Valdivia, veintiuno de enero de dos mil veinte.
VISTOS:
El 25 de diciembre de 2019, en el folio 1 de la carpeta digital, comparece Francisco Antonio Valenzuela Marchant, funcionario público, operador de emergencias de la Central de Comunicaciones de Carabineros de Chile, Prefectura de Valdivia, domiciliado en calle Estocolmo 0182, Villa Europa de Valdivia, quien interpone recurso de protección en contra de la Dirección de Personal de Carabineros de Chile y en subsidio, en contra de la Dirección General de Carabineros de Chile, representada por el General Director Mario Rozas Córdova. Acusa un actuar ilegal y arbitrario al desvincularlo de la Institución aludida al no renovarle una contrata en la Prefectura de Carabineros número 23, sin haber mediado proceso disciplinario ni evaluativo que justifique la decisión, habiendo desempeñado la función en forma permanente por más de diez años, vulnerándose su derecho de propiedad.
Relata haber sido contratado por la Prefectura de Valdivia número 23, en calidad de CPR (contratado por resolución) desde el 1 de julio de 2009, para desempeñar funciones como Operador de Emergencias en el nivel 133 de Carabineros y desde ese entonces, año tras año, ha sido renovado en su calidad de funcionario a contrata, de forma ininterrumpida, obteniendo siempre calificación sobresaliente o satisfactoria.
Por resolución exenta número 1460 de 21.11.2019, se le informó la no renovación del contrato de personal por vencimiento del plazo de contratación, arguyendo motivos de orden financiero institucionales derivados de una supuesta contracción presupuestaria para Carabineros de Chile en la ley de presupuestos para el año 2020. Además, se funda en un supuesto requerimiento de la repartición en que se desempeña, la prefectura de Carabineros de Valdivia número 23, en orden a no renovar su contrata para el año próximo y así estimar su función como prescindible, conforme las necesidades del servicio.
Cuestiona los argumentos de la decisión, en lo relativo a la restricción presupuestaria aludida, pues de acuerdo a información disponible en la página web del Ministerio de Hacienda, subsecretaría de presupuesto, la dotación máxima de funcionarios profesionales, técnicos, administrativos y auxiliares a contrata para Carabineros de Chile durante el año 2019 ascendía a 5862 efectivos y para 2020 se indicó un aumento de 6439 efectivo, lo que significa una variación positiva del 9% de dotación máxima de personal contratado por resolución para el ejercicio presupuestario 2020.
En cuanto a un supuesto requerimiento hecho por la Prefectura de Valdivia número 23 en orden a no renovar su contratación para 2020, a causa de una mala evaluación de desempeño durante el periodo transcurrido desde el 1.9.2018 al 1.9.2019, lo desconoce, afirmando que durante el periodo indicado su evaluación fue satisfactoria, afirmando que su calificación no está ejecutoriada, sino en etapa de reclamación ante el Director Nacional de Personal, conforme ordinario 97 de 22.10.2019 de la XIV Zona de Carabineros de Los Ríos. Hace presente que de existir este requerimiento en su repartición ante la Comisión Evaluadora o Comisión Revisora de Evaluaciones que serviría de base a la resolución exenta número 1460, no aparece mencionada en el “visto” de la resolución cuestionada, entendiendo por tanto, que no se dio cumplimiento con este requisito para decretar la no renovación de su contrata, careciendo de fundamentos administrativos conforme es exigido por Contraloría General de la República, según dictamen que cita, enfatizando en no haber incurrido en causal que amerite su cese en cargo público.
Pone en duda el carácter prescindible que se le atribuye a su función, pues la labor de Operador Telefónico de la Central de Comunicaciones de la Prefectura de Valdivia es de gran relevancia.
Prescindir de un funcionario de esta unidad va en desmedro de la calidad del servicio de emergencias y sólo recargará un sistema de turno exigente.
Califica la decisión de contraproducente y contradictoria con directrices institucionales y de Gobierno, pues esta labor deberá ser asumida por un funcionario de la Planta de Orden y Seguridad de Carabineros de Chile, distrayendo personal policial en labores administrativas.
