Santiago, cuatro de septiembre de dos mil diecinueve.
Vistos y teniendo presente:
Primero: Que el Servicio de Impuestos Internos, en
autos sobre reclamo de ilegalidad seguidos ante la Corte de
Apelaciones de Santiago, dedujo recurso de queja en contra
del Ministro Titular Carlos Gajardo Galdámez, la Ministra
Suplente Paula Rodríguez Fondon, y la Abogada Integrante
Paola Herrera Fuenzalida, por las faltas y abusos que
habrían cometido al dictar, el 26 de marzo de 2019, la
sentencia que rechazó el reclamo de ilegalidad que ejerció
en contra de la decisión de amparo decretada por el Consejo
para la Transparencia el 26 de noviembre de 2018, en virtud
de la cual se dispuso la entrega al peticionario José
Carrasco Medina de: “La información sobre el nombre de los
establecimientos al que se les ha aplicado el impuesto
establecido en el artículo 8º de la Ley Nº 20.780 –
establecimientos afectos-, con especificación del lugar
(ciudad) en que se ubica, respecto de las emisiones
efectuadas en el año calendario 2017”.
La solicitud de acceso a la información fue presentada
por el peticionario ante el Servicio de Impuestos Internos
el 12 de junio de 2018, y su contenido es del siguiente
tenor: “Requiero información del periodo en que entro en
vigencia dicha tributación hasta la fecha (o lo más próximo
a la actualidad) sobre: 1) Recaudación total percibida por
el cobro del impuesto sobre emisión de contaminantes establecido en el art. 8 de la ley 20.780. 2) El nombre de
los establecimientos al que se les ha aplicado el impuesto
ya mencionado. 3) Especificación del sector industrial o
manufacturero al que pertenecen los establecimientos que se
les ha aplicado el impuesto. 4) El lugar (ciudad) donde se
establecen específicamente los sujetos de tributo. 5)
Especificar las evasiones de los establecimientos que
debieron pagar el impuesto, también especificando el lugar
geográfico (ciudad) en el que se establecen los evasores.
Observaciones: Para las solicitud 3) referente al sector
industrial o manufacturero me refiero a categorías como por
ejemplo: Cervecera, Maderero, Químico, Siderurgia,
Celulosa/Papel, Pesquera, Refinería, Agrícola, Generadora,
etc.”.
Tal petición fue parcialmente denegada por el Servicio
requerido, indicando que: “Respecto del listado de las
empresas a las cuáles se les ha aplicado el mencionado
impuesto, ésta contiene información referente a
documentación tributaria de contribuyentes, por lo que se
configura la causal de reserva contemplada en el artículo
21 N° 5 de la Ley N° 20.285, y en virtud de lo anterior,
este Servicio se encuentra impedido de proporcionar dicha
información a terceros”, agregando que, además: “La
información solicitada afecta los derechos comerciales y
económicos de las personas naturales y jurídicas vinculadas
al pago del impuesto requerido, por lo que se está frente a la hipótesis planteada en el Artículo 21 N° 2, de la Ley N°
20.285”.
Respecto de esta decisión el peticionario, el 6 de
julio de 2018, recurrió de amparo por denegación de
información ante el Consejo para la Transparencia, órgano
que en sesión de 26 de noviembre de 2018 dispuso acoger el
reclamo, en los términos antes transcritos.
Contra aquel pronunciamiento el Servicio de Impuestos
Internos dedujo reclamo de ilegalidad, fundado en la
incompetencia del Servicio para entregar la información
solicitada; la inexistencia de la misma; y la configuración
de las causales de secreto o reserva contempladas en los
numerales 2 y 5 del artículo 21 de la Ley Nº 20.285.
La sentencia recurrida rechazó el reclamo descartando
la configuración de cada uno de los capítulos de ilegalidad
antes indicados.
En relación a las faltas y abusos que se reprochan a
través del presente recurso de queja, el recurrente divide
su argumentación en dos capítulos. En el primero plantea
que los jueces recurridos han incurrido en falta o abuso
grave al haber apreciado erróneamente los antecedentes del
proceso, confundiendo la figura de los “establecimientos
afectos” (información ordenada entregar y de la que carece)
con la institución del “contribuyente”. En efecto, explica
que el impuesto en comento no se “aplica” al
establecimiento generador de las emisiones señaladas en el inciso 1°, del artículo 8° de la Ley N° 20.780, sino que al
sujeto, persona natural o jurídica que, haciendo uso de las
fuentes fijas de los establecimientos afectos, genere las
emisiones a que se refiere la norma legal precitada. En
razón de lo anterior, es dicho contribuyente quien resulta
afecto al impuesto, y no el establecimiento en sí mismo,
como erróneamente plantea la solicitud de información y la
decisión de amparo que impugnó. Por ello, a su entender se
configura la causal prevista en el artículo 13 de la Ley N°
20.285, es decir, la imposibilidad para el órgano de
entregar la información requerida en los términos
solicitados.
