Santiago, nueve de enero de dos mil dieciocho.
En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 785 del
Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la
siguiente sentencia de reemplazo.
VISTOS:
Se reproducen los fundamentos tercero a décimo del
fallo de casación que antecede.
De la sentencia invalidada se mantienen sus
razonamientos primero a décimo y vigésimo a vigésimo
cuarto, que no han sido afectados por el vicio que motivó
la casación declarada.
Y TENIENDO EN SU LUGAR Y ADEMÁS PRESENTE:
1.- Que en estos autos los Sindicatos de Trabajadores
Independientes, Pescadores Artesanales, Buzos Mariscadores
y Ramos Similares, de las caletas Ventanas y
Horcón deducen
reclamación conforme a los artículos 17 N° 3 de la Ley N°
20.600 y 56 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del
Medio Ambiente en contra de la Resolución Exenta D.S.C. N°
608, de 24 de julio de 2015, pronunciada por la
Superintendencia del Medio Ambiente, que declaró la
incompetencia del órgano fiscalizador para conocer y
sancionar los hechos denunciados por los reclamantes,
relativos al derrame de petróleo en la bahía de Quintero,
ordenando el archivo de las denuncias respectivas. Al respecto alegan que el 24 de septiembre de 2014 se
produjo un derrame de hidrocarburos en el Terminal Marítimo
de ENAP ubicado en la bahía de Quintero, en circunstancias
que el buque tanque Mimosa se encontraba realizando
operaciones destinadas a la descarga de petróleo crudo
hacia el Terminal. Añaden que mediante la Resolución Exenta
N° 608/2015 la Superintendencia se declaró incompetente
para conocer y sancionar los hechos denunciados debido a
que no fue posible asociarlos a la infracción de algún
instrumento de carácter ambiental, consignando al respecto
que las instalaciones del Terminal Marítimo Quintero
involucradas en el derrame correspondían a una monoboya y
al estanque T-5104, estructuras que no están reguladas por
ninguna Resolución de Calificación Ambiental, pues datan
del año 1971, es decir, son anteriores a la Ley N° 19.300 y
al Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental, de modo que el organismo competente es la
Autoridad Marítima.
Los actores acusan que la mencionada decisión es
ilegal por dos razones; en primer lugar, porque existe, al
menos, una Resolución de Calificación Ambiental que, por su
contenido, otorga competencia a la Superintendencia del
Medio Ambiente, a saber, la RCA N° 616, de 20 de agosto de
2001, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la
Región de Valparaíso, referida al proyecto "Aumento de la
Capacidad de Almacenamiento de Petróleo Crudo en Terminal Marítimo Quintero"; en segundo término acusan que la
resolución impugnada no justifica debidamente la
incompetencia que declara.
Terminan solicitando que la resolución reclamada sea
dejada sin efecto y que, en su remplazo, se ordene a la
Superintendencia del Medio Ambiente cumplir plenamente sus
funciones de fiscalización y que, en definitiva, inicie un
procedimiento sancionatorio en contra de ENAP producto de
los hechos denunciados.
2.- Que al informar la reclamada solicita el rechazo
de la acción intentada fundada, en primer lugar, en que no
es competente para conocer de los hechos de que se trata,
puesto que el ámbito de su competencia está delimitado en
el artículo 2 de su Ley Orgánica, norma que restringe dicho
dominio a la ejecución, organización y coordinación del
seguimiento y fiscalización de los instrumentos de carácter
ambiental que allí se indican y que, tratándose las
instalaciones de autos de estructuras que nunca han sido
evaluadas ambientalmente, desde que fueron construidas con
anterioridad a la existencia del Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental, no existe un instrumento de gestión
ambiental que entregue competencia a su parte para conocer
de los hechos denunciados.
En segundo término aduce que la resolución impugnada
cumple con el deber de fundamentación requerido para los
actos administrativos.
3
3.- Que al comenzar el examen de la reclamación de fs.
81 cabe destacar que, tal como quedó asentado en el fallo
de casación dictado por separado y con esta misma fecha, la
Superintendencia del Medio Ambiente se encuentra revestida,
por disposición legislativa, de facultades tanto
fiscalizadoras cuanto sancionatorias, como se desprende, en
lo que respecta a las primeras, de lo estatuido en el
artículo 2 y en la letra t) del artículo 3, ambos de la Ley
Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente,
contenida en la Ley N° 20.417, así como en la letra o) del
citado artículo 3 y en el artículo 35, del mismo cuerpo
legal, en lo que concierne a las últimas.
