ley correspondan a un funcionario municipal con carácter permanente.
6° Que en cuanto al personal a contrata y a diferencia de aquellos que se vinculan con una Municipalidad a través del pago de honorarios, se debe tener en consideración una primera gran distinción que surge de la lectura del artículo 87 de la Ley N°18.833, en que se plasma el principio según el cual, todo funcionario tiene derecho a gozar de estabilidad en el empleo, prerrogativa de la que en parte alguna se exime a quienes detentan la condición “a contrata”, esto significa que mientras transcurre el contrato, no puede legítimamente ponérsele término sino en la forma que el propio Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales contempla, sin que pueda discriminarse entre los empleados de planta y los contratas, porque el artículo 5 letra f) de dicha legislación, define el “empleo a contrata”, lo que permite concluir que la voz “empleo” que utiliza el mencionado artículo 87 es comprensiva del funcionario que se desempeña “a contrata”.
7° Que en la actualidad, es un verdadero axioma del derecho, que si una relación a contrata excede los dos años y se renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se transforma en una relación indefinida, conforme al principio de confianza legítima que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016, cuya normativa cubre, entre otros, a los funcionarios designados en empleos a contrata regidos por la Ley N° 18.883, que establece el Estatuto Administrativo para funcionarios Municipales y por Ley N° 19.378, que regula el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal.
8° Que el artículo 2° inciso tercero de la Ley N°18.833, sostiene que los empleos a contrata durarán como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año y que quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa oportunidad, por el sólo ministerio de la ley, es decir, por la expiración del tiempo de designación, esto es, para el periodo que media entre la contratación y el 31 de diciembre, debiéndose ejercer la facultad de prorrogar una contrata, según el contenido del Dictamen antes citado, con al menos treinta días de anticipación al vencimiento del plazo, lo que se traduce en un límite temporal para que el jefe de servicio determine la no renovación del vínculo a través de la dictación del respectivo acto administrativo en aquellos casos en que se hubiere generado la confianza legítima en la renovación del vínculo, o resuelva renovarlo por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior. En este sentido, cuando se haya generado en el funcionario la confianza legítima de que será prorrogada o renovada su designación a contrata que se extendió hasta el 31 de diciembre, el acto administrativo que materialice alguna de las decisiones referidas deberá dictarse a más tardar el 30 de noviembre del respectivo año y notificarse según lo disponen los artículos 45 a 47 de la Ley N° 19.880, acto administrativo que además deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en su artículo 11, es decir, exteriorizar los fundamentos de hecho y de derecho por tratarse de actos que afectan potestades particulares; y a su artículo 41 inciso cuarto, que obliga a que las resoluciones finales contendrán la decisión que será fundada, de forma que los actos administrativos en que se materialice la decisión de no renovar una designación, de hacerlo por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior, o la de poner término anticipado a ella, deberán contener el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta.
9° Que aclarada la diversa naturaleza jurídica existente entre los empleados a honorarios y quienes sirven funciones a contrata, corresponde abordar la situación de quienes recurren y tienen esta última calidad, es decir, Silvia Reyes Crespo y Angélica Muñoz Espinoza, respecto de quienes indudablemente podrá darse una hipótesis de arbitrariedad e ilegalidad al ponerse término a sus contratas, considerando que a los demás recurrentes se les hizo efectiva la cláusula contractual que puso fin al respectivo convenio asociado a la conclusión del programa gubernamental, cuya situación correspondería ser analizada por el Derecho Común aplicable, sea este el Civil o el Laboral, según se determine. Conforme al mérito de los antecedentes acompañados a este proceso, se establece que: i) Silvia Reyes Crespo, fue funcionaria a contrata de la Municipalidad de Lonquimay, grado 9, y la última renovación a su contrata se produjo entre el 1° de enero al 31 de diciembre de 2016, luego de haber ingresado al servicio municipal el 1° de febrero de 2013. ii) En el caso de Angélica María Muñoz Espinoza, fue funcionaria a contrata de la Municipalidad de Lonquimay, su último contrato vigente fue del 1° de enero al 31 de diciembre de 2016, como Jefa del Departamento de Salud Municipal, categoría B, asimilable a grado 15, contratada bajo la misma modalidad desde el año 2012.
10° Que no existe controversia que el término de las contratas se produjo, en el caso de Silvia Reyes Crespo, en consideración a lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley N°18.883, conforme al cual, los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan cesarán en sus funciones en esa fecha por el sólo ministerio de la ley, salvo que se hubiere dispuesto su prórroga con al menos 30 días de anticipación, lo que en este caso no aconteció, razón por la cual, no fue contratada la trabajadora por un nuevo período. En cuanto a Angélica María Muñoz Espinoza, se explica que se desempeñó bajo la modalidad de contrato a plazo fijo de acuerdo con las normas de la Ley N°19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud, en el Departamento de Salud Municipal, concluyendo la vigencia de su última contrata el 31 de diciembre de 2016.