En un segundo apartado, sostiene que, igualmente, se
ha incurrido en falta o abuso grave por contravención
formal de ley al no reconocer la incompetencia que, de
acuerdo con la normativa legal vigente, pesa sobre el
Servicio para entregar la información requerida, obviando
que le está vedado, incluso al Ministerio de Medio
Ambiente, entregar la información solicitada, en virtud de
lo prescrito en el inciso final del artículo 5° del Decreto
N° 18 de 2016 del Ministerio del Medio Ambiente, y en los
artículos 22, 11 y 8º literales g) y h) del Decreto N° 1 de
2013 del Ministerio del Medio Ambiente, no siendo legítimo
que se obligue al Servicio de Impuestos Internos a hacer
pública información que fue entregada a los organismos con
competencia ambiental bajo aquellas preceptivas. Solicita, en definitiva, se tenga por interpuesto el
recurso de queja por haberse cometido faltas o abusos
graves en la dictación de la sentencia que se impugna, se
la invalide y, en su lugar, se declare que el Servicio de
Impuestos Internos no debe cumplir con la decisión de
amparo que cuestiona.
Segundo: Que, en su informe, los recurridos reconocen
haber concurrido a la dictación de la sentencia recurrida,
remitiéndose a los argumentos en ella contenidos.
Tercero: Que el recurso de queja está regulado en el
Título XVI del Código Orgánico de Tribunales, designado “De
la jurisdicción disciplinaria y de la inspección y
vigilancia de los servicios judiciales”, y su acápite
primero, que lleva el título de “Las facultades
disciplinarias”, contiene el artículo 545 que lo instaura
como un medio de impugnación que tiene por exclusiva
finalidad corregir las faltas o abusos graves cometidos en
la dictación de sentencias interlocutorias que pongan fin
al juicio o hagan imposible su continuación, o en
sentencias definitivas, que no sean susceptibles de recurso
alguno, ordinario o extraordinario.
Cuarto: Que, previo al examen de las cuestiones
jurídicas implicadas en la presente impugnación, ya
sintetizadas precedentemente, es menester consignar que la
Constitución Política de la República señala, en su
artículo 8º, que “son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los
procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de
quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de
aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el
debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los
derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el
interés nacional”.
También la Constitución Política asegura el derecho de
acceso a la información pública como una manifestación de
la libertad de información (art. 19, N° 12), que se
encuentra reconocido en la Carta Fundamental –aunque no en
forma explícita- como un mecanismo esencial para la plena
vigencia del régimen democrático y de la indispensable
asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente
rendición de cuentas que éste supone por parte de los
órganos del Estado hacia la ciudadanía, sin perjuicio que
representa, además, un efectivo medio para el adecuado
ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las
personas.
La relevancia de este derecho público subjetivo queda
de manifiesto al observar que, reconocido inicialmente a
nivel legal, fue posteriormente recogido por la reforma
constitucional de agosto de 2005 como una de las bases de
la institucionalidad o como un principio fundamental del
Estado Constitucional y democrático de derecho que funda el Código Político, donde la publicidad es la regla y el
secreto la excepción.
Tal preceptiva, que sin distinción obliga a todos los
órganos del Estado, exige de éstos que den a conocer sus
actos decisorios -tanto en sus contenidos y fundamentos- y
que aquellos obren con la mayor transparencia posible en
los procedimientos a su cargo, lo que se relaciona
justamente con el derecho de las personas a ser informadas.
Con todo, la publicidad de los actos y resoluciones de
los órganos del Estado tiene justificadas excepciones que
contempla la Constitución, las que dicen relación con los
valores y derechos que la publicidad pudiere afectar,
referidas todas ellas explícita y taxativamente en la norma
constitucional antes transcrita y que sólo el legislador de
quórum calificado puede configurar. Se sigue de ello que la
interpretación de dichas excepciones debe efectuarse
restrictivamente.