4.- Que establecido de esta manera que la mencionada
Superintendencia detenta las atribuciones referidas en lo
que antecede, conviene recordar que el artículo 2 de la Ley
Orgánica de la Superintendencia prescribe que: “La
Superintendencia del Medio Ambiente tendrá por objeto
ejecutar, organizar y coordinar el seguimiento y
fiscalización de las Resoluciones de Calificación
Ambiental, de las medidas de los Planes de Prevención y/o
de Descontaminación Ambiental, del contenido de las Normas
de Calidad Ambiental y Normas de Emisión, y de los Planes
de Manejo, cuando corresponda, y de todos aquellos otros
instrumentos de carácter ambiental que establezca la ley.
Los organismos sectoriales que cumplan funciones de
fiscalización ambiental, conservarán sus competencias y potestades de fiscalización, en todas aquellas materias e
instrumentos que no sean de competencia de la
Superintendencia.
Los organismos sectoriales que cumplan funciones de
fiscalización ambiental, deberán adoptar y respetar todos
los criterios que la Superintendencia establezca en
relación a la forma de ejecutar las actuaciones de
fiscalización, pudiendo solicitar a ésta que se pronuncie
al respecto”.
Las letras o) y t) del artículo 3 establecen que: “La
Superintendencia tendrá las siguientes funciones y
atribuciones:
[...]
o) Imponer sanciones de conformidad a lo señalado en la
presente ley.
[...]
t) Fiscalizar el cumplimiento de las demás normas e
instrumentos de carácter ambiental, que no estén bajo el
control y fiscalización de otros órganos del Estado”.
Por su parte, el artículo 16 previene que “Para el
desarrollo de las actividades de fiscalización, la
Superintendencia deberá establecer, anualmente“ los
programas y subprogramas que detalla.
A su vez, el artículo 35 estatuye, en lo que interesa,
que: “Corresponderá exclusivamente a la Superintendencia del Medio Ambiente el ejercicio de la potestad sancionadora
respecto de las siguientes infracciones.
[...]
n) El incumplimiento cualquiera de toda otra norma de
carácter ambiental que no tenga establecida una sanción
específica”.
5.- Que de la normativa expuesta fluye que la SMA
tiene a su cargo la labor de fiscalización en materia
ambiental, encontrándose facultada para realizarla
directamente estableciendo programas de fiscalización, como
también para determinar que esta labor sea realizada por el
órgano sectorial con competencia específica en la materia a
fiscalizar, elaborando subprogramas de fiscalización.
6.- Que esclarecido lo anterior se hace necesario
contextualizar la temática de que se trata, subrayando que,
tal como lo ha sostenido previamente esta Corte (verbi
gracia, en fallo pronunciado en la causa rol N° 4033-2013
y, especialmente y con mayor extensión, en la sentencia de
reemplazo de 20 de abril de 2011, dictada en autos rol N°
396-2009, seguidos por demanda interpuesta por la
Asociación de Canalistas del Embalse Pitama), el derecho a
vivir en un medio ambiente libre de contaminación,
garantizado en el numeral 8° del artículo 19 de la
Constitución Política de la República, es aquel conforme al
cual se cautela propiamente el medio ambiente, que nuestro
legislador entiende como un “sistema global”, que se integra por “elementos naturales y artificiales” de
diferentes características, haciendo referencia a las de
“naturaleza física, química o biológica”, además, de los
“socioculturales”, cautelando las distintas “interacciones”
que se producen entre todos ellos, que les permite estar
“en permanente modificación”, ya sea “por la acción humana
o natural”, cuya importancia se destaca expresando que
“rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en
sus múltiples manifestaciones”, conformando un equilibrio
ecológico en general.