Acusa que la decisión de poner término a la vigencia del contrato es arbitraria al carecer de justificación, adoleciendo de falta de fundamento plausible. La circunstancia de haber sido renovado anual y permanentemente durante diez años consecutivos genera a su respecto una confianza legítima de ser renovado nuevamente, mientras no sea calificado en “lista de observación” o ser objeto de la sanción disciplinaria de destitución o que a su respecto se haya configurado alguna causal sobreviniente que le inhabilite para ejercer algún empleo en la Administración Pública. Cita un fallo de la Excelentísima Corte Suprema, rol 8390-2019 alusivo a las contratas por más de 10 años, en cuanto generan la confianza legítima de mantenerse vinculado a la administración, de manera que la relación estatutaria solo puede terminar por sumario administrativo derivado de una falta que motive su destitución o por una calificación anual que así lo permita.
En su caso, no existe motivo fáctico ni legal que le inhabilite para seguir ejerciendo su función, existiendo una confianza legítima en orden a continuar ejerciendo una función pública.
Atribuye ilegalidad a la resolución recurrida, al privarle del ejercicio de su derecho a continuar ejerciendo su empleo público, vulnerándose su derecho de propiedad, consagrado en el artículo 19 número 24 de la Constitución.
Pide concretamente se acoja el recurso de protección interpuesto en contra de la resolución exenta número 1460 de 21.11.2019, dictada por el Director de Personal de Carabineros de Chile, por ser dicha resolución arbitraria e ilegal, se ordene dejar sin efecto dicha resolución y se disponga su reincorporación a la dotación de funcionarios contratados por resolución (C.P.R.) de la Prefectura de Valdivia número 23, en el cargo de Operador de Emergencia de la Central de Comunicaciones, con las mismas remuneraciones que percibía antes de la resolución impugnada y de esta forma se restablezca el imperio del derecho, sin costas.
En el folio 9 de expediente virtual informó Mauricio González Marín, General Inspector de Carabineros, Director Nacional de Personal, solicitando el rechazo del recurso con costas, reconociendo que el señor Valenzuela fue contratado a partir del 1 de julio de 2009 hasta el 31 de diciembre de aquel año, mientras fueran necesarios sus servicios, para desempeñarse como Operador de Emergencia CPR, grado 14°, para prestar servicios en la Central de Comunicaciones (CENCO), dependiente de la Prefectura Valdivia número 23, siendo renovada en forma anual y sucesiva.
Durante 2019, a través de resolución exenta que precisa, de 7 de enero, se le renovó su contrato hasta el 31 de diciembre.
Informa que a través de Resolución Exenta 1460 de 21.11.2019 de la Dirección Nacional de Personal, se determinó la no renovación del contrato en atención a las nuevas condiciones dispuestas en el proyecto de Ley de Presupuesto para 2020, en cuyo Subtítulo 21-02-001, denominado “Gastos en Personal”, Glosa 01, se estableció una dotación y un monto máximo presupuestario que restringían los contratos de personal a nivel Institucional. Esta limitante llevó a una revisión del personal contratado de acuerdo a condiciones de desempeño profesional, aptitudes y condiciones en el desarrollo de sus funciones, como funciones que serían suprimidas o asumidas por personal de planta, a fin de proponer aquellos cargos que fueran estimados prescindibles y ajustarse al presupuesto.
En este marco se determinó poner término al contrato del recurrente por vencimiento del mismo, de acuerdo a la causal contenida en el artículo 57 número 4 de la Orden General número 1957 de 18.2.2010, que aprueba la Directiva del Personal Contratado por Resolución C.P.R. El acto administrativo por el cual no se le renueva la contrata le fue notificado en forma personal el 26.11.2019, presentando reposición dentro de plazo, rechazándose por resolución exenta 1662 de 27.12.2019 de la Dirección Nacional de Personal, por no aportarse antecedentes que permitieran arribar a una conclusión diferente. El referido acto administrativo le fue notificado a través de Oficio 632, de 30.12.2019, de la Prefectura Valdivia número 23. A esa data, ya se encontraba vigente la ley 21.192, de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2020, que en definitiva, restringió el gasto en personal que no forma parte de la planta de Carabineros de Chile A continuación dedica un capítulo para referir la normativa y jurisprudencia administrativa aplicable afirmando que la decisión cuestionada no es ilegal ni arbitraria. En cuanto a la confianza legítima, afirma haber dado cumplimiento a lo exigido por dictámenes de la Contraloría, en cuanto haber emitido una resolución fundada, no afectando las facultades de las autoridades en orden a decidir su no renovación. En este caso, sumado al déficit presupuestario, destaca la evaluación del recurrente durante 2019, que solo alcanzó el nivel de satisfactorio, no de mérito, enfatizando en laopinión del evaluador en el sentido que requería constante monitoreo, controly revisión con tendencia a ser observado. Ello permitió formar convicción en que las funciones del señor Valenzuela no resultaban esenciales, siendo necesario poner término a su contratación por vencimiento del plazo, para racionalizar presupuesto y cubrir diversas necesidades institucionales, privilegiándose la mantención de aquel personal contratado por resolución con evaluaciones de desempeño de excelencia e informes favorables de sus evaluadores.