En cumplimiento del mandato constitucional, fue
dictada la Ley de Acceso a la Información Pública (N°
20.285) que preceptúa, en lo que interesa, que “la función
pública se ejerce con transparencia, de modo que permita y
promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos
y decisiones que se adopten en ejercicio de ella” (art.
3°). También que “el principio de transparencia de la
función pública consiste en respetar y cautelar la
publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus
fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona
a esa información, a través de los medios y procedimientos
que al efecto establezca la ley” (art. 4). Por último, que
“en virtud del principio de transparencia de la función
pública, los actos y resoluciones de los órganos de la
Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos
que les sirvan de sustento o complemento directo y
esencial, y los procedimientos que se utilicen para su
dictación, son públicos, salvo las excepciones que
establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum
calificado. Asimismo, es pública la información elaborada
con presupuesto público y toda otra información que obre en
poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea
su formato, soporte, fecha de creación, origen,
clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a
las excepciones señaladas” (art. 5).
Por lo demás, cabe observar que la referida
legislación establece dos mecanismos de transparencia. Uno,
denominado transparencia activa, que consiste en la
obligación de los órganos públicos de difundir o poner a
disposición del público determinada información. Y
transparencia pasiva, traducida en la obligación de
entregar determinada información a los ciudadanos cuando
éstos la soliciten. El legislador creó el Consejo para la
Transparencia como un órgano de la Administración del Estado –con autonomía suficiente- con el fin de hacer
efectivo el principio de publicidad previsto en la Carta
Política y es en esa línea que lo dotó de facultades para
conocer reclamos respecto de actos emanados de entidades
que forman parte básicamente de la Administración del
Estado.
Quinto: Que puede decirse, entonces, que el derecho de
acceso a la información pública es un derecho implícito
que, como otros –entre ellos el derecho a la identidad
personal o al desarrollo libre de la personalidad-, nuestro
orden constitucional asegura a toda persona y, por tal
consideración, merece íntegra protección.
Sexto: Que, como se ha dicho, la Ley N° 20.285 sobre
Acceso a la Información Pública tiene por objeto el regular
el principio de transparencia de la función pública, el
derecho de acceso a la información de los órganos de la
Administración del Estado, los procedimientos para el
ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a
la publicidad de la información, entre las que se encuentra
la imposibilidad de entrega, reglada en el artículo 13 de
la Ley Nº 20.285, sea por la incompetencia del órgano o por
no poseer la información requerida.
Séptimo: Que, mencionado lo anterior, para dilucidar
la suerte de los dos capítulos en que se estructura el
recurso, resulta pertinente recordar que el artículo 8 de
la Ley Nº 20.780, que modifica el sistema de tributación de la renta e introduce diversos ajustes en el sistema
tributario, dispone: “Establécese un impuesto anual a
beneficio fiscal que gravará las emisiones al aire de
material particulado (MP), óxidos de nitrógeno (NOx),
dióxido de azufre (SO2) y dióxido de carbono (CO2),
producidas por establecimientos cuyas fuentes fijas,
conformadas por calderas o turbinas, individualmente o en
su conjunto sumen, una potencia térmica mayor o igual a 50
MWt (megavatios térmicos), considerando el límite superior
del valor energético del combustible.
El impuesto de este artículo afectará a las personas
naturales y jurídicas que, a cualquier título, haciendo uso
de las fuentes de emisión de los establecimientos señalados
precedentemente, generen emisiones de los compuestos
indicados en el inciso anterior”.
Octavo: Que la misma norma parcialmente citada
establece fórmulas alternativas de cálculo, según se
cumplan ciertas circunstancias particulares, teniendo todas
ellas en común sustentarse sobre la base de una tasa del
impuesto por tonelada del contaminante emitido en una
comuna determinada, el costo social de contaminación per
cápita del contaminante, la población de la respectiva
comuna y, eventualmente, el coeficiente de calidad del aire
en aquella comuna cuando ésta haya sido declarada como
latente o saturada.
Noveno: Que, más adelante, el mismo artículo prescribe
que: “El pago de los impuestos deberá efectuarse en la
Tesorería General de la República en el mes de abril del
año calendario siguiente a la generación de las emisiones,
en moneda nacional, de acuerdo al tipo de cambio vigente a
la fecha del pago, previo giro efectuado por el Servicio de
Impuestos Internos.