Dicho fallo añade que la idea antedicha se ve
reforzada por lo establecido en la Carta Fundamental, en
cuanto dispone que “la ley podrá establecer respecto de la
propiedad ‘las limitaciones y obligaciones que deriven de
su función social’, que comprende cuanto exija ‘la
conservación del patrimonio ambiental’ (art. 19 N° 24,
inciso segundo)” y subraya que la Carta Política agrega que
“es deber del Estado velar para que este derecho público
subjetivo a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación no sea afectado y que le corresponde tutelar
la preservación de la naturaleza, dentro de lo que es el
desarrollo sustentable, puesto que el Estado se declara
está ‘al servicio de la persona humana y su finalidad es
promover el bien común, para lo cual debe contribuir a
crear las condiciones sociales que permitan a todos y a
cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno
respeto a los derechos y garantías’ que la Constitución
establece (art. 1°, inciso cuarto)”.
Además, esta Corte expresó en esa ocasión que de “esta
forma se logra comprender el carácter sistémico y global
del medio ambiente que debe ser tutelado, puesto que
constituye el patrimonio natural, artístico y cultural de
nuestro país, que comprende, entre otros aspectos, la
atmósfera, tierra, aguas, flora y fauna.
En el Mensaje con
que el Presidente de la República remite al Congreso el
Proyecto de Ley sobre las Bases del Medio Ambiente, se
indica que se enfrenta ‘el desafío que impone luchar por
salvar al planeta del deterioro que lo expone la actividad
humana’, que exige empezar por entender que la defensa del
medio ambiente no es sólo un derecho de cada hombre, sino,
al mismo tiempo, un ‘deber humano’, circunstancia que
obliga a tomar conciencia y poner énfasis en la necesidad
de que los hombres se exijan más a ellos mismos en bien de
la supervivencia de la propia vida humana”.
En tal sentido se expuso que como primer objetivo del
mentado proyecto se indica el de otorgar “contenido
concreto y un desarrollo jurídico adecuado a la garantía
constitucional que asegura a todas las personas el derecho
a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. En
efecto, el proyecto pretende hacerse cargo del deber del
Estado de velar para que dicha garantía se cumpla. En virtud de ello, busca dar un marco general en el cual se
deba desarrollar el actuar del sector público y el privado.
El sector público, tanto como ente fiscalizador y regulador
de las actividades productivas; y, en muchas ocasiones como
contaminante esto es, en el papel de un particular más.
Ello implica que todos los sectores del país deben
desarrollar las actividades que les son propias dentro de
un esquema de respeto por el medio ambiente, y que la
explotación de los recursos naturales debe ser realizada de
tal modo que se asegure su sustentabilidad en el futuro. En
este sentido, el proyecto entra a regular una serie de
intereses en conflicto. Es más, en muchas ocasiones, todos
ellos garantizados en la propia Constitución. Sin embargo,
se da preeminencia al hecho que ninguna actividad -por
legítima que sea- puede desenvolverse a costa del medio
ambiente. Ello importa una nueva visión de la gestión
productiva, que deberá ser desarrollada por las empresas”.
7.- Que, conforme a lo expuesto, la labor de la
Superintendencia del Medio Ambiente debe ser entendida en el
contexto, más amplio, de la normativa destinada a cautelar
el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación y, en consecuencia, sus atribuciones y
facultades no pueden ser comprendidas como restringidas y
limitadas, exclusivamente, a la fiscalización y sanción de
las conductas transgresoras vinculadas con actividades que hayan sido sometidas al Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental.
Por el contrario, y considerando, en especial, la
naturaleza de derecho público de las normas que regulan el
quehacer del señalado ente, que señalan cuáles son sus
atribuciones y que definen el modo en que puede ejercerlas,
calidad que implica que tales disposiciones rigen in actum,
forzoso es concluir que la Superintendencia del Medio
Ambiente se encuentra obligada, por así disponerlo el
artículo 2 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del
Medio Ambiente, a fiscalizar toda clase de actividades que
puedan lesionar el medio ambiente, con independencia de si
las mismas han sido sometidas previamente al Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental, puesto que, en la
perspectiva del deber de protección del derecho a vivir en
un medio ambiente libre de contaminación que recae sobre el
Estado, sus funciones no se pueden ver constreñidas, de
manera artificial, por una exigencia de esa clase, máxime
si por intermedio de semejante determinación se podría
omitir la realización de las conductas necesarias para
salvaguardar el medio ambiente de daños ya producidos o se
podría abordar su solución con una mirada ajena a la que es
propia del derecho medio ambiental.