En relación al derecho de propiedad que arguye el recurrente, niega vulneración toda vez que el vínculo contractual existente entre el señor Valenzuela y Carabineros de Chile es esencialmente transitorio encontrándose la Dirección Nacional de Personal facultada para no renovarla, por configurarse una de las causales expresamente contemplada en la normativa que regula la materia, que es el vencimiento del plazo de la contratación. En tal sentido afirma que no existe derecho indubitado.
Por lo referido termina solicitando se rechace el recurso. Se trajeron los autos en relación.
En la vista del recurso alegó por el recurrente su abogado y apoderado reiterando los fundamentos fácticos y jurídicos del mismo, así como las peticiones concretas de reincorporación de su representado a la dotación de funcionarios contratados por resolución de la Prefectura de Valdivia, con la misma remuneraciones que percibía antes de la resolución impugnada restableciéndose así el imperio del derecho. Por la recurrida lo hizo su abogado y apoderado reiterando la solicitud planteada en el informe de rechazo del recurso, por cuanto la resolución que puso fin a la contratación del recurrente estar debidamente fundada y apegada a derecho no siendo arbitraria ni ilegal.
Finalizada la vista la causa quedó en acuerdo y una vez logrado este se procede a dictar la presente sentencia.
CONSIDERANDO:
Primero: Que el recurso de protección de garantías constitucionales, reglado en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, es una acción constitucional, cuyo propósito consiste en obtener de los Tribunales superiores de justicia, una tutela eficaz y eficiente para salvaguardar la integridad de los derechos fundamentales que aquélla norma contempla. Al conocer un recurso de protección, es el deber constitucional de esta Corte adoptar, en forma inmediata, las providencias necesarias para asegurar la debida protección ante una acción u omisión arbitraria o ilegal, que importe una privación, perturbación o amenaza de los derechos y garantías que el constituyente establece.
Segundo: Que, entonces, para que pueda prosperar el recurso de protección del artículo 20 de la Constitución Política de la República debe existir un acto u omisión arbitraria o ilegal y que signifique o una “privación” o una “perturbación” o una “amenaza” en el legítimo ejercicio de alguno de los derechos constitucionales asegurados y garantidos por el recurso y que esa privación, perturbación o amenaza conculque o afecte precisamente, de modo real, efectivo o inminente el legítimo ejercicio de los derechos que garantiza la Constitución, por esta vía, y el restablecimiento del imperio del derecho debe serlo en un procedimiento sumario y rápido, sin perjuicio de los demás derechos que el afectado pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes.
La “arbitrariedad” indica carencia de razón en el actuar u omitir, falta de proporción entre los motivos y el fin o finalidad que alcanza, ausencia de ajuste entre los medios empleados y el objetivo a obtener, o sea, una actuación carente de fundamento (El Recurso de Protección, Eduardo Soto Kloss, página 189).
Lo “ilegal” se da en el ámbito de los elementos reglados de las potestades jurídicas; es decir, de lo contrario a la ley; en otras palabras, el actuar u omitir es ilegal cuando fundándose en algún poder jurídico que se posea o detenta, se excede en su ejercicio, cualquiera sea el tipo, modo o manera que el exceso adopte (op. cit. Pág. 239).
Tercero: Que, además, como una cuestión previa y fundamental para entrar al conocimiento del asunto sometido al conocimiento y decisión de esta Corte, es menester dejar constancia que el recurso de protección al ser una acción de naturaleza cautelar, urgente y no declarativa, no es posible a través de este procedimiento, obtener un pronunciamiento en el que se dirima la existencia del derecho invocado, su validez y en general, las materias cuyo fallo requiere una discusión y tramitación en un juicio de lato conocimiento.