11° Que frente a la actuación desarrollada por la Municipalidad y la argumentación entregada para poner fin a las mencionadas contratas, debe tenerse en consideración que la Ley N°19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, en cumplimiento de criterios constitucionales, se ha encargado de desarrollar los principios destinados a asegurar un procedimiento racional y justo al decidir y al ejecutar las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado, puntualizando en su artículo 1° que sus preceptos se aplicarán con carácter supletorio en aquellos casos donde la ley establezca procedimientos administrativos especiales. En este sentido, el ordenamiento referente a las atribuciones de nombramiento y terminación de cargos de empleos a contrata municipales, no contempla reglas especiales acerca del procedimiento que debe emplearse para el ejercicio de semejantes facultades, razón por la que, respecto de tal materia, inequívocamente cabe aplicar las disposiciones contempladas en la referida Ley N° 19.880. Ahora bien, entre los principios previstos en esa ley se encuentran aquéllos sobre transparencia y publicidad consagrados en su artículo 16, en el que se dispone que el procedimiento administrativo debe realizarse con transparencia de manera que permita y promueva el conocimiento, contenido y fundamentos de las decisiones que se adopten en él. A su turno, se consigna en dicho cuerpo legal la obligación del artículo 11 inciso segundo, consistente en motivar o fundamentar explícitamente en el mismo acto administrativo la decisión, los hechos y los fundamentos de derecho que afecten las potestades y prerrogativas de las personas. Por último, es útil destacar que el artículo 41 inciso cuarto, primera parte del aludido texto legal, ordena: “Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada”.
12° Que, de lo expresado, sólo cabe colegir que es un requisito sustancial la expresión del motivo o fundamento de la decisión, condición vinculada a una exigencia que ha sido puesta como requisito de mínima racionalidad, ya que como ocurre en la especie, fueron afectados derechos esenciales de las personas.
13° Que lo razonado en los fundamentos anteriores, permite concluir que las resoluciones que pusieron término a las contratas de las recurrentes son ilegales porque contravinieron lo dispuesto en el artículo 11 antes referido, al carecer de razonabilidad y fundamentos suficientes, afectando con ello la garantía de igualdad ante la ley al ser las recurrentes discriminadas arbitrariamente en comparación a otros empleados que, desempeñándose en idénticos cargos a contrata, tiene al menos la prerrogativa, según lo dictaminado por la Contraloría General de la República a conocer, 30 días antes al término de su contrata, que se pondrá fin a aquella, pero además, con la obligación que la pertinente resolución debe serles notificada según lo dispuesto en los artículos 45 y 46 de la Ley N°19.880, y con la expresión suficiente de motivos que les permita su impugnación en sede administrativa de ser improcedentes y no esperar, como fue en este caso, la sola llegada del 31 de diciembre de 2016 para que la Municipalidad recurrida diera por terminada la relación que la vinculaba con ambas recurrentes.
14° Que, de igual manera, se ve afectado el derecho de propiedad del artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental, toda vez que, al incurrir la institución cuestionada en este acto arbitrario e ilegal, privó a las funcionarias de su derecho a las remuneraciones que esperaban percibir durante el período siguiente por haber entendido, conforme al principio de confianza legítima, que sus empleos continuarían por todo el año 2017, en particular respecto a la seguridad que proporciona al funcionario y a quienes de él dependen, la percepción de un estipendio periódico, del que ambas se vieron arbitrariamente privadas.
15° Que en consecuencia, el cese de la contratación que aquí se alza como causa de pedir, devino en ilegal y arbitrario. Ilegal porque pugna con la normativa a la que debió atenerse el Municipio y que más arriba se dejó explicada, y arbitrario porque devastó sus derechos laborales, sin más fundamentación que la llegada del plazo de término de la contrata, obviando lo mandatado por las disposiciones y lo resuelto en el citado Dictamen de la Contraloría.