El Ministerio del Medio Ambiente publicará anualmente
un listado de los establecimientos que se encuentran en la
situación del inciso primero de este artículo y de las
comunas que han sido declaradas como saturadas o latentes
para efectos de este impuesto.
Para la aplicación de la fórmula establecida en este
artículo, la Superintendencia del Medio Ambiente
consolidará en el mes de marzo de cada año las emisiones
informadas por cada contribuyente en el año calendario
anterior”.
Décimo: Que resulta especialmente relevante mencionar
lo expresado en el inciso 18º del artículo 8º de la Ley Nº
20.780, cuando ordena que “La Superintendencia deberá
enviar al Servicio de Impuestos Internos un informe con los
datos y antecedentes necesarios para que proceda al cálculo
del impuesto por cada fuente emisora”.
Undécimo: Que, por último, el artículo 2 del Decreto
Supremo Nº 18 de 2016 del Ministerio del Medio Ambiente, en
su literal d), define al contribuyente, para estos efectos, como: “la persona natural o jurídica, que a cualquier
título, haciendo uso de las fuentes fijas de emisión de los
establecimientos afectos, genere emisiones…”.
Duodécimo: Que, ahora bien, en cuanto a la primera
alegación del quejoso, consistente, como se dijo, en la
imposibilidad de entregar la información requerida al no
encontrarse ella en poder del órgano, se concluye que, si
bien es cierto la función del Servicio de Impuestos
Internos en la aplicación de la normativa tributaria
transcrita se circunscribe al cálculo y giro del impuesto
respectivo, las reglas citadas dejan de manifiesto que,
diametralmente opuesto a lo argumentado por el recurrido,
para cumplir tal cometido éste ha de contar con aquel
informe que contiene los datos y antecedentes necesarios
para el cálculo del tributo “por cada fuente emisora”,
fuentes pertenecientes, valga clarificar, a los
“establecimientos afectos”, y que son utilizadas por los
“contribuyentes”.
Así, no puede sino concluirse que el Servicio de
Impuestos Internos cuenta con la información ordenada
entregar, consistente en “el nombre de los establecimientos
al que se les ha aplicado el impuesto establecido en el
artículo 8º de la Ley Nº 20.780”, pues su identidad es
consustancial a la individualización de las fuentes
emisoras, tal como consta, además, en la Resolución Exenta
Nº 1.416, dictada el 21 de diciembre de 2018 por el Ministerio del Medio Ambiente, que fija el “listado de
establecimientos” que se encuentran en la situación del
artículo 8 de la Ley Nº 20.780, que en copia digital fue
acompañado el expediente electrónico por el Consejo Para la
Transparencia.
Décimo Tercero: Que, asentado como está que la
información requerida se encuentra en poder del Servicio de
Impuestos Internos; que a dicha entidad la ley le confiere
una participación sustancial en la determinación del
impuesto establecido en el artículo 8 de la Ley Nº 20.780;
y no habiéndose invocado por el Servicio –al menos en esta
sede- la configuración de alguna de las causales de secreto
o reserva que establece la ley, resulta indispensable
concluir que tampoco podrá prosperar el segundo capítulo de
su recurso de queja, pues las circunstancias descritas
denotan que, si bien el resultado de su cometido deriva en
la determinación del contribuyente obligado al pago del
tributo, ciertamente la identidad de los establecimientos
afectos constituye un insumo indispensable para su
quehacer, y se trata, por consiguiente, de información
pública que ley ubica dentro de la esfera de su
competencia.
Décimo Cuarto: Qué, por lo demás, la publicidad de la
información ordenada entregar resulta especialmente
transcendente si se considera que, junto con su finalidad
recaudadora, este tributo posee un evidente efecto inhibitorio respecto de la emisión de contaminantes, no
sólo por las consecuencias patrimoniales directas que se
derivan del impuesto en sí, sino también por el control
social ejercido por la comunidad toda. En efecto, aun
cuando no reiteró tal alegación en el presente recurso,
esta característica fue tácitamente reconocida por el
Servicio de Impuestos Internos al esgrimir, en su reclamo
de ilegalidad, la vulneración de derechos de terceros como
causal de secreto o reserva, relacionándolo con el derecho
a la honra de los titulares de los establecimientos
afectos.
Décimo Quinto: Que, así, al haberse descartado ambos
yerros propuestos por el recurrente, el presente recurso de
queja necesariamente deberá ser rechazado.