En efecto, la procedencia de la acción de protección de garantías constitucionales, requiere de suyo la existencia de un derecho indubitado en favor del recurrente y, sólo de concurrir tal derecho, corresponde determinar si se dan o no los demás requisitos para otorgar la cautela requerida, pues como la sostenido la Excma. Corte Suprema “la acción de cautela de derechos constitucionales impetrada en estos autos constituye un arbitrio destinado a dar protección respecto de derechos que se encuentren indubitados y no discutidos” (Rol N° 27451-2014, de 14/01/2015 y Rol N° 28.402-2016, de 07/09/2016). En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha fallado que la naturaleza jurídica del recurso de protección es la de “una acción cautelar, para la defensa de derechos subjetivos concretos, que no es idónea para declarar derechos controvertidos, sino tan solo para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, en presencia de una acción u omisión arbitraria o ilegal, que amerita una solución urgente (Rol 2538-14, de 09/09/2014)”.
En dicho sentido, es un medio de impugnación jurisdiccional que permite poner pronto remedio a situaciones de hecho que amaguen derechos de rango constitucional, estrictamente enumerados en el artículo 20 de la carta fundamental, comprendiendo situaciones inequívocas, de fácil y rápida comprobación, dentro de un procedimiento breve y sumarísimo.
Cuarto: Que la Excelentísima Corte Suprema ha señalado que “según se deduce de lo dispuesto en el artículo 20 de la Carta Fundamental, la denominada acción o recurso de protección requiere para su configuración la concurrencia copulativa de los siguientes presupuestos:
a) Una conducta –por acción u omisión- ilegal o arbitraria;
b) La afectación, expresada en privación, perturbación o amenaza, del legítimo ejercicio referido a determinados derechos esenciales garantizados en la misma Constitución y que se indican en el mencionado precepto;
c) Relación de causalidad entre el comportamiento antijurídico y el agravio a la garantía constitucional; y
d) Posibilidad del órgano jurisdiccional ante el cual se plantea de adoptar medidas de protección o cautela adecuadas, para resguardar el legítimo ejercicio del derecho afectado” (Entre otras, sentencia dictada el 16 de mayo de 2019 en causa rol 78-2019).
Quinto: Que no es discutido que el señor Francisco Antonio Valenzuela Marchant fue contratado por la Prefectura de Valdivia N° 23 en calidad de C.P.R. (contratado por resolución), para servir como Operador de Emergencias en el nivel 133 de Carabineros desde el 1 de julio de 2009, siendo renovado su contrato en forma sucesiva hasta 2019.
Tampoco es discutida la existencia de la resolución 1460 de 21 de noviembre de 2019 por la cual se le informó al señor Valenzuela la no renovación del contrato para el año 2020. En la resolución se esgrimen razones de índole presupuestario, citando lo que en aquel momento era el proyecto de la ley de presupuestos para el año 2020 y en específico aquel subtítulo alusivo a gastos en personal del servicio de Carabineros que en su glosa respectiva determinó una dotación y monto presupuestario máximo, que implicó una restricción de los contratos de personal. En este marco se entregó un segundo argumento, alusivo a la revisión que efectuase la Comisión Revisora de Evaluaciones del Personal C.P.R, de todo el personal contratado bajo dicha modalidad, a fin de proponer cargos prescindibles, relacionado con el requerimiento de no renovación de la jefatura de la unidad pertinente, según resultado de comisiones evaluadoras y revisoras de desempeño.
En definitiva, la resolución culmina señalando que se pone término al contrato del operador de emergencia CPR Francisco Antonio Valenzuela Marchant por vencimiento del mismo según la causal del numeral 4 del artículo 57 de la Directiva del Personal Contratado por Resolución, aprobada por Orden General número 1957 de 2010.
Sexto: Que conforme el principio de confianza legítima, sin desconocer las facultades que el ordenamiento jurídico le otorga al jefe del Servicio, es necesario enfatizar en que las determinaciones que en este sentido pronuncie deben ser debidamente fundadas, es decir, el acto administrativo que de ella surja debe encontrarse motivado a fin de conocer las razones en base a las cuales se adopta la decisión.
En el presente caso nos encontramos ante un funcionario que se ha vinculado en calidad de civil con Carabineros de Chile por diez años y seis meses, obteniendo calificaciones que lo sitúan en listas sobresalientes o satisfactorias, afirmación que no ha sido cuestionada por la recurrida.
De esta forma, no resulta procedente que la administración cambie su práctica, mantenida por diversos actos jurídicos, en forma sorpresiva, cuando una actuación haya generado en la persona la convicción que se le tratará en lo sucesivo, bajo circunstancias similares, de igual manera a como lo ha sido anteriormente.