8.- Que en estas condiciones resulta evidente que la
norma contenida en el artículo 2 de la Ley Orgánica de la
Superintendencia del Medio Ambiente no restringe, de manera alguna, la labor propia de dicho organismo a las
actividades, empresas y proyectos que hayan sido sometidos
previamente al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y
que, por consiguiente, cuenten con una resolución que
apruebe, desde esa perspectiva, el proceso productivo o el
emprendimiento respectivo.
Por el contrario, y dado que la mencionada disposición
de derecho público comenzó a regir in actum, se debe dejar
asentado de manera explícita y categórica que la
Superintendencia del ramo se encuentra plenamente facultada
para fiscalizar las instalaciones involucradas en los
hechos de autos y para disponer lo que fuere pertinente en
cumplimiento de sus funciones propias.
9.- Que así las cosas aparece con nitidez que la
decisión impugnada en autos es, efectivamente, ilegal,
puesto que por su intermedio la autoridad administrativa ha
decidido, con infracción de lo estatuido en el artículo 2
de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio
Ambiente, que carece de competencia “para conocer y
sancionar los hechos denunciados por los reclamantes”, pese
a que por su carácter y por su adscripción al derecho
público, la indicada disposición faculta a dicho órgano,
precisamente, para conocer de tales hechos.
10.- Que, conforme a lo expuesto, llevan razón los
actores al sostener que la autoridad administrativa no
debió declararse incompetente respecto de los hechos de autos y, por ende, tal declaración debe ser tildada de
ilegal, motivo suficiente, en consecuencia, para acoger la
reclamación de fs. 81.
11.- Que, por último, es necesario dejar
explícitamente asentado que la determinación en cuya virtud
se declarará competente a la Superintendencia del ramo no
supone, de manera alguna, la transgresión del principio non
bis in ídem, en cuya virtud una misma conducta infraccional
no puede ser sancionada en más de una ocasión.
En efecto, si bien el citado ente estatal es
competente en relación a los hechos investigados en la
especie y, por consiguiente, está plenamente facultado para
investigar el modo en que ocurrieron y los efectos que
eventualmente han producido, no es menos cierto que la
materia objeto del presente proceso no se relaciona con la
aplicación de medida sancionatoria alguna sino que, por la
inversa, se refiere únicamente a la determinación del
organismo competente para pesquisar el derrame de petróleo
materia de autos, de modo que, al menos en esta etapa, en
que nada se ha decidido acerca de la eventual aplicación de
sanciones, un conflicto como el descrito no es siquiera
concebible, máxime si la determinación que sobre el
particular adopte en definitiva la autoridad no tiene por
qué referirse necesariamente a la imposición de alguna
clase de punición, pudiendo consistir, eventualmente, en el otorgamiento de instrucciones o en el señalamiento de
recomendaciones, etc.
Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto
en los artículos 26 y 30 de la Ley N° 20.600, se acoge la
reclamación deducida en lo principal de la presentación de
fs. 81 y se declara que, por no conformarse con la
normativa vigente, se anula la Resolución Exenta D.S.C. N°
608, de 24 de julio de 2015, dictada por la Jefa de la
División de Cumplimiento y Sanción de la Superintendencia
del Medio Ambiente, y, en su lugar, se decide que la citada
Superintendencia es competente para conocer y decidir, del
modo que en derecho corresponda, acerca de los hechos
relacionados con el derrame de hidrocarburos ocurrido el 24
de septiembre de 2014 en el Terminal Marítimo de ENAP
ubicado en la bahía de Quintero.
Acordada con el voto en contra de la Ministra señora
Sandoval y del Ministro Sr. Prado Puga, quienes, por las
razones expuestas en los votos de minoría contenidos en el
fallo de casación dictado por separado con esta misma
fecha, fueron de parecer de desestimar la reclamación
deducida en lo principal de fs. 81.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz y de la
disidencia, sus autores.
Rol N° 15.549-2017. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. Rosa
Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos
Aránguiz Z. y Sr. Arturo Prado P. No firman, no obstante
haber concurrido al acuerdo de la causa, los Ministros
señores Muñoz y Aránguiz por estar ambos con feriado legal.
Santiago, 09 de enero de 2018.
En Santiago, a nueve de enero de dos mil dieciocho, se incluyó en el Estado
Diario la resolución precedente.
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ADVERTENCIA:
Si se trata de un fallo de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