Por estas consideraciones y lo dispuesto en el
artículo 545 del Código Orgánico de Tribunales, se rechaza
el recurso de queja deducido por el Servicio de Impuestos
Internos en contra de los miembros de la Corte de
Apelaciones de Santiago ya individualizados.
Se previene que las Ministras Sra. Sandoval y Sra.
Vivanco, si bien concurren al rechazo del recurso de queja
al no configurarse las faltas o abusos que allí se
denuncian, fueron de parecer de actuar de oficio dejando
sin efecto la sentencia recurrida y, acto seguido, acoger
el reclamo del Servicio de Impuestos Internos privando de
efectos a la decisión de Amparo del Consejo para la Transparencia, teniendo en cuenta los siguientes
argumentos:
1º.- Que como ha dicho con anterioridad esta Corte
(V.g. SCS de 31 de diciembre de 2018 en causa Rol Nº 6.333-
2018), el legislador otorgó al secreto tributario un
especial tratamiento, conformando, junto a otras normas, un
cúmulo de disposiciones que constituyen un régimen o
sistema de protección y reserva de la información obtenida
por la Administración frente a su revelación a terceros,
prescribiéndose una restricción del uso y cesión de la
información impositiva y, en tal sentido, este régimen de
confidencialidad integra una excepción al principio de
publicidad y transparencia propio de los Estados
democráticos.
2º.- Que, en efecto, el secreto tributario entraña la
consagración de la reserva o confidencialidad de toda
información obtenida por los órganos tributarios, de forma
que no puede ser revelada a terceros y, por otra parte,
impide que estos antecedentes en poder de los servicios
impositivos puedan ser usados para fines diferentes de los
estrictamente contributivos.
3º.- Que, de este modo, la prohibición general de
revelación y uso para fines distintos de los esencialmente
tributarios, tutelan el contenido esencial del derecho a la
privacidad y a la reserva de datos personales o a la
intimidad personal, sin perjuicio que también puedan proteger otros bienes jurídicos con relevancia
constitucional.
4º.- Que, en este contexto, la información cuya
publicidad se discute es aquella relativa a la identidad de
los establecimientos al que se les ha aplicado un
determinado impuesto específico, antecedente que no se
encuentra contenido en una fuente de libre acceso público.
5º.- Que, en este orden de ideas, es necesario
concluir que el artículo 35 del Código Tributario posee
claras referencias en torno a la protección que la ley
tributaria confiere especialmente a la develación de la
identidad de los contribuyentes. En efecto, el inciso
tercero preceptúa que el secreto tributario no abarca “la
publicación de datos estadísticos en forma que no puedan
identificarse los informes, declaraciones o partidas
respecto de cada contribuyente en particular”. Por su
parte, la modificación realizada por la Ley N° 20.780
agrega un inciso final que ordena al Servicio de Impuestos
Internos la publicación de dichos datos estadísticos,
indicando expresamente que ella “no podrá contener
información que permita identificar a uno o más
contribuyentes en particular”.
6º.- Que, en concordancia con lo expuesto, forzoso es
concluir que la información ordenada entregar está cubierta
por la invocada causal del artículo 21 N° 5 de la Ley
N°20.285, en relación a los artículos 8 bis N° 7 y 35 del Código Tributario, puesto que estas últimas normas impiden
revelar información que se relacione directamente con la
identidad de contribuyentes, sean personas naturales o
jurídicas, en atención a consideraciones vinculadas a la
afectación de sus derechos, específicamente el derecho a la
privacidad, circunstancia que constituye uno de los cuatro
supuestos previstos en el inciso segundo del artículo 8° de
la Constitución Política de la República para disponer la
reserva de información.
Agréguese copia de esta resolución a los autos tenidos
a la vista.
Hecho, devuélvase.
Regístrese, comuníquese y archívese.
Redacción del fallo a cargo del Ministro Sr. Aránguiz
y de la prevención sus autoras.
Rol N° 8210-2019.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María
Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z. y Sra. Ángela
Vivanco M. y el Abogado Integrante Sr. Álvaro Quintanilla P.
No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al
acuerdo de la causa, el Ministro señor Aránguiz por estar
con licencia médica y el Abogado Integrante señor
Quintanilla por estar ausente.
Santiago, 04 de septiembre de
2019.
En Santiago, a cuatro de septiembre de dos mil diecinueve, se incluyó en el
Estado Diario la resolución precedente.
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