Séptimo: Que, a su vez, el asiento normativo de la exigencia de fundamentación de los actos administrativos se encuentra en la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos, al disponer en su artículo 11 inciso segundo que "Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos".
Tal idea es reiterada en sus artículos 16 y 41. Sobre el particular, conviene recordar que la Excma. Corte Suprema ha manifestado que “…la causa o motivación es un elemento del acto administrativo que puede ser entendido como la razón que justifica su dictación por la Administración del Estado, en la que se encuentran elementos fácticos y de derecho. La causa o motivo debe expresarse en el acto de la Administración y ello deriva precisamente de que el actuar de la misma debe ser razonable, proporcionado y legalmente habilitado, a fin de posibilitar su comprensión frente a los destinatarios y evitar ser tachada de arbitraria, puesto que la inexistencia o error en los motivos de hecho, determina la existencia de un vicio de abuso o exceso de poder”. (Corte Suprema, Rol 19.585-2016, 22 de junio de 2016).
Octavo: Que, las menciones contenidas en el acto administrativo cuestionado no resultan suficientes para explicar, en el caso particular, los motivos por los cuales se decidió no renovar su contrata, toda vez que alude a déficit presupuestario para justificar a un recorte de personal, pero las razones se tornan insuficientes para haberlo seleccionado a él, dentro de otros muchos en similar situación y con menos años de presencia en la Institución, para declararlo prescindible.
Noveno: Que, según lo razonado la decisión de la autoridad administrativa en orden a poner término a la contrata de la recurrente al carecer de suficiente fundamentación, se aviene ilegal y arbitraria, al no responder a la necesidad exigida en el artículo 11 de la ley 18.834 y el principio de confianza legítima, resultando carente de razonabilidad al tratarse de una persona con destacado desempeño por un periodo superior a diez años en la institución. De este modo se vulnera el principio de igualdad ante la ley, consagrado en el artículo 19 número 2 de la Constitución Política, entendiendo que se le ha dado un trato disímil que a otros integrantes de la sociedad, funcionario público a contrata, al ser seleccionado entre otros tantos, como una persona dispuesta a prescindir, por razones que no tienen correlato en su historial.
Décimo: Que relevante resulta la Jurisprudencia constante y uniforme de la Excelentísima Corte Suprema de los últimos meses en el sentido que un funcionario que se ha desempeñado por más de diez años en un empleo a contrata, solo puede ser removido por calificación deficiente o sumario administrativo, no verificándose en este caso ninguna de estas causas, tratándose precisamente de una persona cuyo vínculo con la Institución supera dicho umbral.
Al respecto, entre otros, los siguientes fallos más recientes: Roles 20.119-2019 de 14.1.2020; 19.181-2019 de 8.1.2020; 15.452-2019 de 19.12.2019; 15.458-2019; 15.478-2019; 18.445-2019, los tres últimos de 12.12.2019; 16.283-2019 y 16.310-2019, ambos de 25.11.2019; 15.135-2019 y 15.137-2019, de 18.11.2019; 14.948-2019 de 18.11.2019 y 11.035-2019 de 12.11.2019.
Por estas consideraciones, y visto además, lo establecido en el número 2, del artículo 19 y además, artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se resuelve:
Que se ACOGE, sin costas, el recurso de protección interpuesto por Francisco Antonio Valenzuela Marchant en contra de la Dirección de Personal de Carabineros de Chile y en consecuencia se ordena el reintegro del recurrente a su contrata como así también el pago a su favor de todas las remuneraciones y estipendios que se hayan devengado mientras permaneció separado del servicio durante el año 2020.
Redacción a cargo del Ministro Titular señor Carlos Gutiérrez Zavala.
Regístrese digitalmente, comuníquese y archívese, en su oportunidad.
N°Protección-5847-2019.
Pronunciado por la Primera Sala de la C.A. de Valdivia integrada por los Ministros (as) Juan Ignacio Correa R., Carlos Ivan Gutierrez Z., Luis Moises Aedo M. Valdivia, veintiuno de enero de dos mil veinte. En Valdivia, a veintiuno de enero de dos mil veinte, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
-------------------------------------------------------
APORTES:
Si tiene jurisprudencia de Chile interesante para publicar, por favor remita a información del mismo a editor@jurischile.com
ADVERTENCIA:
Si se trata de una sentencia de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