16° Que, por tales razones, para quienes disienten, la sentencia en alzada debió ser revocada sólo en relación a Silvia Reyes Crespo y Angélica Muñoz Espinoza y acogerse el recurso de protección por ambas interpuesto. Acordada con el voto en contra del Ministro señor Muñoz, quien fue del parecer de acoger el recurso, igualmente, respecto de Claudia Carolina Sandoval Quintana, Darwing Danilo Zárate Hugo, Fabiola Riquelme Quilodrán, Marcelo Gatica Peña, Mariela Ester Gatica Meliñir, Nicole Lizama Truan, Ruth Sepúlveda, Gladys Saavedra Leiva y Clorinda Vásquez Sánchez, por cuanto, según se ha expresado en el voto anterior, se les contrató por la Municipalidad para llevar adelante programas comunitarios conforme a lo también indicado, que debieran tener un carácter transitorio, accidental, no habitual y que no está referidos a funciones propias de competencia del mismo ente edilicio. Sin embargo, lo cierto es que se les contrató bajo esa modalidad a honorarios, a cada uno de ellos, conforme a las siguientes condiciones:
i) Claudia Carolina Sandoval Quintana, trabajó desde julio de 2013 a febrero de 2016, desarrollando actividades relacionadas con el programa “Más Sonrisa Chile”, para luego prestar servicios a contrata en calidad de reemplazante, como técnico en enfermería, desde marzo, hasta el 31 de diciembre de ese año.
ii) Darwing Danilo Zárate Hugo, trabajó desde marzo del año 2013 a diciembre de 2016, en el “Programa Puente”, que luego cambió de nombre a “Programa Ingreso Ético” y que actualmente se denomina “Programa Familia del Sistema de Seguridad y Oportunidades”, que es financiado por el FOSIS.
iii) Fabiola Ivette Riquelme Quilodrán, trabajó desde el 7 de enero de 2013 hasta el 30 de noviembre de 2016, desempeñándose como encargada de la Unidad de Deportes de la Municipalidad de Lonquimay, dedicándose a la planificación de la Unidad, del presupuesto disponible y de la postulación a fondos para la promoción del deporte y de actividades culturales en la comuna.
iv) Marcelo Gatica Peña, quien se desempeñó desde el 3 de septiembre de 2014 al 31 de diciembre de 2016 en el Departamento de Salud Municipal, en los Programas Nacional de la Infancia y “Chile Crece Contigo”, en los controles de salud cardiovascular, intervino en visitas domiciliarias a pacientes postrados, en programas de cuidado de la tuberculosis y de epidemiología, y en campañas de inmunización.
v) Mariela Ester Gatica Meliñir, ejecutó labores desde el 1 de septiembre de 2014 al 31 de diciembre de 2016 como secretaria de la Dirección de Desarrollo Comunitario de la Municipalidad.
vi) Nicole Lizama Truán, cuyos servicios se prolongaron entre el 24 de marzo de 2014 al 31 de diciembre de 2016, trabajando en el “Programa Ingreso Ético Familiar”.
vii) Ruth Sepúlveda Flores, se desempeñó a honorarios desde el año 2005 en la Dirección de Desarrollo Comunitario, participando en el programa Ficha Cas Dos, Ficha de Protección Social y Registro Social de Hogares, ejerciendo desde el año 2012 al 30 de diciembre de 2016, como administrativa laboral de la encargada comunal, dependiente de la Dirección de Desarrollo.
viii) Gladys Saavedra Leiva, cuya ocupación se prolongó desde abril de 2013 a diciembre de 2016, como apoyo administrativo de proyectos financiados por el FOSIS y en programas culturales de la municipalidad, como refuerzo social a adultos mayores, programas dependientes de la Dirección de Desarrollo Comunitario.
ix) Clorinda Vásquez Sánchez, cuyo trabajo a honorarios se extendió desde el 6 de diciembre de 2012 a diciembre de 2016, ejerciendo en la secretaría de la alcaldía. De lo anterior, puede advertirse que las labores prestadas tuvieron un carácter permanente y en condiciones que no corresponde a las particularidades antes enunciadas, por lo que exceden el contrato a honorarios, el que tiene otras connotaciones y, que para resolver la presente acción constitucional, sin perjuicio de otras acciones derivadas del Derecho del Trabajo, resulta preciso amparar por esta vía, para el sólo efecto que la autoridad recurrida exprese mediante comunicación escrita formal, razonada y con fundamentos de hecho y de derecho el motivo del término del contrato permitiendo, de este modo, que los empleados puedan ejercer sus derechos ante la jurisdicción pertinente.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz.
Rol Nº 35.287-2017.-
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Haroldo Brito C. y Sra. Rosa Egnem S. y los Abogados Integrantes Sr. Jaime Rodríguez E. y Sr. Rodrigo Correa G. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Brito por estar en comisión de servicios y el Abogado Integrante señor Rodríguez por estar ausente.
Santiago, 11 de diciembre de 2017.
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ADVERTENCIA:
Si se trata de un fallo de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
